PPP项目绩效评价研究综述

向奕萱 牟绍波

内容提要：PPP项目绩效评价是PPP项目管理领域中的重要课题，对该课题进行研究有助于推动PPP模式在我国规范运行。近年来，随着大量PPP项目在我国落地实施，PPP项目绩效评价越来越受到相关专家学者的重视。本文运用文献研究法，通过对国内外相关文献进行研究，从PPP项目绩效概念、对象、指标体系以及评价方法等方面进行综述。总结出当前研究的重点问题及不足，基于此对PPP项目绩效评价研究这一领域前景进行展望。

引 言

自2014年我国政府正式下文推广PPP模式提供基础设施及服务以来，直接催生PPP项目呈“井喷式”增长。截至2019年2月，我国PPP项目累计8780个，落地项目4920个，投资额7.5万亿元，其中超7万亿落地项目步入实施运营阶段。如何规范PPP模式的发展、验证PPP项目是否达到预期目标成为社会各界关注的重要问题。财政部根据PPP项目的特征，积极推进法律建设和制度建设，接连出台了一系列政策文件来指导PPP项目的实施。财金［2016］92号文和［2017］92号文分别明确“项目付费与绩效评价结果挂钩”“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”以及“绩效评价对于项目入库具有指导意义”三个重点问题。但上述政策文件缺乏具有可操作性的评价方案和办法，因此亟待通过有效的PPP项目绩效评价来确保PPP模式和项目的健康发展。我国关于PPP项目绩效评价的研究仍处于探索阶段，在绩效评价对象的全面性、指标体系设计的科学性以及评价方法的合理性等方面仍有不足，尚未形成一套全面、科学的评价体系。本文通过对相关文献进行研究，对PPP项目绩效评价在国内外发展现状进行了综述，对PPP项目绩效评价概念对象、指标体系以及评价方法等进行了归纳总结。

一、PPP项目绩效及评价概念

在绩效的概念界定上，Richard Heeks[1]（2013）认为绩效是一个动态概念，随着时间和主体的变化而变化，应根据组织需要对绩效划分层次。严丹良[2]（2014）指出绩效是项目实施机构为达成项目目的所采取的行动在各个方面的实际反馈，是项目建设与运营实施全过程的活动、模式、成果及其产生的外部影响。在项目绩效及评价的研究中，Kam等[3]（2015）认为项目成功是项目绩效改善的目标，项目绩效是项目成功的指示器。Chris等[4]（2006）发现近年来，发达国家对于项目管理绩效的研究更加关注其是否达到了物有所值（Value for Money，VFM）的产出。王超、赵新博等[5]（2014）指出项目绩效是不断循环、动态调整和改进的，并在循环中不断提升和发展的一个封闭的管理控制过程。Yu&Zhang等[6]（2007）认为项目绩效评价结果的正确性取决于项目绩效评价指标体系和评价模型的准确性。章磊[7]（2008）提出项目绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行绩效评价的，明确评价对象是确定评价定位和设计评价指标的前提条件。扈剑晖[8]（2014）指出项目绩效评价的主体应多元化，根据不同的评价目的，选择不同的评价主体。在此基础上，有学者对PPP项目绩效评价的概念进行了界定，王珮[9]（2017）通过对PPP模式特点进行研究，界定PPP项目绩效评价为有关专业机构对项目的产出、成本效益、监管效果、项目的可持续性以及PPP模式的应用与推广等方面进行绩效评价。毕有为[10]（2018）将PPP项目绩效评价定义为根据项目战略目标，结合社会资本、政府部门和社会公众等多方面利益，对项目的政治、经济、社会、环境和技术方面的情况进行综合评价。

通过对现有研究成果进行归纳总结，学者们基于不同的视角对项目绩效、项目绩效评价以及PPP项目绩效评价的概念进行了界定。因视角不同导致表述上存在差异性，但通过分析可知这些结论具有相同的核心要义。PPP项目绩效评价是从项目利益相关者的角度出发，全面评价PPP项目的经济性、效率性、成效性及可持续性等预期目标是否达成的动态的活动与过程。

