财政支持社保基金投入与风险控制研究

卓锴化

内容提要：一般公共预算支持社保投入刚性约束大，在减税降费的背景下，需要重视风险控制。福建省不断加大一般公共预算支持社保投入，在基金总收入中的占比不断提高，投入速度高于社会保险费、社保基金总收入增长速度，投入向居民保险倾斜。但一般公共预算支持社保投入难以长期保持高速增长，社保基金长期可持续运行困难很大。笔者建议通过夯实社保基金筹资机制、提高社会保险统筹层次、加快建设多层次社保体系、加强待遇支付管理、健全风险防控机制等强化风险控制，确保社保基金长期可持续运行，以避免影响公共财政正常运行。

从20世纪80年代开始，为适应经济体制改革需要，我国启动社会保险制度改革。尽管各省经济社会发展差异很大，一般公共预算支持社保投入的总量、结构也存在差异，但加大一般公共预算支持社保投入力度有力支持了社会保险覆盖面的扩大，有效保障了社会保险待遇水平的提升。由于支持社保投入刚性约束大，在减税降费的背景下，需要重视风险控制，确保社会保险待遇按时足额支付。本文以福建省财政补助情况为例，分析投入的成效及面临的风险，对加强风险控制提出建议。

一、福建省一般公共预算支持社保投入特点

福建省属东部沿海省份，社会保险制度改革起步早。目前已实现企业职工基本医疗保险省级统筹，建立了职工医保省级统筹调剂制度、工伤保险“五统一、一调剂”省级统筹制度、失业保险省级调剂制度，实现了城乡居民养老、医疗保险城乡一体化管理。企业职工基本养老保险基金中央调剂制度实施后，福建省是做净贡献的省份。

由于职工保险在职人员和退休人员供养比较高，福建省可以通过较少的财政补贴实现社保基金收支平衡。但居民基本养老保险、居民基本医疗保险、机关事业单位基本养老保险等基金却需要一般公共预算持续加大投入力度。近年来，福建省持续加大一般公共预算支持社保投入力度。

（一）投入总量不断增加，在基金总收入中的占比不断提高

2011年到2018年，一般公共预算支持社保投入金额从80.6亿元增长到316.08亿元，年均增长22.3%。在社保基金总收入中的占比从17.4%上升到19.9%，在社保基金总支出中的比重从22.8%上升到24%，在社保基金本年收支结余中的比重从73.4%上升到116.2%。2011年到2018年期间，福建省一般公共预算支持社保投入总计1434.69亿元，占同期社保基金本年收支结余的1565.02亿元的91.67%。详见表1。

（二）投入增速不断加快，超过社会保险费收入、社保基金总收入的增速

2011年到2018年，一般公共预算支持社保投入年均增速22.3%，比社保基金总收入年均增速25.4%低3.1个百分点，但比社会保费收入年均增速21.3%高1个百分点。但从图1可以看得出来，2014年以来一般公共预算支持社保投入的增速明显高于社保基金总收入、社会保险费收入的增速，2016年当年被社会保险费收入增速超过，主要是机关事业单位基本养老保险改革实施补缴以前年度收入金额较大。

（三）投入向居民保险基金倾斜，居民保险待遇支付高度依赖财政补助

一般公共预算对居民养老保险基金、居民医保基金、机关事业单位基本养老保险基金的投入快速增长。2011年至2018年一般公共预算支持社保投入1434.69亿元，其中：对居民养老保险基金、居民医保基金支持投入金额达1229.59亿元，约占投入总量的85.7%。

表2 居民保险基金收支结构表 单位：亿元

从表2可以看出，居民保险待遇支付高度依赖一般公共预算支持社保投入。其中：2011年到2018年一般公共预算支持社保投入从19.99亿元增长到83.05亿元，在居民养老保险基金收入中的比重从62.2%提高到80.2%，占居民养老保险基金支出的比重从106%下降到101.3%，主要是一般公共预算支持社保投入资金同时支持基础养老金发放和个人缴费，基础养老金持续提高，个人缴费部分资金按规定积累。2011年到2018年一般公共预算支持社保投入在居民医疗保险基金收入中的比重从85.4%下降到70.1%，占居民医疗保险基金支出的比重从104.3%下降到72.6%，但投入金额从59.19亿元增加到149.34亿元，主要是因为近年一般公共预算补助标准和个人缴费标准同步提高。

二、社保基金运行可能面临的风险

目前，福建省社保基金运行平稳，一般公共预算保障有力，各项保险待遇都能按时足额支付。由于社保基金支出基数高、增长快，随着人口老龄化程度的加深、减税降费政策的持续实施，在社会保险收支机制未进行改革的情况下，社保基金长期可持续运行可能出现风险，进而可能冲击一般公共预算收支平衡。

