互学互鉴 “一带一路” 开启新时代法治应急

☐文、图／本刊编辑部

策划人语：

共建“一带一路”是促进共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路。2019年10月17日，“一带一路”沿线国家应急管理政策法规标准研讨会在北京召开。此次研讨会以“加强应急管理法治建设，促进‘一带一路’沿线国家安全发展”为主题，来自国内外的30余位嘉宾重点围绕自然灾害防治法律与政策、安全生产依法治理、“走出去”机构及企业安全风险防控机制等内容进行了研讨交流。

此次研讨会的召开，为我国借鉴国际组织和“一带一路”沿线国家应急管理与安全生产法治建设提供了新思路、新方法、新途径，也为世界更好地了解我国应急管理工作搭建新的平台。应急管理部党组成员、副部长尚勇在出席开幕式的致辞中谈到，中国应急管理部将积极学习借鉴国际政策、法规和标准先进经验，坚持应急管理政策、法规和标准“三位一体”理念，加快完善以“应急管理法+安全生产法、自然灾害防治法、消防法、应急救援组织法”为骨干的应急管理法律体系，加快构建以强制性标准为主体、推荐性标准为补充的应急管理标准体系并推动与国际标准接轨互认，加强应急管理政策法规标准智库建设。

当前，正值新时代应急管理事业夯实基础、开创新局的关键时段，构建高效的国家应急能力体系和健全应急管理法律制度体系，是当前及今后一个时期全系统的重点工作任务。对此，本刊特梳理了部分中外嘉宾的发言，希望对推进我国应急管理法制体制建设、完善法规标准，不断完善应急管理水平有所借鉴。

范维澄：依托科技创新 构建全方位应急管理体系

中国工程院院士、清华大学公共安全研究院院长范维澄在会上表示，应急管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，尤其是随着中国特色社会主义进入新时代，对做好应急管理工作提出了更高的要求。

中国工程院院士、清华大学公共安全研究院院长范维澄

习近平总书记强调，推进公共安全工作精细化、信息化、法治化不断提高维护公共安全能力水平，有效防范化解管控各类风险，下好先手棋、打好主动仗，关键是靠制度。范维澄表示，中国是一个自然灾害和事故灾难多发的国家，并且我国正处于工业化、城镇化快速发展的特殊时期，也是改革和发展的关键时期。传统和非传统各类风险并存，影响公共安全的因素增多，今后我国可能进入各类突发事件风险急剧并集中显露的时期。

目前，我国有关部门和各级政府在应对各类突发事件过程中已逐步摸索出一条适应我国国情的有效途径，其中法治在处置各类事件过程中日益彰显其重大作用。进入全面深化改革和全面推进依法治国的新时代，习近平总书记有关防灾减灾救灾工作的重要论述也为全面做好新时期应急管理工作提供了明确的方向和根本遵循。

对下一步健全应急管理法规政策标准体系，范维澄认为要从以下四个方面开展工作。首先，依靠技术创新，构建全方位、立体化的应急管理技术体系，标准化的应急救援、应急技术装备体系，要在建设代表国家水平、世界一流的国家级的实验室等方面取得创新突破。其次，重视应急救援的系统性管理，形成完整的应急管理网络。构建应急管理人防、物防和技防网络，实现人员素质、设施保障和技术应用的整体协调。解决应急管理领域突出风险和突发事件的辨识、准备、装置、恢复重建等重大问题，驱动国家应急管理保障能力的持续提升。另外，注重应急管理文化的建设，增强安全韧性，注重全社会以及国际各国共同的合作。自然灾害的复杂性和预测预警救援等重大挑战，依靠任何一个单一国家的力量都是难以完成的。因此，特别需要注重国际合作，共同为人类的安全作出贡献。四是构建完整的应急管理法规政策体系，形成覆盖专业人才培养和基层民众科普的应急管理教育体系，着力增强民众的安全意识，提升全民安全素质和自救互救的能力。

