苏州财政“不可能三角”：具体表现及最优策略

成涛林

内容提要：本文运用金融学货币政策和汇率制度领域“不可能三角”框架，分析了当前苏州减税降费、增加政府支出、控制政府债务三大目标之间“不可能三角”的具体表现，建议按照轻重缓急依次排序，即不折不扣落实减税降费政策，在有保有压的基础上优化政府支出结构，有效管控地方政府债务规模，逐一实现政策目标，力求形成最优选择。

所谓“不可能三角”，它来自货币政策和汇率制度领域，即一个国家不可能同时实现资本自由流动、独立的货币政策和稳定的汇率这三个目标。财政部科研所原所长贾康教授运用这一分析框架，于2012年首次提出了财政分配“三元悖论”的概念。他认为，减税、增加公共福利支出、控制政府债务与赤字水平这三大目标，至多只能同时实现两项。此后，中国人民大学郑新业教授提出了财政“不可能三角”的概念。他认为，财政体制改革的降低税负、保障财政支出水平、控制政府债务这三大政策目标难以同时达成，这就形成了财政“不可能三角”。财政分配“三元悖论”和“不可能三角”都是以国家财政为研究对象而得出的结论。对于苏州地方财政而言，是否也存在“不可能三角”？其结论是否也成立？本文对此进行了初步研究。

一、苏州财政“不可能三角”的具体表现

（一）政策目标之一：减税降费

2018年年底召开的中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效，实现更大规模的减税降费。2019年3月份《政府工作报告》进一步提出，实施更大规模的减税，普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担；明显降低企业社保缴费负担，将城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至16%，继续执行阶段性降低失业和工伤保险费政策。此后，国务院常务会议又出台了一系列降低政府性收费和经营性收费政策。2019年年初减税降费政策进入落实阶段。从2019年1月1日开始执行的政策，例如，对月销售额不超过10万元的增值税小规模纳税人免征增值税；大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准并加大优惠力度；子女教育、继续教育等6项个人所得税专项附加扣除政策，等等。上述被称为“史上规模最大的减税降费”系列政策，将减轻企业税费负担超过2万亿元。对苏州而言，经初步匡算，预计减轻企业税费负担超过500亿元。此外，根据统一部署，江苏省2019年还将对企业职工基本养老保险进行省级统筹，这势必会集中全市的基本养老保险基金。由于统筹方法尚未确定，具体集中数额目前还无法估算。

（二）政策目标之二：政府支出刚性增长

按照目前的地方财政性资金运作实际情况，一般公共预算支出尚不能全面反映政府活动的范围和方向。基于此，笔者用“政府支出”来代替前面两位学者所用的“公共福利支出”和“财政支出”。理由如下：党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。因此，财政职能必须覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等多领域。从促进经济平稳增长来看，当前苏州市经济运行仍面临不少困难和问题，例如工业回升向好但基础还不稳固，中美贸易战影响加剧等。因此，发挥积极财政政策作用，确保与GDP相挂钩的八项财政支出有较大增幅，保持经济运行在合理区间的任务比较艰巨。保障和改善民生是坚持以人民为中心的发展思想的具体体现，也是财政政策的着力点。这就需要进一步加大投入力度，完善制度，兜住底线，特别是在就业、教育和社会保障等方面加力。例如，就业方面，稳就业是“六稳”中的第一个“稳”，而且2019年《政府工作报告》首次把就业优先政策置于宏观政策层面，强调必须把就业摆在更加突出的位置，这就需要较大幅度增加就业补助资金，落实国家普惠性就业创业政策，推动高质量就业创业，维护社会稳定。再如，教育方面，2019年市区要新建、改扩建37所中小学、幼儿园，财政不但要保障好建设资金，还要保障好学校运营经费。此外，当下老百姓对高质量教育需求很大，教育供给结构不够合理，供给不足与层次不高的问题同时存在，这也需要财政加大对优质教育资源的供给力度。从生态文明建设来看，一方面要统筹使用好大气、水、土壤污染防治方面的资金，滚动实施生态文明建设重点工程；另一方面还要安排好第四轮生态补偿政策、“263”专项行动、长江经济带环境保护等资金。从城市重大基础设施建设来看，大的项目主要有沪通铁路一期，江苏南沿江城际铁路苏州段，太仓港港口支线铁路，桐泾路北延以及轨道交通3号线、5号线、6号线、S1线等。保障上述工程建设顺利，也需要很大规模的投入，而且是政府支出的大头。