（一）社保基金长期可持续运行可能面临的风险

1.人口老龄化加速发展可能导致部分保险基金出现收支缺口。福建省从1996年开始进入人口老龄化社会，目前人口老龄化正处于快速发展期。2011年到2017年福建省60周岁以上老年人口从421万人增长到555万人，占全省常住人口的比重从11.42%提高到14.2%。由于历史原因，福建省参加职工保险的老年职工少，参保职工与退休人员供养比下降速度低于老龄化速度。同时，福建省还加大社会保险覆盖面。2011年到2018年，企业职工基本养老保险职工人数从423.58万人增长到789.47万人，退休人员只从92.22万人增长到144.03万人。参保职工与退休人员的供养比从2011年的4.59∶1上升到2013年的峰值5.56后逐步下降到2018年的5.48∶1，但缴费职工与退休人员的供养比下降速度更快，从2011年的4.1∶1上升到2013年峰值4.79后逐步下降到2018年的4.4∶1，详见图2。

图2 2011年-2018年养老保险供养比变化

为此，在未来一段时期内，福建省企业职工基本养老保险基金可以净上解，为全国做出贡献。但随着企业职工基本养老保险实现全民覆盖，人口老龄化将逐步拉低参保职工与退休人员供养比，特别是缴费职工与退休人员供养比，在社保基金现有收支政策下，福建省企业职工基本养老保险基金将无法继续为全国做出贡献。

目前，福建省部分统筹区工伤保险基金、生育保险基金、失业保险基金、职工医保统筹基金已出现当期收支缺口。但全省基金在较长一段时期内总体上依然是收大于支，只要实施扩大保险覆盖面、提高保险统筹层次、生育保险并入职工医保实施等措施，可以依靠保险费收入实现收支平衡。如果不对现行收支政策进行改革，随着人口老龄化加速发展，这些社会保险基金将在全省范围内出现收支缺口。

居民养老保险制度起步时间迟，目前老年居民领取的主要是基础养老金，个人账户尚有足额的余额保障支付个人账户养老金，全省基金收支略有结余。但随着时间的推移，个人账户余额资金将不足以支付个人账户养老金，居民养老保险基金将出现收支缺口。

居民医疗保险基金实行以支定收的原则，所有参保人员包括老年人均需缴纳保险费。而且，中央已着手调整财政补助和个人缴费比例，并持续推进“三医”联动改革着力控制不合理费用。只要持续深化改革，预计居民医疗保险基金可实现长期可持续运行。

2.社会保险待遇水平持续提高加重了社保基金支付压力。2011年至2018年，福建省社会保险待遇水平快速上升。比如，企业职工月人均养老金从1417元提高到2543元，人均失业保险金从710元提高到1228元，详见图3。此外，城乡居民每月基础养老金从55元提高到123元，工伤保险待遇随着社会平均工资增长而增长，医疗保险待遇支出水平随着药品目录不断扩大报销比例稳步上升而不断增加。社会保险待遇水平持续提高加重了社保基金的支付压力。此外，福建省也存在由于管理手段落后导致的违规支出。近年来，在各项检查中发现了一些经办机构未实现信息共享，审核把关不严格，出现违规支出现象。

图3 企业职工养老金与失业金变化图

（二）支持社保投入的快速增长势头难以持续

1.一般公共预算收入增速低于一般公共预算支持社保基金的投入增速。2011年到2018年，福建省一般公共预算收入从1501.51亿元增长到3007.41亿元，但增速随着经济增速同步下降。按照中央部署，2019年福建省大规模实施减税降费政策，预计一般公共预算收入仅实现3%的微增长，实际执行中可能会更低。同期，福建省一般公共预算支持社保基金的投入从80.59亿元增长到316.08亿元，在一般公共预算收入中的占比从5.37%提高到10.5%，年均增速22.3%，其中：2017年、2018年增速在17%左右，随着社会保险待遇水平的提高、享受待遇人员数量增加，预计今后一段时期增速仍将达到17%左右。

2.一般公共预算支持社保投入持续增长将可能冲击一般公共预算正常收支秩序。为实现高质量发展，各地需要加大对经济结构调整、科技创新等领域的投入。在此情况下，一般公共预算保持支持社保投入虽可以保障既有的投入规模，但要保持近年的增速面临很大困难。2018年，福建省个别地方一般公共预算收支平衡压力较大，违规挤占个人账户基金用于发放城乡居民基础养老金，被检查后已整改到位。还有一些地方主动采取措施压减社会保险待遇提高的幅度或者暂缓实施提标计划，确保了社会保险待遇按时足额支付。如果一般公共预算收入增速长期低于一般公共预算支持社保基金的投入增速，将可能导致一些地方无力保障投入。而且随着缴费人员与退休人员供养比将逐步下降，如果出现企业职工基本养老保险等基金无法通过社会保险费收入实现自求平衡的情况，如需要一般公共预算予以兜底，将可能冲击一般公共预算正常收支秩序，并影响经济社会发展。

