PPP项目回报机制研究与实践

文/白绍芬 段朝峰 王昕 赵忠山

一、引言

在基础设施和公共服务领域推行PPP模式，是政府部门进一步深化财税体制改革，构建现代财政制度的重大举措。政府部门通过市场而非行政手段实现对项目的控制，与企业建立长期的优势互补、风险共担、利益共享关系，有利于拓宽融资渠道，平滑财政支出，缓解贷款压力，建立起多元化、可持续的资金投入机制，有效推进政府职能的转变。与此同时，通过设定边界条件、优化项目回报机制，有利于提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化，也有助于提升项目本身的盈利能力。

二、回报机制概述

项目回报机制决定了社会资本方的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。项目回报机制由其所属行业、运作方式以及其他自身经营属性决定。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，按照社会资本取得投资回报的资金来源，项目回报机制主要可分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种模式。

使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。该模式项目采用政府定价方式，以避免社会资本利用“特许”垄断地位牟取超额利润，损害社会公众利益。同时，在项目全生命周期范围内，社会资本方或项目公司可以根据物价波动水平、银行年化利率变动等因素按照事先约定的价格调整机制，向项目实施机构及物价行政主管部门提出调价申请。

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目成本回收和合理回报，而由政府以补贴和优惠政策等形式给予经济补助的方式。补贴方式可分为：前补贴（无偿划拨资金、政府出资入股且分红比例低于股权比例、政府无偿或低价租赁项目资产）、后补贴（运营期补贴）、政策性补贴（财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权）等。

政府付费，即政府购买服务类项目，付费基准应为绩效导向，即付费多寡与绩效水平高低挂钩，通常通过基于可用性的绩效合同方式实现。

三、案例分析

本文以某高速公路建设项目和某产业园区建设项目为例，根据项目性质和特点，分别对可行性缺口补助和政府付费两种回报机制进行了研究，分析了回报机制中边界条件制定的方法和策略，并对计算过程中的要点问题进行了深入探讨。

（一）高速公路项目PPP回报机制及边界条件制定要点

高速公路项目具有投资规模大、回收周期长、市场化程度高以及回报稳定等特点，一般选用使用者付费或可行性缺口补助模式。

目前，使用者付费是我国高速公路、大型隧道和桥梁PPP项目投资回报主要模式，例如胶州湾跨海大桥、胶州湾海底隧道等项目均采用这种模式。当高速公路项目存在交通流量不足，或由于征地拆迁等费用较高，导致运营收入不能弥补建设投资时，项目回报方式可采用可行性缺口补助模式。

某市外环高速公路PPP项目，从项目所处交通区位来看，不具备承担过境交通功能，交通流量不足，因此项目采用了EPC+BOT可行性缺口补助的运作模式,即政府向社会资本方授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础设施的建设和运营，社会资本方在建设过程中采用总承包模式，全面负责项目的融资安排、勘察设计、建设施工、运营维护等工作。当特许期限结束后，社会资本方将公共基础设施无偿移交给政府或其指定机构。

1.项目概况

项目主线全长34公里，连接线14公里，总投资335452.1万元，资本金比例20%，政府出资方与社会资本方股权比例为5%：95%，政府出资方参与超额收益分成。项目合作期33年，其中建设期3年，运营期30年，建设期各年投资比例为30%：40%：30%。建设期利息按中国人民银行最新公布的5年以上贷款基准利率上浮10%计取，运营期贷款利率按实际计取，利息偿还采取等额还本付息方式。

2.边界条件测算方法

可行性缺口补助=可用性付费+运营维护费-使用者付费

（1）年可用性付费按照下列公式计算，即为现值折年值公式：

其中：①An为运营期第n年政府可用性付费金额。②P为项目建设总投资，包括工程费用、工程建设其他费用和预备费。建筑安装工程费依据初步设计概算额及投标阶段确定的下浮率计算确定；设备及工器具购置费、工程建设其他费用经竣工决算审计确定。③i为项目中社会资本方综合考虑股权、债权等融资成本以及风险后的预期收益率，由社会资本方在投标中确定。④n为支付年限，取值为30年。

（2）年运营维护费按照下列公式计算：

年运营维护费=运营管理费+道路养护费用（含日常维护费、大修理费）+其它经营成本

（3）年使用者付费按照下列公式计算：

年使用者付费=车辆通行费收入+其他经许可的经营业务收入

3.测算结果

经计算，项目年均收费收入26267.53万元，可行性缺口补助额5086.94万元，利润总额7344.87万元，财务内部收益率（税后）5.01%，投资回收期（税后）19.42年（含建设期）。

