试析我国文化产业立法之完善

摘      要：文化产业立法的完善是促进我国文化产业发展的重要保障。本文在对我国文化产业立法现状进行分析的基础上，找出了目前尚存的一些问题并提出了相应的对策建议，希冀能对完善我国文化产业立法、促进我国文化产业发展成为国民经济支柱产业有所助力。

关  键  词：文化产业;立法现状;文化产业促进法;对外文化贸易

中图分类号：D922.16        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）10-0124-06

收稿日期：2019-07-02

作者简介：齐衁（1962—），女，辽宁黑山人，吉林财经大学副教授，研究方向为行政法。

基金项目：本文系吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“吉林省文化产业发展法律保护对策研究”的阶段性成果，项目编号：吉教科文合字[2015]第362号。

1947年，在霍克海默和阿多诺共同撰写的《启蒙辩证法》之中，首次出现了“Culture Industry”一词，学术界通常将其翻译为文化产业或者文化工业。文化产业作为一项特殊的经济形态和文化形态，深刻影响着人们对其本质的把握，不同国家对文化产业有着不同的称谓和定义。[1]英国、新加坡称之为“创意产业”，美国称其为“版权产业”，欧盟、日本称之为“内容产业”，韩国称之为“文化产业”。联合国教科文组织将其定义为一系列按照行业标准生产、再生产、储存以及分配文化产品和服务的活动。在我国，原文化部于2003年9月4日发布了《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，其中将文化产业定义为：“从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业”。同时，该文件阐明了文化产业与文化事业是相应的概念，这二者作为我国社会主义建设过程中的重要内容息息相关。从经济、政治、法律语境进行考量，文化产业依托文化市场，从业主体主要是文化企业，具有营利性和竞争性等特征;文化事业则依托传统公共文化资源，从业机构主要是公立图书馆、艺术馆、博物馆等，具有公益性、非营利性等特征。[2]2004年，国家统计局对“文化产业及相关产业”进行了解释——为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动的集合。

一、我国文化产业的立法现状

（一）规范文化产业管理

一是娱乐场所管理法。娱乐场所的管理不仅是文化市场管理的重要组成部分，也是文化产业管理和调整的基本内容。目前，我国在娱乐场所管理方面的行政法规及规范性文件主要涵盖设立、经营、监督管理、法律责任四个方面，包括：国务院颁布的《娱乐场所管理条例》《营业性演出管理条例》，原文化部颁布的《网络表演经营活动管理办法》《营业性歌舞娱乐场所管理办法》《文化部办公厅关于进一步加强歌舞娱乐场所内容管理、有效维护内容安全的通知》等。

二是音像制品管理法。音像制品是指录有内容的录音带、录像带、唱片、激光唱盘和激光视盘等。随着互联网大数据时代的到来，传统音像制品在市场的份额大大降低，市场形式不容乐观。目前，我国对音像制品的管理主要是从出版、复制、进口、批发、零售和出租等方面进行规范，如国务院颁布的《音像制品管理条例》、原广播电影电视部与原文化部颁布的《音像制品批发、零售、出租管理办法》、原新闻出版总署颁布的《音像制品出版管理规定》等。

三是广播电视产业管理法。广播电视产业是传统产业群的一个重要产业部门，随着无线电和电子技术的快速发展，使其从传播一般性新闻报道和娱乐节目，逐步向社会的不同领域深入，以便向更多品种和专门化的态势发展。广播电视产业拥有广大的发展前景，也是各国竞争最激烈的文化市场，对广播电影电视业的管理是文化管理法律体系的重要组成部分。目前，我国对于广播电视产业进行规范的法律法规主要包括《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《电影产业促进法》）、《广播电视管理条例》《关于进一步深化电影业改革的若干意见》《广播电台电视台审批管理办法》《电影企业经营资格准入暂行规定》等。

（二）保护文化产业资源

文化产业的保护主要分为文化资源保护和文化市场保护。近年来，随着文化产业对经济增长的贡献率逐年提高，在提供就业岗位、丰富人民群众日常文化生活等方面发挥了重大积极作用，我国也愈发重视对于文化产业的立法保护。

在保护文化资源方面，国务院于1994年10月發布了《中华人民共和国自然保护区条例》。2017年10月，李克强总理签署第687号中华人民共和国国务院令，对该《条例》进行了修改，修改后的《条例》取消了外国人进入国家级海洋自然保护区的行政审批事项，更加切合当下文化资源保护的诉求。2017年8月7日，原文化部发布了《“十三五”时期全国古籍保护工作规划》，该《规划》坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的原则，致力于全面提升古籍修复能力，加大对古籍的保护，有效地推动了古籍保护工作的高效开展。2018年12月10日，文化和旅游部发布了《国家级文化生态保护区管理办法》，该《办法》共四章三十八条，在内容上坚持“保护优先、整体保护、见人见物见生活”的理念，创造性地提出具有中国特色的非遗保护制度，着力于区域性整体保护，重点关注具有重要价值以及鲜明特色的文化形态，这对于文化资源的保护具有重要意义。

