职务犯罪案件管辖权争议问题探析

俞新民　常祯

编者按：当前，我国职务犯罪案件办理存在监察调查与检察侦查两种方式。监察调查抑或检察侦查，都是为了更好地从法律上打击制裁职务违法犯罪行为，监察调查的部分案件最终也会移交人民检察院进行审查起诉。然而，司法实践中存在监察检察职务犯罪管辖权冲突、留置与强制措施对接不畅、退查程序不完善等有碍顺利惩治职务违法犯罪行为的情形。为此，本刊特组稿4篇，从权力属性、管辖权争端处理、监检衔接程序与机制等方面，对监察调查与检察侦查予以探讨，以期抛砖引玉。

摘 要：监检两机关在查办司法工作人员特定职务犯罪权限上存在职权竞合问题，导致实践中两机关在14个特定职务犯罪案件管辖权上存在分歧。从监检两机关法律定位、检察机关特定侦查权权限范围、特定职务犯罪案件优先管辖权等方面进行分析论证，可以厘清监检两机关在查处特定职务犯罪案件中职责权限，探索解决两机关管辖权属争议，理顺监检关系。

关键词：特定职务犯罪 争议 管辖权 监检关系

一、问题的提起

《监察法》第34条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”2018年新修改的《刑事诉讼法》（以下简称新《刑事诉讼法》）第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”根据新《刑事诉讼法》规定，检察机关“可以”立案侦查司法工作人员职务犯罪与《监察法》对所有公职人员违法犯罪规定“应当”由监察机关为主调查如何相协调？因监察和检察两机关对特定互涉案件在管辖权上存在职权竞合，导致在实践中，两机关在特定职务犯罪案件管辖权上频频发生争议：有的基于两机关现实地位不对等，出现监察机关指派检察机关查办案件情况;有的两机关争管辖权，同一个职务犯罪线索，两机关都认为自己有管理权，互相争办案权;有的对于“难啃”的职务犯罪案件互相推诿，谁都不愿意查处，尤其是近两年扫黑除恶斗争中遇到的“打网破伞”相关案件，因办案难度大，推诿扯皮问题屡屡发生;还有的出现程序倒流问题，如检察机关立案查处的司法工作人员利用职务实施的犯罪案件，在侦查终结后又需移送监察机关审查决定是否移送检察机关审查起诉，既违反查办案件程序性规定，又浪费办案资源，影响办案效率。这些问题是因《监察法》第34条和新《刑事訴讼法》第19条第2款有关特定罪名管辖权重叠、职权竞合导致的。如何处理好职权竞合问题，合理界定监检两机关在查处公职人员职务犯罪管辖权，这就需从监检关系的法律定位、检察机关特定侦查权的权限范围以及特定案件优先管辖权等方面进行综合分析，以明晰两机关各自职能，准确界定两机关管辖权限，合理解决管辖权冲突，理顺监检关系。

二、监检法律定位分析

《宪法》第2条第3款、第127条第2款确立监察机关在我国国家权力机构中与检察机关是并列的法律地位，监察机关和检察机关之间在办理职务犯罪案件过程中是“互相配合、互相制约”的平等工作关系。明确监察机关性质是履行监察职能的专门机关，是我国的反腐败机构，其行使独立监察权。我国监察体制改革目的是要构建集中、统一、权威、高效的监察体系，[1]通过集合所有的反腐败力量，创建一个统一、独立、高效率的监察机构是成立监察委的初衷。我国监察体制改革是中央对原政府的行政监察权和行政违法预防权，以及原检察机关的自侦权与职务犯罪预防权进行整合后，新创设的监察权，[2]其实质就是对职务犯罪案件办理程序的“重塑”和“再造”，改过去“各个指头”戳为监察委一个“拳头”打，整合了过去分散的反腐力量。《监察法》第二、四章利用25个法条阐释了监察权限，主要概括为“监督、调查、处置”等三项权力。其中，监察调查权是指监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪公职人员进行调查。[3]从《监察法》第34条也可以明确看出，监察委立案调查职务犯罪案件是全覆盖的，对所有公职人员职务违法或者职务犯罪的线索，监察机关都应受理并依法调查处置，这是我国查处公职人员违法或者职务犯罪的原则性规定。

而检察机关是国家法律监督机关，2018年3月的宪法修正案、新修订的《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》等法律，并没改变检察机关的宪法和法律定位。检察机关作为国家法律监督机关，与行政、监察、法院等其他国家机关之间并不存在委托或授权的关系，只能是基于法律规定产生的平等主体关系。从法律定位来看，检察机关应与监察机关处于同一层次，两机关法律赋予的权力不同，但应相互平等，处于同一平面结构关系。[4]因此，在监检关系处理上，尤其是在职务犯罪案件管辖问题上，两机关应结合各自法律赋予的职能，按照“互相配合、互相制约”的工作关系处理好与对方的关系，监察机关在实践中指派检察机关查办职务犯罪案件，显然于法无据，有悖于两机关的法律定位和现行立法精神。