4.边界条件测算要点问题

鉴于边界条件测算过程的复杂性，数据处理方法不同，可能导致较大偏差，最终影响社会资本方和政府部门共同关注的全投资收益率或资本金内部收益率。因此，在测算中应注意以下几个要点：

一是项目建设成本中是否扣除政府方资本金出资，是否计入建设期利息。对于运营期较长的高速公路项目，政府方资本金出资和建设期利息的计入，将大大提升项目投资收益率。

二是财政专项补贴资金是否作为抵扣政府方每年支付给项目公司运营期间的可用性付费，以及抵扣的方式。专项补贴资金的注入将使项目经济效益得到改善，招投标过程中应明确该部分资金的处理方式。

三是可以将投资收益率理解为折现率。参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）独立公路桥梁、隧道财务基准收益率指标表，本行业融资前税前财务基准收益率（Ic）取5%（专家调查结果），项目资本金税后财务基准收益率（Ic）取6%（专家调查结果）。

四是应设置超额分成机制，当实际车流量远远超过招投标阶段预测车流量时，超额收益按照股权比例分成。

五是应设置保底车流量，以免实际车流量严重不足时，风险由项目公司单独承担。

六是鉴于高速公路项目特点以及金融市场一般融资方式和渠道，项目经营期最长不宜超过30年。

（二）产业园区建设项目PPP回报机制及边界条件制定要点

该产业园区建设项目的实施机构为园区管理委员会，承担综合行政服务职能，具有非经营性项目的特点，因此，该项目选用政府付费模式。

该项目采用BOT模式运作。在合作期，政府方负责土地征收及拆迁、规划、立项、设计等部分前期工作。社会资本方负责项目的投融资工作。项目公司负责项目的建设管理工作，若中选的社会资本方具有相应的施工资质，则依法自行承担资质范围内的施工工作。运营期内，由项目公司负责项目的整体运营及物业管理服务。合作期满，项目公司将项目设施和相关权益全部无偿移交给政府方。

1.项目概况

项目主要建设内容包括：行政综合服务区、配套路网，总占地面积31293平方米，总建筑面积56327平方米，项目投资18818万元（不含建设期利息）。资本金比例25%，政府出资方与社会资本方股权比例为5%：95%，政府方出资代表根据合同约定和章程规定参与项目的决策与分红。项目合作期15年，其中建设期3年，运营期12年，建设期各年投资比例为40%：30%：30%。

2.边界条件测算方法

政府付费=可用性付费+运维绩效付费

可用性付费按照下列计算公式计算：

其中：①An为运营期第n年政府可用性付费金额；②P1为各子项工程经政府方审定的建筑安装工程费；③i为建筑安装工程费部分的年化收益率，以社会资本中标利率计取；④P2为各子项工程除建筑安装工程费以外的其他费用（不含建设期利息）—上级补助资金；⑤r为各子项工程除建筑安装工程费以外其他费用（不含建设期利息）的年化收益率，以社会资本中标利率计取。

运营维护绩效付费为当年运营成本，以政府方或其委托第三方专业咨询机构出具的审计报告为准。项目运维的主要内容包括综合服务中心、配套路网的日常运营维护以及绿化、相关配套设施的维护维修。

3.测算结果

经计算，项目年政府付费额19454.18万元，财务内部收益率（税后）4.25%，投资回收期（税后）11.22年（含建设期）。

4.边界条件测算要点问题

一是政府可用性付费计算方法有等额本金、等额本息两种模式，等额本息模式实付利息大于等额本金模式，等额本金法支付费用在运营期由多到少，逐年降低。

二是是否明确政府出资方支付可用性付费、运营维护费的时间节点，以及支付节点与贷款还款方式的匹配性。可用性付费、运营维护费付费节点（年初、年末或季度末）以及是否与贷款还款时间相匹配，关系到项目运营期现金流的稳定性，应加以重视。

四、结束语

构建风险共担、收益共享、激励相容的回报机制，是PPP项目顺利落地和成功运营的重要保障。在PPP项目前期阶段，制定科学合理的边界条件，全面综合考虑各项收益率影响因素，对充分调动社会资本方投资积极性，并保证项目公共服务属性具有重要意义。