闪淳昌：加强“一带一路”应急管理合作 携手构建人类命运共同体

国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委副主任闪淳昌在谈及中国特色应急管理工作时说，中国是世界上最大的发展中国家，又是世界上自然灾害最严重的国家之一，确保14亿人民生命财产安全，确保中国经济社会的安全稳定，让国家更富强，人民更幸福，为复杂多变的世界注入稳定性和确定性，这本身就是对世界和平与发展的最大贡献。

有数据显示，当前中国的安全生产形势不断稳定好转。各类事故每年死亡人数从2007年的10.15万人下降至2018年的3.4万人；一次死亡10人以上的重特大事故由2008年的97起下降至2018年的19起。同“十一五”相比，“十二五”期间自然灾害、事故灾难、公共卫生事件造成的伤亡和损失明显下降。群体性事件下降了25.9%，特别是近年来，成功应对了多起自然灾害和突发事件，有效防控了禽流感、埃博拉疫情，妥善处置了一系列的暴恐事件。

习近平总书记在改革开放40周年的大会上强调，“正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能实现伟大历史的转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，才能有力应变局、平风波、战洪水、防非典、抗地震、化危机。”

聚焦未来挑战

习近平总书记曾强调，当前中国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。对此，闪淳昌表示，未来的应急管理工作也将面临许多新的挑战。

平安已成为老百姓的第一需求。目前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，平安已变成老百姓解决温饱后的第一需求，是人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，这是党和人民对应急管理工作的要求。

国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委副主任闪淳昌

高风险的城市和低设防的农村。目前中国的城镇化率已经达到59.6%，因此城市的脆弱性越来越凸显。城市灾害的突发性、多样性、复杂性、连锁性、受灾对象集中性、后果严重性和放大性特点越来越突出。同时，我国农村防灾减灾基础较差，特别是农村行为能力不足人员较为集中，一旦发生灾难救援难度大。

自然灾害的突发性、异常性和复杂性增加。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，受全球气候变化等自然和经济社会因素耦合的影响，极端天气气候事件及其次生衍生灾害呈增加趋势，自然灾害的突发性、异常性和复杂性有所加剧。特别是难以预料的全球性季候反常和难以控制的自然灾害时有发生。

新时期的突发事件防控难度加大。新时期突发事件主要呈现出总量大、伤亡大、损失大、影响大、复杂性加剧等特点，自然和人为致灾因素相互联系，传统安全和非传统安全因素相互作用，新风险、新隐患增多，各类潜在危险源增多，防控难度加大。

推进应急管理

闪淳昌认为，推进新时代应急管理必须从以下几个方面开展工作。

树立新时期应急管理新理念。坚持总体国家安全观，坚持以人为本、安全发展，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，坚持底线思维，坚持军民融合，坚持改革开放，加强国际合作。

构建新时代社会治理体制。打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

把防风险摆在突出位置。要注重风险评估，强化安全风险管控。对城市安全风险进行全面辨识评估，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。

全面建设应急管理的法律制度体系。坚持依法治国，继续深入贯彻实施《宪法》《突发事件应对法》《安全生产法》和《防震减灾法》等相关法律，同时加快应急管理法律法规的修订工作，推进应急预案和标准体系建设。

依靠科技进步做好应急准备。做好人与装备和技术的最佳结合，时刻做好应急准备，注重提升各级干部和公众应对风险的能力。加强优化统筹构架应急能力建设。推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

加强“一带一路”的应急管理合作，携手构建人类命运共同体。共建“一带一路”倡议，目的是聚焦互联互通，深化务实合作，携手应对人类面临的各种风险挑战，实现互利共赢、共同发展。中国将与国际社会一道，携手应对气候变化、恐怖主义、网络安全、能源安全、重大自然灾害等全球性的问题，共同呵护人类赖以生存的地球家园。

彭玉美：加强合作交流 构建完善国际灾害援助法律框架

来自红十字会与红新月会国际联合会东亚代表处主任彭玉美在发言中介绍，红十字会与红新月会国际联合会（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）在全球覆盖190多个国家和地区，共有1800多万个成员，可为突发事件的应急工作提供水源、卫生、移民等支持保障。