（三）政策目标之三：控制地方政府债务规模

在2015年之前，法律明确规定不允许地方政府直接举借债务。2015年1月1日修订后的《预算法》正式实施，明确地方政府必须在预算约束下以自发自还方式举债，自此地方政府举债“正门”才完全打开。但由于体制机制和惯性作用，地方政府举债“前门”虽开，但“后门”并未关严关实。一方面，2014年底之前的一部分融资平台债务仍未纳入地方政府存量债务；另一方面，融资平台公司仍开展非市场化举债业务，包括地方政府提供直接或间接担保，通过设立各类产业基金、投资基金和PPP，承诺保底收益，政府购买服务等，导致新增大量政府隐性债务，产生了一定的金融和财政风险。基于此，2018年，国家出台了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》等文件。文件中明确提出，严禁地方政府通过任何形式增加隐性债务，地方党政主要负责人是本地区遏制隐性债务增量、化解隐性债务存量的第一责任人，地方政府隐性债务问责实行终身追究制。基于上述分析，如果完全执行《预算法》及中央文件要求，对苏州而言，目前新增地方政府债务的途径只有一条，那就是在国务院规定的江苏省地方政府债务限额内，由省财政厅分配具体额度，苏州自己没有任何举借地方政府债务的权力。因此，从这个角度讲，苏州地方政府债务规模其实不由自己决定，而是受制于诸多外部因素。在目前坚决打好防范化解重大风险攻坚战的大背景下，大幅增加苏州地方政府债务规模，既不现实，也缺乏可操作性。

（四）苏州财政“不可能三角”的形成

从上所述可以看出，从单一政策目标来看，上述三个政策目标都非常正确，分别实现其中一个或两个都有可能，但同时实现三大目标，客观上就存在难度，从而形成了财政“不可能三角”。具体而言：

第一，通过减税降费减少财政性收入，但同时又要扩大政府性支出，这势必会扩大地方政府收支缺口，只能通过扩大地方政府债务规模来弥补，从而导致控制地方政府债务规模的目标难以实现。

第二，通过减税降费减少财政性收入，但同时又要控制地方政府债务规模，这势必会导致无法满足政府支出的刚性增长需求，这一目标无法实现。

第三，在确保政府支出刚性增长的条件下，又要确保不增加地方政府债务规模，这就需要增加财政性收入，从而提高税费负担来满足各种支出需要，从而导致减税降费的目标难以实现。“不可能三角”图示如下。

图1

二、苏州财政“不可能三角”的最优策略

既然无法解决“不可能三角”，但可以平衡这三大政策目标，力求形成最优选择。其关键就在于按照轻重缓急依次进行排序，并逐一实现政策目标。具体策略如下：

（一）首要目标是不折不扣把各项减税降费政策落到实处

减税降费是稳增长的关键之举，是应对外部贸易冲击的有力举措，也是一项既利当前又利长远的重大改革，对减轻企业负担、激发微观主体活力、提振市场发展信心具有重要作用。一是提高政治站位狠抓落实。党中央、国务院高度重视实施更大规模的减税降费措施。2018年11月份以来，习近平总书记多次就实施更大规模的减税降费作出指示批示，提出明确要求。前不久，李克强总理两次主持召开减税降费专题座谈会，就减税降费政策实施情况听取企业和地方政府负责人意见建议。党中央、国务院对减税降费的重视程度前所未有，政策力度前所未有，我们要进一步提高政治站位，从树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的高度，以钉钉子精神抓好各项减税降费政策的落实。与此同时，密切跟踪、努力解决和积极向上反映实施过程中的问题，确保所有行业税负只减不增和小微企业缴费负担有实质性下降，努力以财政收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。二是逐步淡化财政收入规模和位次意识。长期以来，财政收入是各级领导十分关心的一个经济指标，既看绝对数，又看增幅；既看在全省的排名，又看在同类城市中的排名。苏州市自2016年开展降成本工作以来，各项惠企减负重点措施得到有效落实，2016-2018年全市分别降低企业成本300亿元、520亿元、398亿元。但同期一般公共预算收入增幅分别为10.8%、10.3%、11.1%（一般公共预算收入增幅较高也有增值税地方分成比例提高、省级金融业税收下放的因素），不但高于2012年至2015年的增幅水平，还远高于同期GDP7%的增幅。2019年第一季度，一般公共预算收入增幅为9.6%，又远高于GDP 6.3%的增幅。这势必会在社会上产生质疑减税降费效果的声音，导致市场主体获得感不强。在大规模减税降费背景下，我们要逐步淡化财政收入规模和位次意识，不再以财政收入规模攀比而相互恶性竞争，借此契机适当下调财政收入增幅，多放水养鱼，多藏富于民，让企业和群众有实实在在的更多获得感。三是坚持不懈培植财源。支持经济发展是财政的应有职能，也是涵养财源、反哺经济的必然选择。要充分发挥财政资金和财政政策的引领和杆杠作用，加大财政专项资金整合力度，更多地采用市场化运作方式，大力推动转方式、调结构，促进产业升级、企业扩大再生产提升附加值，进而培植更多的财源，以时间换空间，抵消减税降费带来的减收影响，不断提高财政可持续发展能力。四是适度降低门槛，吸引更多外地人口落户苏州。当前，苏州户籍人口老龄化为26%，已经进入中度老龄化社会，这对养老保险基金可持续支付能力提出了严峻挑战。要加快推进户籍制度改革，放宽对外来人口特别是高素质人口落户限制，打破人口空间流动的制度壁垒，持续做大养老保险基金规模，减少财政补贴压力，提高可持续发展能力。