二、PPP项目绩效评价对象

目前，关于PPP项目绩效评价的理论研究和实践运用已初具成效。Caroline Low[11]（2005）运用实证研究的方法，研究了在苏格兰的64个PPP项目的项目绩效。高洪显、郑思海等[12]（2016）从PPP模式与平衡计分卡的概念入手，构建PPP项目绩效评价体系。赵琰、王建东等[13]（2018）以准经营性PPP项目为研究对象，将PPP项目绩效评价划分为项目投入、项目过程、项目产出与项目影响四个绩效评价子系统，建立了准经营性PPP项目绩效评价指标体系。此类文献没有对PPP项目进行具体分类，有学者针对不同的PPP项目，对绩效评价进行了深化研究（表1）。

续表

分析国内外研究成果发现，PPP项目绩效评价研究对象差异性不大。由于国内PPP模式运用时间尚短，在案例选取上基数远小于国外，导致PPP项目绩效评价缺乏实证检验，难以形成公众认可的评价体系。我国关于PPP项目绩效评价的研究在近三年相对集中，在CNKI以“PPP项目绩效评价”为关键词进行检索，选择出相关度较高的期刊53篇，其中核心期刊18篇，对这些期刊进行分析，得出现阶段各个领域的研究比例（图1）。

图1 各领域研究比例图

在图1中，水利工程项目包括污水处理、水环境及城市供水。其他包括养老项目、保障性住房、环保项目、智慧城市等，基于对这些项目研究文献较少，故将这些项目全部归入到其他一类，不再进行细分。目前，对PPP项目整体进行研究的文献最为普遍，导致研究结果笼统化，缺乏实用性。其次，轨道交通及污水治理的项目研究基数大，可见在我国PPP模式主要应用于这两类项目，运用范围还不够广泛。

PPP项目绩效评价研究主要立足于利益相关者、政府、社会资本方或第三方视角进行。纪蕾、郭树荣[24]（2018）基于利益相关者视角，构建PPP项目绩效评价指标体系及评价模型。易欣[25]（2015）立足于政府角度，分析城市轨道交通PPP项目的知识转移过程，结合平衡计分卡原理，应用Vague集理论及模糊物元分析方法，构建城市轨道交通PPP项目知识转移绩效定量评估模型。高辉、郑望雪[26]（2018）在文献梳理及相关理论研究的基础上，立足于社会资本方提出污水处理PPP项目关键绩效指标。彭艳、项桂娥[27]（2017）站在第三方的视角，从财务、内部控制管理、创新与成长和利益各方满意度等四个维度构建PPP项目绩效评价体系。对上述53篇文献进一步整理得出站在各个视角研究的文献数量（图2）。

现阶段文献以利益相关者视角进行研究居多，接近半数，但是PPP项目利益相关者众多，站在利益相关者视角进行研究，研究宽泛，缺乏指向性。立足于第三方视角进行研究的较少，站在第三方进行研究有利于提高研究的公平性，因此在今后的研究中应结合项目实际更多地站在第三方视角进行研究。

图2 各视角研究数量图

三、PPP项目绩效评价指标体系

设计科学合理的绩效评价指标是开展绩效评价工作的重要组成部分，绩效评价结果的正确性与评价指标的完善程度息息相关。目前对于指标体系的设计主要是基于项目特点、指标设计原则以及KPI、平衡计分卡等。Wang W X，Li Q M，Deng X P[28]（2007）在对影响PPP项目成功的关键因素进行研究的基础上，设计评价指标体系。CHO[29]（2009）等将影响PPP项目绩效的关键因素分为外部环境、内部环境和人的影响三类，并运用KPI进行指标体系构建。Yeung[30]等（2009）从结果导向和关系导向、主观和客观两个层面对PPP模式下绩效指标进行系统分类，建立绩效评价指标体系。John Clark[31]等（2014）从经济效果、社会效果等方面构建指标体系对项目进行绩效评价。王玉梅、严丹良[32]（2014）从PPP项目战略目标出发，基于平衡计分卡设计基本评价指标，将评价指标的利益方、责任方加以归集。陈都[33]（2017）通过对京沪高铁PPP项目进行分析研究，为京沪高铁项目设计评价指标体系，并运用模糊综合评价法构建我国高速铁路绩效评价模型，对京沪高铁PPP项目绩效进行了评价。王明慧、张桥[34]等（2017）在对层次分析法进行改进的基础上，结合平衡计分卡法设计PPP项目绩效评价指标体系。韩喜艳、刘伟[35]（2019）利用KPI方法，从绩效评价的经济性、效率性、效果性、公平性和可持续性的基本准则出发，构建PPP项目绩效评价指标体系。通过对18篇核心期刊进行分析，其指标设计如表2所示。