红十字会与红新月会国际联合会东亚代表处主任彭玉美

彭玉美表示，当前全球人道主义方面的需求已经达到了前所未有的规模。根据IFRC发布的《2018年世界危机报告》显示，目前在全球范围内，每50个人当中就有1个人面临着人道主义危机。全球需要人道主义援助的人数已经创历史新高。据统计，目前全球共有1.34亿人遭受各类自然灾害影响，其中有7000万人流离失所，并且这一情况在亚太地区尤为严重。全球灾害风险最高的5个国家中有4个在亚太地区，亚太区每年平均有43000人因灾死亡，在自然灾害频度、因灾死亡人数和受灾人数方面，亚太区占全球的一半。

彭玉美认为，全球各国必须要携起手来，通过建立有效的风险管理系统，健全灾害防治法律法规，减少自然灾害造成的影响。“从政府到相关部门、援助机构，甚至到灾害风险高的地区，都能够参与到灾害防治的过程中，确保各尽其责，从而建立起有效的应急响应和灾害防治体系。”

在面对大规模灾难的时候，每个国家都需要紧急人道主义救援，即使是那些最富有经验，在灾难面前准备最充足国家也是如此。因此，在国家和地区层面都应通过明确的法规确定各环节、各部门在灾难响应中的职责，各个国家都应做好在大规模灾害甚至是巨灾面前，与地方、国际系统进行衔接和对接的法律准备。

为此，IFRC研究制定了国际灾难应对法律规则即《IDRC指南》。目的是帮助不同的国家和区域制定有关国际灾害援助的法律法规，用以解决国际灾害援助过程中出现的问题。自2007年通过《IDRC指南》以来，已有30个国家制定了国际灾害援助法律法规，有100多个国家正在进行相关立法。

除此之外，完善的灾害援助法律体系在整个灾难风险管理周期（DRM）中也发挥着重要作用。“例如，在灾难发生时，很多国家、部门都有各自的法律法规，很难实现统一，如果有一个强有力的应急法律框架，就可以在不同法律体系下寻求一个统一。”彭玉美举例说，“在这个法律框架下，还可以把相关的非政府和民间组织囊括进来。此外，相关的立法还可以促进资源分配，加强物资、人员、财政等资源的监管；通过建立协调机制，应对跨境灾害带来的影响。”

彭玉美表示，立法与政策的确立仅仅是一个起点，“再好的法律法规，如果不能落地都是无用的。必须能够真正的落地，才能够有助于受灾人群。”

屈四喜：以更高效地合作提高灾害应对能力

联合国世界粮食计划署（World Food Programme，WFP）作为全球人道主义机构，自1961年成立以来，一直致力于在全球范围之内确保每一个人能够随时随地获取所需要的食物和健康生活。截至目前，该机构已为9000多万名生活在饥饿和营养不良的人群提供了食品援助，并通过灾难援助、难民安置、灾后重建、饮食计划、气候变化应对、小农发展等方面帮助相应的国家应对饥荒以及提高灾难应对能力。

联合国世界粮食计划署驻华代表屈四喜介绍说，应急管理是WFP应对全球饥饿非常关键的一部分。WFP与各国政府一起致力于加强灾害本身的预防评估和应对能力，尤其是由灾害所导致的饥饿问题，制定政策和规划，从而解决以及减轻灾害所造成的影响。当灾害发生时，WFP会为需要的人群提供粮食援助。如果当地市场没有相应的食物，WFP将会通过非常高效的网络和运作确保受灾人群能够获得食品，或者通过提供现金的方式，让受灾人群能够买到所需食品。通常WFP会以兑换券或借记卡的方式发放食品或现金。

联合国世界粮食计划署驻华代表屈四喜

屈四喜谈到，WFP的应急预案分为二级和三级。在二级应急预案中，要求在相应的国家增强其应急管理能力；在三级应急预案中，要求WFP运用全球范围之内的资源，甚至包括人文、财务等资源进行相应的匹配。