三、检察机关特定侦查权权限范围

新《刑事诉讼法》虽保留了检察机关部分职务犯罪侦查权，但新法更强调检察机关对侦查权的诉讼监督效果。检察机关是国家法律监督机关，其侦查权仅是法律监督职能的一个重要组成部分，侦查权的行使，应围绕法律监督职能行使，立法赋予检察机关行使特定侦查权是有特定的权限范围。

（一）检察机关“对诉讼活动实行法律监督”的范围

如何理解“对诉讼活动实行法律监督”？“对诉讼活动实行法律监督”即为诉讼监督。检察机关诉讼监督主要包括刑事、民事和行政三大诉讼监督。其中刑事诉讼监督，包括侦查监督、刑事审判监督和执行监督，主要是对公安机关立案监督和对侦查活动的监督，对审判机关刑事审判活动的监督，以及对司法行政机关刑事执行活动的监督等;民事诉讼监督，包括对审判机关的民事审判活动是否合法，所作的民事判决和裁定是否正确进行的监督;三是行政诉讼监督，主要包括行政案件受理、审理、裁判、执行等诉讼环节。[5]检察机关对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督范围，限定了检察机关“对诉讼活动实行法律监督”的范围。新《刑事诉讼法》保留的检察机关的职务犯罪侦查权，只限定于立案查处司法工作人员在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼活动中利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪行为，此类案件可以由检察立案侦查。对于这个限定范围以外的职务犯罪案件，检察机关没有管辖权。

（二）检察机关对“侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”管辖权限范围

如上文所述，新《刑事诉讼法》赋予检察机关在三大诉讼监督范围内的职务犯罪侦查权，但并不包括刑事、民事、行政三大诉讼中发现的所有违纪、违法和犯罪案件都可管辖，仍需符合两个条件。一是立法授权仅限于对“犯罪”行为才可由检察机关立案侦查。但对司法工作人员在三大诉讼中利用职权实施的违纪和违法行为，法律并未赋予检察机关可立案调查，而是规定应将线索移交监察机关依法调查处置。[6]因为，监察机关代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责。二是立法授权需符合“侵犯公民权利与司法公正”。既司法工作人员在诉讼活动中利用职权实施的“侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”案件，才可由检察机关立案侦查，对于没有侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，仍无权立案调查，应当移送监察机关。根据我國《刑法》，符合上述2个条件的犯罪有非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人、滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、民事行政枉法裁判、执行判决裁定失职、执行判决、裁定滥用职权、私放在押人员、失职致使在押人员脱逃、徇私舞弊减刑假释暂予监外执行等14 个罪名。根据新《刑事诉讼法》对检察侦查权的双重限定，检察侦查权范围应从两方面严格界定：一是对诉讼活动实施法律监督中发现的司法工作人员职务“犯罪”[7];二是这类职务犯罪“侵犯公民权利与司法公正”。综上，检察机关对司法工作人员职务犯罪案件侦查权仅限于符合上述2个条件的14个罪名，而对于司法人员违纪或违法但不构成犯罪的行为，立法未赋予立案侦查权。

（三）“可以由人民检察院立案侦查”的管辖界线

新《刑事诉讼法》对检察机关行使侦查权的表述为“可以由人民检察院立案侦查”。法律语境中“应当”是一个明确性词语，而“可以”则常常是一个模糊性词语，可能发生，也可能不发生。“可以”在法律语体尤其在我国刑事法律中主要有三个语意特征：一个表“可能”;一个表“能够”;另一个表“许可”。“可以由人民检察院立案侦查”中的“可以”，是立法授权性的，其义应为“许可”。新《刑事诉讼法》之所以使用“可以”的表述，是因为《监察法》已赋予监察机关行使对所有职务犯罪的调查权，后新《刑事诉讼法》又保留检察机关特定案件侦查权，导致监察机关调查和检察机关刑事侦查的职权竞合，立法才授权性地表述为“可以”。

对职权竞合问题，从比较法的经验来看，处理大致可以从两个思路出发解决竞合问题——合并的思路与分立的思路。所谓合并的思路，就是从立法层面将涉及相同职权的规定并入到单一机构行使。从国家立法初衷看，合并的思路解决监检职权竞合问题显然行不通。所谓分立的思路，就是按照不同的行使职权目的分别由不同的法律部门对职权对象行为加以规范，由不同的职能机关实施。分立的前提是各机关的行使职权目的和权限必须是明确的、界限清晰的。《监察法》第34条对所有公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪都应当依法调查处置作了明确规定，查处公职人员职务犯罪是监察委的职责所在。而新《刑事诉讼法》第19条第2款对检察机关职务犯罪案件的管辖仅限于“侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”案件，检察机关“可以”管辖，但规定比较模糊。因此，按分立的思路，监察机关的调查职务犯罪的职责在立法上是明确的，而检察机关立案侦查司法人员特定职务犯罪的规定并不清晰。因此，在实践中发生监检两机关因职权竞合问题发生管辖权争议，按解决竞合问题分立思路，应由职权清晰一方管辖，即由监察机关管辖。