在文化市场管理方面，2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国旅游法》对旅游规划和促进、旅游经营、旅游安全、监管、权利救济、法律责任等方面作出了一系列规定，切实惩治了旅游行业中的一些不法行为，很好地规范了文化市场秩序。原文化部办公厅在2016年1月6日印发了《文化市场黑名单管理办法（试行）》，旨在建立文化市场信用监管制度，加强文化市场内容监管，通过黑名单管理，完善守信激励、失信惩戒机制，为文化市场的发展营造一个良好的信用环境，促进文化市场良性有序的发展。

（三）扶持文化产业发展

为了进一步扶持文化产业的发展，我国制定了一系列政策法规，如《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》《文化部关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》《文化部关于完善审批管理促进演出市场健康发展的通知》《财政部、海关总署、国家税务总局关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》等。

总体来说，我国正逐步加快对文化立法的步伐。第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2016年11月7日通过了《电影产业促进法》，第十二届全国人民代表大會常务委员会第二十五次会议于2016年12月25日通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》），这两部法律的实施标志着我国文化产业在立法方面取得了巨大的进步。同时，《文化产业促进法》也被正式列入五年立法规划之中，这对于进一步推动文化体制改革具有深远意义。

二、我国文化产业立法存在的问题

进入新世纪以来，我国文化产业一直保持着良好的发展势头。国家统计局网站的数据显示，我国文化产业增加值占GDP比重正在逐年提高，由2004年的2.15%提高到2017年的4.29%，增加了2.14个百分点，对GDP增量的贡献年平均达到4.7%。但应看到，随着文化产业的蓬勃发展，相关立法的滞后性以及不协调性等特点也日益突出，主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏文化产业领域基本法

在我国庞大的法律体系中，文化产业方面的立法只占相当小一部分，远低于科技、教育、卫生等方面的立法。文化产业领域基本法的缺失导致我国文化产业相关部门规章、地方性法规缺乏上位法的支撑，由此引发了文化产业立法稳定性不够，执行的力度、效率及普适性欠缺等一系列问题。近年来，文化产业的发展越来越受到国家的重视以及社会各界的广泛关注，各种文化产业政策也纷纷出台，然而，这些政策“政”出多门，往往存在着“缺、散、弱、乱、变、粗”等一系列问题与弊病。[3]由缺乏文化产业基本法的统筹和指引，各部委、各地方性法规在制定过程中一方面有许多立法盲区的存在，另一方面又有大量散乱的规则充斥，规章之间相互冲突，这不仅难以对文化产业的长效发展带来实质性的促进作用，反而在一定程度上直接或间接阻碍了文化产业的有效发展。[4]此外，文化产业作为国民经济发展中一项新兴的支柱性产业，具有其自身的独立属性，仅仅依靠《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非物质文化遗产法》）、《电影产业促进法》等专门法远远不能满足我国文化产业大发展大繁荣的需求，因此急需出台一部基本法为各部门规章、地方性法规奠定基础，指明方向。

（二）现有文化产业相关立法位阶较低

从我国文化产业相关立法的实践来看，由全国人民代表大会常务委员会制定的法律及国务院制定的行政法规数量较少。在现有的文化产业立法体系中，除了与文化产业有关的《非物质文化遗产法》《公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）、《电影产业促进法》等几部法律是全国人民代表大会常务委员会制定外，其他如动漫、网络游戏、民间文化艺术、文艺演出等行业仍依靠国务院各部委、地方各级政府制定的规章和地方各级人大常委会制定的地方性法规来规范。这些规章和地方性法规由于法律效力低，处罚权限、处罚力度有限，对违法违规者往往起不到约束和震慑作用。同时，由于其位阶较低，还存在分类矛盾和行业条块分割问题突出、文化主管部门之间职权划分不明确、立法质量不够高等一系列弊端，往往只能对片面性、区域性的问题制定对策，对于文化产业存在的普遍问题、文化产业总体发展方向并不能有效指明。