目前，这些行动已从缅甸一直覆盖到中美洲，最核心的部分在于非洲中西部和中东地区。WFP通过强大的供应链以及物流管理保证其运作，从而帮助更多人道主义机构为需要的人提供援助。例如，在埃博拉病毒危机期间，WFP在刚果进行了非常广泛的食品和粮食的救援。“在人道主义救援中，相关机构会在一起紧密合作，这一合作系统是由联合国人道主义事务办公室通过机构兼常务委员会保证其高效系统化运行，能够确保WFP在应急情况之下满足相应需求。”屈四喜表示，WFP主要负责的是物流、管理、通讯以及安全方面的工作。

据悉，今年是WFP与中国开展合作的40周年。在过去，WFP已经为中国提供了70个大规模的援助项目，其中包括1998年长江洪水之后的重建援助。目前，中国已经成为WFP非常重要的战略合作伙伴之一，在帮助其他发展中国家的实施创新与可复制项目的同时，积极分享中国在防灾、减灾、救灾等方面的经验。2019年4月，WFP与应急管理部共同签署了《谅解备忘录》，将通过数据与技术，资产与能力，人力与专家，知识管理和经验转移等方式，加强应急预备能力和响应能力建设。

屈四喜表示，“一带一路”倡议为国际合作提供了更为广阔的舞台。未来，WFP将与联合国其他伙伴机构一起，高效和可持续的运用“一带一路”资源，通过粮食安全干预的方式帮助更多有需要的人。

余中民：企业发展要算安全账

深圳市中金岭南有色金属股份有限公司（以下简称“中金岭南”）副总裁余中民在会上介绍说，经过多年发展，海外矿山企业已成为中金岭南矿业块板的重要组成部分，并且通过实践摸索，已形成独具特色的中金岭南海外安全管理模式。

安全生产高于一切

落实企业主体责任。中金岭南海外公司董事会作为海外公司的最高决策机构，负责对海外公司的安全职业健康工作监督管理。每月召开一次董事会，将安全、健康、环保作为第一项内容重点汇报，履行检查与考核责任。

建立安全管理体系。中金岭南在澳大利亚及新南威尔士州适用的法律体系框架下，在佩利雅建立一套责任明晰、制度健全、操作流程规范的企业内部安全管理体系，涵盖安全标准、内部制度、业务准则、管理方案等内容。自海外收购十年以来，未发生一起工亡和较大的事故，海外企业十年来一直保持安全稳定运行状态。

中金岭南有色金属股份有限公司副总裁余中民

创新安全管理模式。中金岭南实行从计划、采购、运输、储存、生产、服务到终端客户的“全链条”安全管理。注重安全绩效评价与责任追究，量化安全绩效考核指标，包括工时损失工伤发生率、送医治疗工伤发生率及总伤害发生率等；严格事故责任追究，在发生事故后，依据法律法规厘清违法事实，追究直接主体责任。同时，充分尊重员工安全需求，员工有权在任何他们认为不安全的情况下停止作业，待专业人员检查确认安全或实施有效安全防护后，方可重新作业。

海外投资算安全账

余中民表示，不论是国企还是民营企业，都要以长远的发展思路看待海外投资，尤其要注重海外投资风险管控。

在海外收购资源之前，必须充分调研海外目标企业所在国家、地域的法律法规、风土人情、安全环保现状和风险管控情况，要充分考虑安全环保方面的投资。切忌只注重目标企业资源规模和财务分析，而忽视安全环保方面所存在的巨大风险。相较于国内来讲，国外对于成熟的矿山均实行非常严厉的管控措施，安全投入巨大。

在企业运营过程中，要对目标国家安全环保情况摸清吃透，做好长远规划与建设，不能急功近利，更不能在安全环保方面有欠账。对于安全环保投入方面要算大账、算长远账，避免出现问题被倒查时，出资企业遭遇严重损失。

运行良好的安全管理体系是确保企业安全稳定的生命线。在日常安全管理中，要充分尊重被收购企业原有的安全生产管理体系，可在其大的体系下，高度重视安全投入，持续有效改进和不断完善，切实履行好安全主体责任。

