激励性就业扶贫机制构建：德国哈茨法案的启示

李成威 于雯杰

内容提要：就业扶贫是精准扶贫的重要措施。在实践中，一些地方政府采取就业扶持措施鼓励贫困人口就业增收，但仍有部分贫困人口就业意愿较低，一定程度上存在“等靠要”思想，脱贫后再返贫的潜在风险不容忽视。基于此，本文研究分析了德国在21世纪初开始的失业救助制度改革，提出了构建中国激励性就业扶贫机制的几点启示。

目前，中国脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，通过高质量脱贫和稳定增收，让已脱贫的群众不再返贫，是当前及今后一段时期扶贫工作的紧迫任务。就业扶贫作为精准扶贫的重要措施，通过为贫困人口提供就业机会，让脱贫攻坚释放出施之长远的民生红利，是建立健全稳定脱贫长效机制的有效途径。

在实践中，各地政府通过就业培训和就业援助等措施，促进贫困人口通过就业脱贫，效果较为明显。但调研中也发现，仍然有一些有劳动能力的贫困人口就业热情不高，“等靠要”思想严重，一些“输血”型投入方式并不能对其参与就业产生有效激励，脱贫后再返贫的潜在风险不容忽视。针对此问题，建立健全激励性就业扶贫机制是一种有效办法，德国在21世纪初开始的失业救助制度改革可以提供有益参考。

一、德国哈茨法案出台的背景：对失业救济金的高度依赖使失业率居高不下，并拖累财政

德国在二战后建立了全面而严密的社会福利保障制度，使其成为能够与斯堪的纳维亚国家相媲美的高福利国家。但高福利逐渐带来了严重的负面效应，突出表现为失业率与财政风险双升。

进入20世纪90年代，德国登记失业人数一路飙升，1997年突破400万大关，达到438.4万，失业率高达12.7%。2000年，若加上备用劳力和正在接受培训或改行培训的人员，德国失业人数超过700万，接近其1929—1932年资本主义世界经济危机时的失业人数。导致德国如此高失业率的原因固然很多，但最直接的原因是高福利制度。当时德国每个失业人员一般可以领到失业前工资67%的失业津贴。他们完全可以依此体面地生活下去，如果再能打点黑工，收入甚至不会低于就业收入，因此失业人员的再就业意愿普遍较低。

到了2002年，德国经济增长开始停滞，2003年前几个月GDP甚至负增长。官方登记失业人数达到437.7万，失业率为11.6%。失业增加的同时人口结构也开始发生变化，老龄化等各种压力的增大使得德国养老金面临崩溃，工资附加成本也日益增高。同时，由于受《欧洲稳定与增长公约》的约束，德国政府预算政策的行动余地非常有限。

二、哈茨法案的核心：强化对失业金领取者强制再就业的要求

21世纪以来，随着社会福利支出压力的不断增加和失业救助申请数量的攀升，德国社会关于失业救助的改革诉求日益强烈。问题倒逼改革，针对高福利养懒汉的现象，时任联邦总理格哈特·施罗德于2003年以强调个人的责任意识为核心原则，推行了劳动力市场改革——“2010议程”。“2010议程”的主要内容是联邦政府2003—2005年根据哈茨委员会建议通过的四部《劳动力市场现代服务法》，简称哈茨I、II、III和IV法案。其中影响最为深远的是2005年1月1日生效的哈茨IV法案，也是这项改革的主体。

哈茨IV法案改革目标是鼓励失业者重新进入劳动力市场，缩短失业持续时间，提速就业流程。哈茨IV法案将原来的失业救济金和社会救济金进行整合，形成失业金I和失业金II。失业金I在失业者申请后，根据失业者的年龄进行一到两年的支付。失业金I的申请者需在申请前的两年内至少工作满12个月。失业金I的金额为净工资的60%，政府不从失业金I中扣任何税款（有孩子的家庭可得到净工资的67%）。失业者连续得到失业金I一到两年后，在失业状况没有改变的情况下，失业金I将被取消，取而代之的是金额更低的失业金II。

失业金II不再同失业前的工资挂钩，而是以固定标准发放，如表1所示，德国西部地区单身人士为345欧元/月，东部地区为331欧元/月，之后多次调整，如今统一上涨为416欧元/月。在基本救助之外还能报销房租、医疗费和采暖费用，但必须是在合理的价格范围内。被救助者的财产有限额规定，并须公布包括家庭存款以及未成年子女存款在内的财产状况。

表1 2005年德国“哈茨IV”法案确定的失业金II额度 单位：欧元/月

失业金II强化了对失业金领取者强制再就业的要求。领取失业金II的人有接受合理可期的工作要约之义务，也有接受就业中心安排的职业培训的义务，无正当理由拒绝者会面临减少失业金II的处罚。第一次拒绝者，减少30%，第二次拒绝减少60%，第三次拒绝全部取消，只剩下住房补贴。这一变化表明，德国的社会福利政策由原来保证与社会地位相符的福利，转变为旨在保障基本生存的福利，并附加激励性措施。这一变化的目的是为了提高失业人员的就业积极性。

同时，为了帮助失业者尽快再就业，德国政府还对联邦劳动局的职能进行了调整和优化，将其打造成一个以客户为导向的就业服务机构。联邦劳动局是联邦直属的半官方机构，受联邦劳动和社会保障部的监督。改革后的联邦劳动局除了位于纽伦堡的总部外，还有10个州级机构和156个地方劳动局，工作人员中工会、雇主联合会和政府代表各占三分之一。在地方劳动局之下还成立了约600个服务点和302个职业介绍中心，以便为失业人员和用工企业提供一条龙服务，提高服务效率。雇员一旦失业，必须立即向职业介绍中心报到，以便对失业人员进行精准的就业扶持。