下列指标是各文献中普遍通用的指标，部分指标由于出现频次较少或者是针对某一特定领域设计因而没有进行列举。根据表2，可看出各指标的出现频次，有利于提高指标体系设计的标准化程度，为后续研究提供参考。

表2 各文献指标设计表

四、PPP项目绩效评价方法

评价方法的合理选用，有利于提高权重计算的准确性及模型的可行性。对PPP项目绩效评价相关文献进行分析，现阶段运用最多的方法为以下五种。

（一）平衡计分卡

平衡计分卡由美国卡普兰和诺顿两位学者于20世纪90年代提出，将平衡计分卡应用于绩效评价中的研究较多。周一春[40]（2016）基于平衡计分卡的原理对环保PPP项目进行评价，构建环保PPP项目绩效评价指标体系。汤秀英[41]（2016）基于平衡计分卡对完善PPP项目绩效评价体系建设的方法进行探讨。赵团结[36]（2018）基于平衡计分卡构建PPP项目绩效评价整体模型，结合实际案例得出相关建议。

（二）关键绩效指标（KPI）

关键绩效指标是一个衡量管理工作成效的重要指标，是绩效计划的重要组成部分。目前有不少研究应用KPI构建PPP项目绩效指标体系，袁竞峰、季闯等[42]（2011）基于关键绩效指标（KPI），运用虚拟标杆构建PPP项目绩效评价体系。F Villalba-Romero和C Liyanage[15]（2016）基于关键绩效指标，对欧盟13个公路PPP项目进行绩效评价。胡华君[43]（2019）基于KPI概念模型对现有的PPP项目绩效影响因素进行分析比较，构建PPP项目绩效评价指标体系。

（三）层次分析法

层次分析法是确定权重的基本方法，因此在对指标权重进行确定时常用层次分析法。彭艳、项桂娥等[44]（2017）应用层次分析法，建立财务能力、内部控制管理、创新与发展、利益相关者四个维度的整体绩效评价体系。成晨、孟枫平[45]（2018）基于层次分析法确定基础设施PPP项目运营期绩效评价指标权重，对具体案例进行分析。史富文[46]（2018）基于层次分析法确定保障性住房PPP项目绩效评价指标权重。

（四）模糊综合评价法

模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，适用于解决各类非确定性问题。PPP项目指标中不乏定性指标，运用模糊综合评价法能有效解决定性指标的量化问题。陈都[47]（2016）采用模糊综合评价法，构建我国污水处理PPP项目的绩效评价体系。杨林泉、雷晓凌等[48]（2017）基于模糊综合评价法对PPP项目绩效评价进行研究，构建PPP项目绩效评价体系。梁素萍、李钦琳[49]（2018）基于模糊综合评价法构建河流域治理PPP项目绩效评价体系。

（五）物元分析法

物元分析法是研究物元，探讨如何求解不相容问题的一种方法。物元分析法用于构建PPP项目绩效评级模型，刘赤、张瑶[50]（2017）基于物元分析法对垃圾焚烧发电PPP项目绩效评价进行研究，构建该项目绩效评价模型。王太钢、李慧敏[18]（2017）基于物元可拓模型确定某市污水处理PPP项目绩效等级，得出此评价方法可行、有效、可信度高的结论。纪蕾、郭树荣等[24]（2018）运用物元模型挖掘各评价指标信息，建立基于层次物元的PPP项目绩效评价模型。