余中民认为，安全管理是一种制度，制度就必须做到权责明确；安全管理更是一种文化，是深植于每个人内心的文化理念。

胡俊锋：树立风险综合管理理念提升应对能力

应急管理部风险监测和综合减灾司副司长胡俊锋

应急管理部风险监测和综合减灾司副司长胡俊锋介绍说，从党的十八大以来，中国政府高度重视防灾减灾工作，特别是习近平总书记就防灾减灾救灾工作多次发表重要讲话和指示批示，全面阐述了防灾减灾救灾工作的新定位、新理念、新要求，开辟了中国特色防灾减灾救灾理论和实践的新境界。国务院和有关部门相继出台了《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》《关于建立健全自然灾害监测预警制度的意见》等一系列相关文件，立足我国灾害事故多发频发基本国情，牢固树立了灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升了全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

胡俊锋表示，应急管理部自成立以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持边组建、边应急、边防范，有力有序有效应对了一系列重大灾害事故，稳步推进应急管理改革各项工作。

顺利完成应急管理机构改革任务，完成国家综合性消防救援队伍转隶；认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，正确处理好“防和救”“统和分”的关系，健全完善了灾情会商研判、灾害信息共享、应急协同联动、社会力量参与等机制。

组织召开自然灾害防治工作部际联席会议，会同国家发改委、财政部等部门，深入推进防灾减灾救灾体制机制改革，推动灾害风险调查和重点隐患排查、重点生态功能区生态修复、海岸带保护修复、地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升、地质灾害综合治理和避险移民搬迁、应急救援中心建设、自然灾害监测预警信息化、自然灾害防治技术装备现代化等9项自然灾害防治重点工程。

强化灾害综合风险防范。与相关部门及时会商研判灾害发展趋势，加强灾害监测预警；组织编制重大灾害事故预案，并及时开展演练；注重加强应急系统信息化建设，提升科技支撑水平；充分利用全国防灾减灾日和国际减轻自然灾害日，广泛开展科普宣传教育，提升全民意识。

积极有序应对重大自然灾害。有效应对云南墨江5.9级地震、四川兴文5.7级地震、“利奇马”台风、“温比亚”和“山竹”超强台风等一系列重大自然灾害，成功化解金沙江和雅鲁藏布江堰塞湖险情等等。

注重提升基层的综合减灾能力。深入开展综合减灾示范社区创建，通过制订预案、开展演练、提升社区的设防水平等提高社区的综合减灾能力，力争把中国的每一个社区都建得更加安全。截至2018年底，共创建全国综合减灾示范社区12535个，部分省份开展了省级综合减灾示范社区、市级示范社区创建工作，形成了“四级联创”机制。同时，试点开展全国综合减灾示范县创建，选择部分灾害频发多发地区、具有典型代表性和示范意义、有一定基础条件的县作为试点，全面提升区域综合减灾能力。

今年恰好是联合国减灾30年，在这30年里，中国确立了灾害风险管理和综合减灾理念，基本形成了中国特色自然灾害管理体系，应对重特大灾害的应急能力显著提升，最大限度减少了灾害造成的人员伤亡和财产损失。据统计，全国自然灾害因灾死亡失踪人数由二十一世纪初的年均3000余人，降至2013年1400人，特别是2018年又进一步降至1000人以下。党的十八大以来，2013-2018年全国平均因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占G D P比重，较2001-2012年平均分别降低86%、84%、59%。

胡俊锋表示，在下一步工作中应急管理部将继续牢固树立风险管理和综合减灾理念，充分发挥国家减灾委员会等协调机构的统一领导和综合协调作用；实施好自然灾害防治9项重点工程，全面提高中国抵御灾害的能力；编制好综合防灾减灾“十四五”规划，明确中国减灾的主要目标、重大任务和重点工程项目；加快自然灾害防治立法，明确各主体的责任和义务；充分发挥高等院校、科研机构等技术力量的决策支持作用，提高科技含量；把创建全国综合减灾示范社区和综合减灾示范县作为推动相关工作的有力抓手，夯实基层综合减灾基础；把全国防灾减灾日、国际减灾日等重要节点，增强全面防灾减灾意识，提升自救互救能力。

同时，开展国际交流合作，落实联合国《仙台减轻灾害风险框架（2015－2030 年）》中四大优先行动事项；加强与联合国减灾署、联合国外空司、联合国发展计划署、联合国亚太经济合作组织等国际和区域机构在防灾减灾领域的国际合作；积极参与世界减灾大会、全球减灾平台大会、亚洲减灾大会等国际和区域会议；推动建立“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制，推动构建人类命运共同体。