三、哈茨法案改革的成效明显

哈茨法案改革使德国从“欧洲的病夫”一跃成为欧洲经济的引擎，在欧洲其他国家还深陷危机进行痛苦的改革之时，德国经济却取得了近乎一枝独秀的表现。

改革启动至今，从被动的失业补贴政策转向积极的创造就业岗位政策，取得了初步成果：与2005年相比，2006年德国的就业人数增加了25.8万人，就业率提高0.7%，特别是应缴纳保险金的就业人员有了增加；2006年12月的失业率降为10.8%，较2005年同期下降了0.9个百分点。截至2019年4月，德国登记失业人数为138万，失业率为3.2%。

图1 1991-2018年德国失业率变化趋势

德国经济发展与就业表现是否与哈茨法案直接有关，还有待实践中进一步验证，但德国失业率的大幅下降是实实在在的。当然，哈茨法案实施过程中也经历了一些曲折。如：虽然改革后失业人员在再就业时更愿意做出妥协，这种妥协导致德国低薪、非全时工作、非正式雇佣岗位大量增加，在降低失业率的同时压低了德国劳动者的工资水平。许多失业者甚至还会接受根本难以糊口的低工资，因此德国政府不得不在低薪就业市场投入巨额补助，为这些就业者提供救助，使他们的收入至少达到失业金II的水平。直到2015年逐步实施最低工资规定后，这一现象才逐渐消失。

四、几点启示

（一）对有劳动能力的贫困人口，要强化就业扶贫优先的原则，激发其内生动力

德国哈茨法案针对的是有劳动能力的失业人口，政府对失业人口的失业救济附加了强制就业的激励，极大地避免了“养懒汉”现象，经济社会和财政也实现了良性循环和可持续发展。中国现在的农村扶贫对象是农村贫困人口，与德国的失业救济针对的城市失业人员有差别，但在一些做法上可以借鉴哈茨法案的经验。

在我国农村精准扶贫过程中，确实有一部分有劳动能力的贫困人口，自我发展意识不强，或者自我难以找到发展的门路。一些地方，为了尽快完成定下的脱贫任务，对这些贫困人口采取“短平快”的“输血”扶贫措施，或者简单地将这些人群纳入农村低保予以保障，并在各方面附加了很多优惠条件。这种做法助长了贫困人口“等靠要”思想，他们寄希望政府的长期救济和补贴等“输血”投入，就业积极性不高。因此，实施精准扶贫最重要的是要严格将有劳动能力和无劳动能力贫困人口区分开来。对于无劳动能力的人口，通过社会救助制度来保障其基本生活。对于有劳动能力的人口，要强化就业扶贫优先原则，主要通过采取就业促进措施，使他们能通过外出就业或自主就业摆脱贫困。

（二）构建激励性就业扶贫机制，对贫困人口享受的一些优惠政策设置就业方面的前置条件

德国哈茨法案针对的是失业人口，他们享受失业救济有强制就业的约束性要求。在当前我国精准扶贫实施过程中，贫困人口享受大量的优惠政策措施，这些优惠政策有的体现为直接投入，有的体现为间接投入，与德国的失业救济有很大差别。但从原理上来看，也可以借鉴德国哈茨法案的经验。一方面，要强调有劳动能力的贫困人口享受优惠政策的重要前提，是必须主动就业、主动创业或者积极开展农业生产活动，或者接受相关机构的工作介绍或安排，并有接受就业培训的义务；另一方面，要强调对有劳动能力的贫困人口的优惠政策不是一成不变的，而是逐步递减的。当然，推进上述措施也应当循序渐进，充分考虑各种因素对就业的综合影响，避免走极端，造成社会负面影响。

（三）财政投入与公共服务围绕“人力资本”生产和再生产做文章，全面改善贫困人口就业状态

在农村扶贫过程中，要避免只注重对“物”的投入，而忽视对“人”的投入。对一些贫困人口比较集中的地方，改善基础设施条件的“物”的投入固然很重要，但着眼于“人”的投入的公共服务从长远来看更为重要。“物”的投入解决的是眼前的“结果公平”问题，“人”的投入解决的是长远的“起点公平”问题。而对于整个社会来说，着眼于“人”的投入则是人力资本积累的重要途径。对于贫困人口的教育、医疗、社保和就业培训等方面的投入，在体系设计方面，要更多地考虑其人力资本投入属性，而不是只把这些公共服务当作福利。各级政府向贫困人口提供的公共服务，都应当指向提升他们的就业能力，改善其就业状态，避免把公共服务当成目标本身。

（四）整合面向贫困人口的培训和就业服务资源，提高服务效率

贫困人口缺乏职业技能，在就业市场上竞争力不足，找工作存在着现实困难。从企业的角度看，则需要更加熟练的技术工人。因此，从现实情况看，贫困人口得到的大多是专业性较低、收入较少的岗位，这也会降低贫困人口的就业兴趣和积极性。可以借鉴德国就业服务机构的相关做法，将我国面向贫困人口的各类培训和就业服务资源进行整合，打造成统一的、以客户为导向的就业服务机构，为贫困人口就业和培训提供一条龙服务，提高服务效率。服务机构通过加强贫困人口与企业之间的衔接，使贫困人口提供的劳动与企业的用工需求有效对接，提高就业服务和职业培训的精准度和工作效率，促进贫困人口在更多优质岗位就业。