（三）缺乏与法律相配套的地方性法规

尽管我国已经颁布了《非物质文化遗产法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《公共图书馆法》等与文化产业相关的法律，但目前还没有与之相配套的部门规章或地方性法规，原有的一些地方规章之间、地方性法规之间尚存在矛盾，少数与当前文化事业的发展不相适应的地方政府规章、地方性法规尚未废除，上位法与下位法、新法与旧法、一般法与特别法之间的冲突规定仍然存在，这使得上位法的实施效果大打折扣。此外，全国人民代表大会常务委员会制定法律时往往站在全国的高度，考量更多的是各省市一般、频繁性和重大性问题，因此具有普适性特征。而各省市文化产业发展水平参差不齐，具有自身独立属性，如果不依据本省经济、文化的特殊性制定符合本省市文化产业发展的条例，全国人民代表大会常务委员会制定的法律很难真正落实。然而实践中，只有北京市、广东省深圳市、山西省太原市、陕西省西安市等少部分省市制定了符合本省市文化产业发展的文化产业促进条例。

（四）缺乏完整的对外文化贸易法律规范

近年来，我国文化产业发展虽成效显著，但与国际上一些文化产业大国相比仍存在差距。根据《文化软实力蓝皮书：中国文化软实力研究报告（2010）》数据显示，美国文化产业产值占GDP总量的30%左右，日本为20%，韩国为15%，我国仅占4%。在文化产品输出和国际文化市场份额方面，美国在全球文化产业所占比重为43%，而我国不到3%。可见，我国文化产业的国际竞争力还很弱，这与我国缺乏完整的对外贸易法律体系有很大关系。目前，我国还未建立完整的对外贸易法律框架，《中华人民共和国对外贸易法》只在第五章第二十九条、第三十条、第三十一条对与外贸易有关的知识产权保护加以规定，至于国际服务贸易和对外贸易促进等领域仅有一些原则性的规定，并没有进一步细化。《电影产业促进法》第四十四条规定：“国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持，并综合利用外交、文化、教育等对外交流资源开展电影的境外推广活动。国家鼓励公民、法人和其他组织从事电影的境外推广。”这些条款虽然具有一定的促进价值，但从实际操作来看还远远不够，其只是原则性的倡议，缺乏相关配套规定来落实。随着世界各国经济与科技的发展，知识产权侵权案件发生频率显著上升，迫切需要我国制定更全面、更完善的知识产权保护条款，加快构建对外贸易法律体系。

三、完善我国文化产业立法的相关建议

“法律既是政府治理的基本理据，亦是形塑新兴产业的有效工具”。[5]文化产业的发展离不开法治建设的保驾护航。“十三五”规划明确提出要在2020年将我国文化产业建设成为国家国民经济支柱性产业。为了实现这一宏伟目标，我国急需建立健全与文化产业相关的法律制度。笔者认为，可从以下几方面着手：

（一）尽快出台《文化产业促进法》

2014年10月发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要制定《文化产业促进法》。2018年3月11日，《文化产业促进法》被列入全国人民代表大会常务委员会五年立法规划。2019年6月28日，7700多字的《文化产业促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案征求意见稿》）面向全社会公开征求意见。《草案征求意见稿》第二条明确规定：“本法所称文化产业，是指以文化为核心内容而进行的创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务的经营性活动，以及为实现上述经营性活动所需的文化辅助生产和中介服务、文化装备生产和文化消费终端生产等活动的集合。前款所称经营性活动的类别包含内容创作生产、创意设计、资讯信息服务、文化传播渠道、文化投资运营、文化娱乐休闲等。”这是我国首次对“文化产业”一词进行正式的、法律意义上的解释。可以说，《草案征求意见稿》对于坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持创造性转化、创新性发展，弘扬社会主义核心价值观，推动文化产业高质量发展，促进文化产业结构调整和布局优化，营造有利于涌现文化精品和人才的社会环境，促进文化产业与科技及其他国民经济相关产业融合发展，拓展文化产业发展广度和深度，发挥文化产业在国民经济和社会发展中的重要作用意义深远，应尽快出台。同时，笔者对《草案征求意见稿》有两点建议：一是探求传统文化产业与新兴文化产业的差异化发展路径。随着时代的飞速发展，文艺创作的生产格局、文化产品的传播方式、人民群众的审美标准都发生了巨大的变化，当前传统的文化产业已不能满足人民日益增长的文化需求，人民群众对多样化、多层次的文化产品的需求日益增加。对此，在制定《文化产业促进法》的过程中应加大对新兴文化产业的扶持力度，大力支持文化创意产业的发展，并根据行业发展的实际情况制定相应的文化产业政策。待文化产业基本法律框架构建起来后，再参照《电影产业促进法》的思路逐步建立健全关于游戏、音乐、电影、动漫、电子竞技等各方面的产业促进特别法。[6]同时，对于传统文化产业要深度挖掘其丰富内涵，在继承的基础上加入当今时代的新元素，使传统文化产业与新兴文化产业融合发展。二是推动我国文化产业“走出去”。为了将我国建设成为文化强国，急需进一步提高我国文化软实力，不断增强我国的文化自信，这不仅是国家文化产业振兴的必由之路，更是提高我国在国际舞台竞争力的重要方式。基于当今全球化发展背景和我国进一步深化改革开放的基本国策，《文化产业促进法》应当坚持与国际接轨的原则，推动文化产业“走出去”。因此，不仅要在顶层设计中嵌入相关政策，还要在《文化产业促进法》中进行更加具体详细的制度衔接，使我国诸多文化企业在“走出去”的过程中能够更加切实地享受到来自国家方面的优惠政策。