（二）第二目标是在有保有压的基础上优化政府支出结构

优化政府支出结构是一个讲了很多年的老话题了，但始终大有文章可做，大有潜力可挖，这也是当前落实减税降费政策、地方政府债务规模管控背景下的一条必由之路。一是正确处理好政府与市场的关系。政府应从竞争性领域中退出，服务于弥补市场失灵，或仅凭微观主体之力难以完成的事项，提供公共产品和服务。政府支出应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护、社会管理等公共领域的项目，以非经营性项目为主。要严格控制新增政府项目和投资规模，防止过度超前建设，确保政府投资项目规模与城市发展定位、改善民生需求、政府债务水平、财政承受能力相适应。二是全面排查和梳理各种新增支出事项，科学测算其支出规模。根据轻重缓急进行排序，分步实施。凡是中央、省级统一部署的，要严格按照上级文件要求加以落实；凡是市级层面拟出台的，可建立支出项目库，科学论证，根据每年的财力许可按轻重缓急循序渐进推开。三是严格执行厉行节约各项制度。压缩政府支出，首先从政府部门自身做起。要严格控制“三公”经费、培训费及其他部门运转经费，严格控制政府行政成本，力争实现较大幅度压减，将省下来的资金用于保障各项民生事业。四是妥善处理好民生诉求与财力许可的关系。财政关注和支持民生事业是其固有职能，但要量力而行，既要注重满足当前迫切的基本需要，又要统筹考虑财政可持续支付能力；既要注重面上的“兜底”和普惠，又要注重点上的精准发力，突出花钱建机制，逐步改变民生标准只能上不能下、民生制度碎片化局面，确保各项民生政策可落实、可兑现、可持续、可复制。五是加大盘活各类存量资金力度。按照强化绩效管理、集中财力办大事的原则，大力清理历年滚存结余、超过两年的拨款、长期挂账不动用的资金等，逐项甄别、逐笔核实，对长期沉淀资金要做到应清尽清、应缴尽缴，确保回收资金按时足额缴库，统一分配使用，着力转变“资金部门化”观念。六是加快国有资本经营预算改革。逐步扩大覆盖面，将所有地方国有企业全部纳入预算范围，并逐步提高上缴比例。同时，加大国有资本经营预算与一般公共预算统筹使用力度，将国有资本经营收入安排用于社会民生事业。提前研究划拨部分市级国有企业资产至社保基金管理机构的可行性、实现路径及操作办法。

（三）第三目标是有效管控地方政府债务规模，积极防范化解地方政府债务风险

防范化解地方政府债务风险是打好防范化解重大风险攻坚战的重要组成部分。我们要坚决贯彻落实中央关于防范化解政府债务风险的部署要求，坚持底线思维，严格规范管好用好地方政府债务和隐性债务，坚决不发生各类风险事件。一是积极向上争取地方政府债务额度。2019年全国新增地方政府债务限额为3.08万亿元，要积极主动向上反映苏州到期偿债规模、项目资金需求、偿债能力水平等情况，尽量争取更多低成本、中长期的地方政府债务限额，既缓解短期偿债压力，又满足重大项目资金需求。二是加强土地出让金收支管理。当前地方政府偿债主要靠土地出让金，要紧密结合土地区位优势，根据用途最佳、投入产出强度高，效率最优、效益最大原则统筹规划各类用地，提高土地规划的科学性和合理性。积极稳妥、科学合理制定拆迁计划，尽量缩短拆迁时间，以最快速度完成拆迁工作，节约资金成本。三是加快投融资平台公司转型发展。分门别类科学合理界定投融资平台转型发展方向和功能定位，纯粹为了融资需要而专门设立的无实质性经营业务的融资平台，在存量债务处置结束后，应予以关闭。产业发展类融资平台应退出平台名录，完全按市场化方式运作，地方政府通过购买公共服务、特许经营权转让等方式对其进行扶持，将其逐步打造成为城市运营商和城市服务商。四是科学看待房地产行业。房地产业有很强的产业关联度，产业链条长，将直接带动建筑、装饰装潢、物业管理、中介服务、劳动就业和建筑材料等行业的发展。同时与金融、保险、五金、家电、纺织、园林等多个行业也息息相关，对稳增长、培植未来财源具有积极作用。应充分发挥市场对房地产资源配置的决定性作用，主要由市场进行调节。政府应做好公租房、共有产权房建设，进一步加大新市民住房保障力度，切实解决中低收入家庭住房困难。五是化解隐性债务存量与严控增量并举。认真落实地方隐性债务化解方案，采取预算安排、土地流转、处置闲置资产、债务重组等方式消减隐性债务存量，严禁通过PPP、政府购买服务等途径新增任何形式的隐性债务。