四、特定职务犯罪案件优先管辖权

监检职权竞合问题，对于管辖模糊有争议案件，上文已作争议处理分析，再不赘述。对于检察机关管辖明确“可以”立案侦查的特定案件，检察机关在立案前仍需与监察机关进行沟通，协商确定互涉特定案件管辖归属。理由有三点。首先，立法赋予监察机关“应当”立案调查所有公职人员违法或者职务犯罪权，这是原则性规定，监察机关的权限具有广泛性。而对于检察机关“可以”管辖的特定案件，立法机关之所以保留检察机关的管辖权，主要是考虑到检察机关在诉讼监督活动中更容易发现司法人员利用职权实施的职务犯罪。另外，由检察机关立案侦查这类案件，有利于对证据的合法性判断和保证诉讼走向，有利于及时判断证据合法性，保障诉讼顺利进行。因此，在监检“应当”与“可以”冲突中，特定案件的立案查处有利于及时判断证据合法性，保障诉讼顺利进行的情况下，通过沟通，检察机关才可以立案侦查，否则，特定案件侦查权仍应归属于监察机关。其次，监察机关优先管辖互涉特定案件符合当前两机关的人力配置和办案保障实际状况。随着检察机关原反贪、反渎、职务犯罪预防等部门的转隶，原办案力量、办案设备及经费保障等已全部划转到监察机关，检察机关短期内办案力量和办案保障还不足，还需一个优化、充实过程，因此，由监察委优先管辖，可以更有效打击此类犯罪。最后，监察权包括“监督、调查、处置”三个方面的权力，在“诉讼活动法中”，发生违法犯罪问题时总会涉及部分公职人员的违纪、违法问题，监察委优先管辖，可实现违纪和违法犯罪问题同时立案调查，更有利于突破案件，符合发现犯罪的办案逻辑。综上，监察机关在特定案件管辖上，具有现实优先权，检察机关在诉讼监督中发现司法工作人员利用职权实施的14个罪名犯罪案件，仍应及时与监察机关沟通管辖权问题，协调一致方可立案侦查。同时，对于立案侦查的特定案件，检察机关侦查中，应当执行《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，侦查终结前，应当就移送审查起诉有关事宜与监察机关进行沟通，协调一致，并由检察机关依法对全案审查起诉。避免检察机关侦查终结后，又移送监察机关，由监察机关决定是否移送审查起诉的程序倒流问题发生。

综上所述，新《刑事诉讼法》保留检察机关可以立案侦查的14个罪名案件，但立法并非将14个特定案件管辖权完整赋予检察机关，而是两机关职权竞合，均有管辖权。在三大诉讼活动中，发现司法人员侵犯公民权利或损害司法公正，给具体案件证据合法性判断和诉讼走向造成影响的行为，检察机关可立案侦查，这是立法保留给检察机关狭窄的职务犯罪侦查管辖权，界限已很明确。因此，现实中存在的诸多问题，监检两机关应加强沟通、协商解决，按立法授权履行好各自职权。[8]检察机关作为职务犯罪职权转隶一方，不应仍依赖职务犯罪侦查权增强权威性，在大部分职务犯罪侦查权转隶的背景下，检察权的权能结构已发生重大调整，因此，检察机关要正确认识新时代检察形势的变化及带来的影响，顺应广大人民群众新的期待，重新定位职能权属，重新构建检察权。按照最高人民检察院的统一部署，将职权重心调整到刑事检察、民事检察、行政检察及公益诉讼“四大检察”平衡发展，通过科学配置内部机构职能，彰显检察权司法属性，进一步增强检察监督的公正和权威。

注释：

[1]参见吴宏耀：《论刑事诉讼法与监察法的诉讼衔接》，《中国检察官》2018年第12期上。

[2]参见刘凡、刘鑫、王胜利：《监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制研究》，《皖西学院学报》2018年第6期。

[3]参见徐鹤喃：《监察法与刑事诉讼法的衔接与统合》，《人民检察》2019年第1期。

[4]参见王洪宇：《监察体制下监检关系研究》，《浙江工商大学学报》2019年第2期。

[5]参见苗生明：《浅议检察机关特定侦查权的有效行使》，《中国检察官》2018年第12期上。

[6]参见钱宁峰：《监察机关与执法部门之间关系的宪法定位及其具体化》，《学海》2019年第3期。

[7]参见朱孝清：《检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权》，《中国刑事法杂志》2019年第1期。

[8]参见季卫华、李强、王胜利：《新时代检察机关的职能优化》，《天津行政学院学报》2018年第6期。