（二）提高文化产业相关立法位阶

近年来，全国人民代表大会常务委员会先后出台了一些与文化产业密切相关的法律，如《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《公共图书馆法》等，但对于涵盖面广泛的文化产业来说还远远不够。鉴于目前有关文化产业的大部分法律规定都是以“条例”“通知”“办法”等各种行政法规、规章、地方性法规的形式存在，笔者建议将现有关于出版发行、民间艺术、音像制品等方面的规章或地方性法规提升立法阶位，将其确定为法律，同时在内容结构和模式设计上可以参考相关法律，如《中华人民共和国文物保护法》《非物质文化遗产法》等。

（三）加速文化產业的地方立法

在完善文化产业法律体系的过程中，除了加快制定具有统驭性的《文化产业促进法》之外，还需要制定与之相匹配的地方性法规。我国幅员辽阔，各地区的地理环境、人文环境千差万别，其文化的发展状况更是参差不齐。因此，不能仅仅依靠国家层面具有普适性的法律来调整，还应根据各地区的不同情况，依托本土资源，制定更加契合当地文化发展、具有针对性的地方性法规。具体操作过程中可以借鉴北京市、天津市、上海市、广东省深圳市等地的先进立法经验，结合本地区的自身特点相应调整，不断进行创造性地尝试，加快制定促进地方文化产业的规定。[7]此外，针对地方性法规与上位法相矛盾、同一位阶立法中重复立法或立法缺位、一些落后的或不合理的规定仍然存在等问题，应及时订立、修改或废止，以确保各地文化产业能充分发挥本地区优势。

（四）构建完整的对外文化贸易法律框架

目前，我国文化企业“走出去”面临着国内和国际两大阻碍。从国内角度来看，我国尚未构建起完整的对外贸易法律框架，文化企业在“走出去”的过程中缺乏相关政策扶持，部分文化领域还无法可依;从国际角度来看，除了固有的意识形态差异、文化冲突等国际性制约因素之外，中美贸易摩擦持续升级、他方贸易保护主义不断加力也加大了文化企业“走出去”的难度。若想化解阻碍，构建完整的对外文化贸易法律框架就显得尤为重要。笔者建议，可以从以下几方面着手：一是加大文化产业内部竞争压力， 鼓励发展外向型文化企业，并制定有效的财政、税收优惠政策，完善人才培养和激励机制。二是完善我国《对外贸易法》中关于知识产权保护的相关规定，既要维护好本国文化企业的智力成果，也要防范我国企业侵犯他国知识产权。三是将原则性规定与落地举措相结合，明确授权国务院或相关部门制定具体实施办法。同时，完善《电影产业促进法》《非物质文化遗产法》中涉及对外贸易的条款，使其更加明确、具体。

【参考文献】

[1]杨积堂.文化产业发展的立法现状与法制构建[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2012，（2）.

[2]周刚志，周应杰.文化产业促进法”基本问题探析[J].江苏行政学院学报，2017，（1）.

[3]杨吉华.文化产业政策研究[D].北京：中共中央党校博士学位论文，2007.

[4]魏世军.《文化产业促进法》立法五大问题思考[J].文化产业评论，2018，（12）.

[5]徐信贵，陈伯礼.台湾文化创意产业的政策推动与法制构造[J].亚太经济，2010，（5）.

[6]蔡武进.我国文化产业法体系建设的进路[J].福建论坛（人文社会科学版），2014，（10）.

[7]韩雷，王新颖.文化自信在文化产业发展中的作用[J].中国国情国力，2018，（7）.

（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：The perfection of cultural industry legislation is an important guarantee to promote the development of cultural industry in China.Based on the analysis of the current legislation situation of cultural industry in China，this paper finds out some existing problems and puts forward corresponding countermeasures and suggestions，hoping to help improve the legislation system of cultural industry in China and promote the development of cultural industry into a pillar industry of national economy.

Key words：cultural industry;legislative status quo;Promotion Law of cultural industry;foreign cultural trade