除上述五种方法外，在PPP项目绩效评价研究中，还有OWA算子、Choquet模糊积分、Shapley值、熵权法、DPSIR模型等方法。KILIC M，KAYA I[51]（2015）运用TOPSIS法进行项目绩效评价研究。纪蕾、郭树荣[37]（2018）基于OWA算子赋权法确定经营性PPP项目绩效评价指标的权重，运用云模型和可拓方法建立经营性PPP项目绩效综合评价模型。黄志伟、韩涵[19]（2018）基于熵权法和TOPSIS法对PPP模式城镇水环境综合治理的绩效水平进行评价。王建波、刘芳梦等[52]（2018）采用Choquet模糊积分模型对项目进行绩效评价，确定项目绩效评价值。通过对前述53篇文献进行总结，归纳出各种方法应用的频次表（表3）。

现有研究在方法的选用上，偏重于传统方法，创新性不足。在指标选取上，以平衡积分卡和KPI为主；在权重的确定上，以层次分析法和模糊综合分析法为主，少部分选用OWA算子、Choquet模糊积分、Shapley值等确定权重。其中，定性方法居多，定量研究较少，缺乏对方法的结合使用，以一种方法来进行绩效评价居多。本文对7种应用较多的方法的优缺点进行了整理（表4）。

表3 方法应用频次表

表4 各方法用于项目绩效评价的优缺点

五、结论与展望

（一）结论

在概念的界定上，关于项目绩效以及PPP项目绩效评价的概念，虽然国内外目前没有一致的说法，但各种说法的核心内容基本相同，只是在表述上存在一定的差异性。

在评价对象上，国外研究涉及的领域以及案例数据均比国内丰富，国内的研究目前主要是关于PPP项目整体、轨道交通以及污水处理的研究，其他领域的研究较少。在现有研究文献中，站在利益相关者角度的文献较多，立足于第三方进行评价的研究不足。还存在数量较少、涉及领域不全面两类问题。

在指标体系的设计上，目前设计指标主要是根据各领域PPP项目的特点，分阶段运用BSC或KPI进行，每种方法设计出的指标均有一定的共同性。可见关于指标体系的设计已经形成一个初步模式，标准化程度较高。

在评价方法的选用上，绩效评价方法众多，现阶段研究应用较多的方法主要是平衡计分卡、KPI、层次分析法、模糊综合评价法等。目前单一方法应用较多，缺乏对方法的改进和结合使用，将定量和定性分析结合起来的较少。

（二）展望

PPP项目绩效评价研究尚处于起步阶段，相关政策还不健全，实证研究严重缺乏，未来如何构建出一套全面科学的评价体系仍需要进一步探索。针对上述研究现状，本文从以下几个方面提出PPP项目绩效评价未来研究方向。

1.根据PPP模式应用范围，拓宽研究领域。现有研究集中在轨道交通以及污水处理领域，而PPP模式的应用日益广泛，在养老项目、智慧城市、高速公路、保障性住房等多个领域都有应用。因此在未来研究中，可以对上述领域加大研究力度，进一步丰富关于PPP项目绩效评价的研究成果，推动PPP模式在我国持续深入发展。

2.基于现有研究成果，进一步加大研究广度。目前基于第三方视角研究较少，内容不够全面，未来应增加这方面的研究。指标设计缺乏统一的参照标准，难以形成一套全面科学的指标体系。但是不同行业、地区指标选取应存在差异性，因此在指标体系研究中，既要注重标准化的研究，又要结合行业和地区环境确立指标。评价模型的应用缺乏数据的有力支撑，后续研究中要注重案例的研究，提高研究的实用性。

3.根据研究需要，合理选用方法，创新研究方法。当前的研究大多数在指标选取、权重分配、模型构建等方面不能够做到统一标准，方法的选用上定性方法居多，受主观因素影响较大，导致结论不够严谨。因此在未来的研究中，加强方法创新，增加方法的结合使用，将定性和定量分析相结合，以建立一套科学合理的评价标准。

4.结合我国国情，加强本土化PPP项目绩效评价研究。从2014年到2019年PPP模式大规模推进了五年，进入运营期的项目不断增加，因此对PPP项目绩效评价的研究势在必行。未来研究在指标设计和方法的选用上应更多地考虑我国情景，形成一套科学合理并符合国情的PPP项目绩效评价体系。