叶文邦：贵州省自然灾害防治法治建设探索

贵州省是我国自然灾害损失比较严重的省份之一，各种灾害平均每两周发生一次，高于全国每年平均的18.8次。长期以来，受气候、地形的影响，贵州省自然灾害频繁发生，洪涝、干旱、冰雹、低温冷冻等灾害日益加重；滑坡、泥石流、岩体崩塌等地质灾害隐患点增多，呈上升趋势；六盘水、威宁等局部区域存在地震灾害。自然灾害已经成为制约贵州省经济社会发展和人民生产生活的重要因素之一。

来自贵州省应急管理厅的副厅长叶文邦分享了近年来贵州省自然灾害防治法制的建设情况。

叶文邦坦言，贵州省灾害成因主要源自三个方面的因素：一是地形因素。贵州省地处青藏高原向云贵高原过渡的边坡地带，海拔最高2900多米，最低200米，是全国唯一没有平原支撑的省份，地质条件多为喀斯特地貌。二是气候因素。贵州省处于太平洋和印度洋暖流交汇地带，气候条件较为复杂，加之地形原因，极易形成极端恶劣天气。三是生产因素。贵州省矿产资源丰富，是全国矿产资源大省之一。但与此同时，矿业建设、生产、采矿等活动对自然造成不良影响，致使自然灾害更为严重。

据统计，“十二五”期间，贵州省各类自然灾害累计受灾人口达8240.04万人次，救灾部门实施紧急转移安置200.83万人次，因灾死亡失踪418人，倒塌民房12.25万间，损坏民房107.92万间，农作物受灾面积551.37万公顷，其中成灾316.46万公顷、绝收107.45万公顷，直接经济损失729.46亿元。还发生森林火灾1267起（其中较大规模355起），过火总面积约16.3万亩，受害面积约4.4万亩；贵州省平均每年因灾直接经济损失145.89亿元，占全省国内生产总值的1.99%。

为此，贵州省相继出台了《贵州省环境保护条例》《贵州省防震减灾条例》《贵州省防洪条例》《贵州省气象条例》《贵州省森林防火条例》《贵州省自然灾害防范与救助管理办法》《贵州省水库大坝安全管理办法》《贵州省防雷减灾管理办法》等多个自然灾害防治法规。

叶文邦表示，当前应对自然灾害的立法思路多是一灾一法，而有关自然灾害防治的综合性法规存在缺失。此外，自然灾害的发生往往伴随着其他次生灾害，在灾害防治工作中部门各自为政、相互推诿的现象时有发生，严重影响防灾救灾减灾的合力和效率；并且机构改革后涉灾部门的设立、职能的重新调整和组合，也亟需从法律的层面上进行明确和规范。

新时代对自然灾害防治工作提出新要求。应急管理部制定了《应急管理立法体系框架方案》，将自然灾害防治法列入立法项目。借此时机，贵州省主动请缨，2019年3月被应急管理部列为自然灾害防治立法试点省份。

贵州省迅速行动，2019年5月，贵州省司法厅、贵州省应急厅、贵州省人大法制委、贵州省人大社会委等部门主要负责人和相关处室同志共同参与，成立了《贵州省自然灾害防治条例》立法起草小组。起草小组在大量收集资料，分赴省内省外相关地区开展立法调研，并在对各类法律法规进行深入研究的基础上，提出了贵州省自然灾害条例的一些基本思路，并最终拟定《贵州省自然灾害防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。

该《条例（草案）》共九章六十一条，包括“总则、自然灾害防治规划、防治工程建设与管理、预防与应急准备、抢险救援与救助、灾后恢复与重建、保障措施、法律责任、附则”等内容。《条例（草案）》在起草过程中，充分重视了与上位法的衔接，重点针对上位法中未明确的，而在贵州省自然灾害防治工作中迫切需要解决的一些问题作了规定。这将是贵州省第一部自然灾害防治的综合性法规，填补了有关法律法规的空白。