三、防范风险的相关建议

社会保险待遇支出属基本民生支出，所需资金量大，增速快。为避免社会保险待遇无法按时足额支付的情况，避免影响公共财政正常运行，建议积极采取以下措施予以化解。

（一）夯实社保基金筹资机制

1.夯实社会保险费征收工作。坚决贯彻落实中央决策部署，降低社会保险费率，将社会保险费缴费基数上下限确定从依据本省城镇非私营单位就业人员平均工资改为依据本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资。通过降低社会保险费负担的制度规定，夯实社会保险费缴费基数、覆盖面等征收基础工作，逐步实现按制度规定征收社会保险费，为社会保险基金长期可持续运行打下坚实的收入基础。

2.加快保险基金委托投资运营。按照中央部署，加快将企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险结余基金委托全国社保基金理事会投资运营，争取获得更高收益。同时，建议积极稳妥研究出台其他保险基金结余资金委托投资运营办法，争取通过委托投资运营实现基金保值增值。

3.加快划拨部分国有资本充实社保基金。按照中央部署，进一步加快工作进度，尽快出台实施细则，加快划拨部分国有资本充实社保基金。

4.加快居民养老保险筹资机制改革。参照采取措施逐步提高居民医保个人缴费比重的做法，在中央层面出台政策，促进居民个人积极缴纳养老保险费。支持、引导、鼓励集体组织加大对居民缴费补助，研究制定集体资产收益补助居民缴费的办法。同时，参照企业职工基本养老保险基金做法，不再强制居民基本养老保险个人账户做实，允许各地通过记账方式保障个人权益，允许各地动用居民养老保险基金所有资金发放养老金。

（二）提高社会保险统筹层次

1.加快划分社会保险财政事权与支出责任。按照大数法则，社会保险统筹层次越高越有利于提高基金抗风险能力。为调动各级政府积极性，避免支出责任上移，防范社会保险待遇支付风险，要加快划分社会保险财政事权和支出责任，建立健全各级政府的基金缺口分担机制，完善考核机制，为提高统筹层次打下扎实的基础。

2.积极稳妥提高统筹层次。提高统筹层次不仅仅是收支业务的上收，更应当是收支政策的统一。要按照中央已经出台的企业职工基本养老保险、工伤保险省级统筹的指导意见，结合各地实际，明确时间表、路线图抓紧推进。同时，建议加快出台职工医保、失业保险、居民医疗保险、居民养老保险提高统筹层次的指导意见，推动各地积极稳妥提高统筹层次，增强基金支付能力。

（三）加快建设多层次社保体系

1.加强社会保险与社会救助的联动。社会保险保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会取得物质帮助的权利。社会救助包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等，侧重于发挥托底保障功能。尽管社会保险和社会救助由不同部门实施，但二者都是致力于保障人民群众基本生活。需要把支持缴纳社会保险费作为社会救助的一项重要内容，及时将救助对象纳入社会保险制度，确保其在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得相应保障。

2.健全居民保险体系。当前职工社会保险项目齐全，涵盖养老、医疗、工伤、失业、生育等保险项目，但居民保险只有养老、医疗两个保险项目。建议积极稳妥研究制定居民以灵活就业人员的身份参加工伤、失业、生育保险的办法，或者在现有居民养老、医疗保险制度上拓展工伤、失业、生育保障的功能。

3.加快发展补充保险。全面实施全民参保计划，实现社会保险制度覆盖全民、促进人人享有基本社会保障。在此基础上，积极构建基本养老保险、职业（企业）年金与个人储蓄性养老保险、商业保险相衔接的养老保险体系，协同推进基本医疗保险、大病保险、补充医疗保险、商业健康保险，满足人民群众多样化多层次的保障需求。

（四）加强待遇支付管理

1.合理确定社会保险待遇水平。当前，医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险已经建立了待遇与一定参数挂钩联动的机制，并正常运行。居民养老保险已经建立了待遇确定机制，要指导、督促各地从政策性调整待遇的习惯做法改为按机制调整待遇。要考虑基金长期可支付能力，进一步健全职工基本养老金正常调整机制。

2.防止不合规支出。加强部门间信息共享，加快信息化建设，加强大数据技术运用，提高经办机构能力，防止出现不符合规定的支出。

3.堵塞不合理支出漏洞。加快推进社保基金绩效管理，设置符合社保基金收支管理需要的评价指标，健全评价办法，运用评价结果，按程序完善社会保险待遇支付项目、标准、方式，堵塞不合理支出的漏洞。

（五）健全风险防控机制

1.加强社保基金中期收支规划编制。由财政部门会同业务主管部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大社会保险基金收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，进行综合平衡，努力实现社保基金长期可持续运行。

2.健全社保基金风险防范化解机制。由业务主管部门牵头，建立健全防范化解社保基金潜在风险机制，制定全国统一的风险评价标准，以基金风险预警和应对处置为重点，注重做好政策和资金储备，及时跟踪、快速应对风险。依据基金短期和中长期收支分析预测，科学识别基金风险等级，加强统筹地区基金风险预警和应对处置能力建设，制定基金缺口应急处置方案，确保社会保险待遇按时足额发放和社会保险制度的长期可持续发展。