贵州省应急管理厅副厅长叶文邦

叶文邦强调，下一步贵州省将按照立法计划，根据相关部门意见建议进一步修改完善条例草案，力争2020年报请贵州省人大常委会审议出台。

罗德龙：创新监管机制 推进依法治安

在立法和执法领域工作了30余年的湖南省应急管理厅副厅长罗德龙介绍了湖南省立法执法工作中的成功经验及做法。

罗德龙表示，近年来，湖南省应急管理部门积极创新安全监管机制，大力实施“互联网+监管”，强力推进“强执法防事故”专项行动，全系统的执法意识增强，执法能力、水平得到极大提升，安全生产监管执法取得良好成效。

统一思想，强化监管执法的意识。2015年，湖南省出台《关于进一步加强安全监管执法的实施意见》，明确提出要实现“三大转变”，即行政管理模式向依法治理机制转变、由运动式集中整治向常态化监管执法转变、由主要代替企业排查隐患向通过执法督促企业自觉排查治理隐患转变。

为推动“三大转变”，湖南省组织召开现场会，相继开展了安全监管执法年活动、落实企业安全生产主体责任年活动、安全生产风险隐患大排查大管控大整治专项行动、强执法防事故专项行动。在监管执法中始终保持高压态势，严禁以工作检查代替监管执法等行为发生，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，推动了全省应急管理工作从重许可轻执法向许可与执法并重的转变。

同时，强化月度考评。2018年8月，在湖南省启动执法质量排名，实施三比三严（比数量、比质量、比增量，严格程序、严格惩戒措施、严格自由裁量），并由应急管理向交通、公安、住建、质监等9个部门全面推广，由安委办每年考核一次。注重完善执法工作制度，在国家原有的自由裁量权基础之上，依据对所有涉及到安全生产的法律法规和部门规章进行全面梳理后的情况，制定了湖南省自由裁量权基准，成为基层执法的适用依据，达到了非常好的效果。

创新机制，加大监管执法力度。针对执法工作中存在的不愿意执法、执法能力不强、执法质量偏低、随意执法等问题，一方面强化执法培训教育，分批开展大培训活动，对湖南省县级以上的所有监管执法人员进行轮训；建立健全“谁执法谁普法”责任机制、经费保障机制，督促县乡基层应急管理机构、编制、人员、经费“四落实”，加快各级应急部门执法机构标准化建设。另一方面推行“互联网+监管”，通过在全省推广运用自主研发的执法系统，推进执法规范化、标准化；同时，依靠执法系统严格执法质量的考评，并将安全生产行政执法质量纳入对各市州安全生产工作考核的重要内容，严格执法质量考评，不护短、不回避、不留情面，行政执法力度明显加大。全省应急系统第一次消除了安全生产0处罚的现象，行政处罚案件的立案数量、处罚金额都明显提升。

据统计，2019年1-9月，湖南省立案起数和处罚金额与2018年同期相比上升了18.2%和1.5%。应急系统直管的煤矿、危化、非煤、烟花爆竹、冶金轻工等五大行业领域事故起数明显下降，2018年未发生较大及以上事故；2019年发生较大事故1起。

罗德龙表示，“强执法防事故”工作推动了湖南省安全生产形势的稳定向好，同时也对他们积极探索如何在执法中为企业服好务，实现安全生产与营商环境的双改善目标提出更高要求。

湖南省应急管理厅副厅长罗德龙

张文杰：我国煤矿安全立法的现状与展望

国家煤矿安全监察局科技装备司司长张文杰

国家煤矿安全监察局科技装备司司长张文杰就我国煤矿安全生产情况介绍说，中国是世界上最大的制造国，也是世界上最大的采矿国。我国拥有世界上最大的煤炭生产能力，煤炭产量占世界的一半，但煤矿灾害也一直困扰着煤矿安全生产工作。2005年一年就发生过4起以上的百人矿难，教训惨痛。进入新世纪以来，我国煤矿产量从9亿吨提高到现在的36亿吨，从每天生产接近300万吨到现在每天生产1000万吨，煤矿死亡人数从7000余人降到了2018年的330人，从曾经一个小时死1个多人到去年一天死0.9个人。

中国煤矿工业靠什么创造了这一安全生产的奇迹，张文杰认为，这一成绩的取得得益于煤矿安全生产的“两战两严两提高”。两战，即是瓦斯治理攻坚战和整顿关闭攻坚战；两严，即严格准入、严厉问责；两提高，即提高事故成本和事故受害者赔偿。而这些举措能够取得如此好的成效则源于立法的支撑。

张文杰回顾道，我国煤矿安全立法工作历史悠久，共分为初创、快速完善、提升阶段三个阶段。从新中国成立之初一直伴随着中国经济的发展而不断完善。

新中国成立初期，原燃料工业部颁布了我国煤矿第一部安全生产规程——《煤矿技术保安试行规程》，对煤矿安全制度建立发挥了巨大作用。改革开放后，各项法律法规建设加快速度，1982年国务院颁布实施了《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》，用以加强矿山安全工作。1992年，颁布实施了具有里程碑意义的《中华人民共和国矿山安全法》。随后，我国相继制定出台了《乡镇煤矿管理条例》《中华人民共和国煤炭法》等涉及煤矿安全的法律法规20余部、部门规章近50部，形成了以《矿山安全法》和《安全生产法》为核心，以《煤矿安全监察条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等为配套法规，以《煤矿安全规程》《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等部门规章为支撑的煤矿安全法律法规体系。同时，确立了较为齐备的煤矿安全基本制度。例如，形成了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局，建立并完善了煤矿安全生产许可证制度、煤矿安全隐患排查治理制度、煤矿安全生产培训制度、煤矿安全生产标准化制度等等。

从现在来看，我国煤矿安全立法仍存在部分法律法规内容陈旧、法律体系协调性不足、立法技术不足、质量不高、企业法律责任较轻等突出问题。张文杰表示，这主要是由于部分法律法规内容陈旧、立法名称不规范、体例结构不合理、核心行政法规存在结构性缺失、煤矿安全监管监察职责定位不清等原因所致，现已难以适应新时代新形势变化的需求。

对此，张文杰建议从以下三个方面加强新时代煤矿安全立法工作。

坚持以人为本，健全以保障矿工生命安全为核心的立法体系。煤矿安全立法工作应始终以保护煤矿从业人员的生命安全为出发点和落脚点，鼓励煤矿从业人员不断提高维护自身权利的意识和能力，增强自身在安全生产工作中的责任感，在实现安全生产形势长期稳定好转的过程中发挥重要作用。未来煤矿安全立法应当坚持以人为本，健全以保障矿工生命安全为核心的立法体系，坚持充分保障煤矿矿工合法权益，保障煤矿从业人员作业时间、下井津贴、劳动保护、休息休假、教育培训等合法权益。

会议现场

加快立改废释，构建煤矿安全法律法规体系协调机制。将煤矿安全生产领域最为重要的两部行政法规《煤矿安全监察条例》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》整合为《煤矿安全条例》，作为煤矿安全法律法规体系中的“核心小法典”，细化落实《矿山安全法》《安全生产法》相关要求，同时作为《煤矿安全规程》等部门规章规范的上位法依据，在法律体系中发挥“承上启下”的作用。同时，积极推动全国人大常委会、国务院、应急管理部及相关部委，对煤矿安全法律法规体系中矛盾、冲突、过于笼统的重点关键内容，及时开展立法解释工作，对难以通过立法解释说明的重大问题，及时纳入修订计划。

强化法律责任，进一步落实煤矿企业安全生产主体责任。结合《侵权责任法》及相关民事法律司法解释，在煤矿安全生产领域探索实行“惩罚性损害赔偿”制度，鼓励煤矿安全伤亡事故个人诉讼，使个人基于利益主动维护法律程序，促使法律得到有效的实施。

除此之外，还应当充分利用行政处分制度，在核心行政法规制修订过程中，对《公务员法》《监察法》等进行细化落实，加大对国家工作人员违反煤矿安全法律法规，进而造成重大安全生产隐患和伤亡事故的行政处分力度。