中欧食品安全监管体系比较研究

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(1.湖南工商大学会计学院,湖南长沙 410205;2.湖南中医药大学科技开发公司,湖南长沙 410007)

“民以食为天,食以安为先”,食品安全问题已经成为我国政府、企业和广大消费者共同关注的焦点问题,全方位加强食品安全监管已成为全社会的共识。围绕食品安全监管已产生大量研究成果,现有研究成果主要集中在监管体系、监管主体、安全标准、监管机制、保障体系等方面。关于监管体系的研究:Vladimirov[1]采用问卷调查法对保加利亚食品安全质量管理的主要因素进行了调研;Singh[2]研究了食品安全管理系统在瓶装饮用水生产中的应用,其安全管理涵盖原材料的入库、储存、加工、包装等制造作业的全过程;胡颖廉[3]基于监管政治学理论构建“产业发展—监管能力—制度环境”分析框架,提出应构建市场嵌入型监管体系,设计精细高效的管理机制;刘婕[4]通过分析HACCP体系在食品安全监管中的应用情况,认为HACCP 体系是食品安全全新的监管模式;孙楚绿等[5]梳理了欧盟有关谷物安全的监管体系,对真菌霉的危害及治理模式进行了分析;史娜等[6]介绍了美国、欧盟等发达国家的食品安全监管体系,提出了对我国食品安全监管体系发展的启示和展望;焦志伦等[7]从原则依据、监管主体、监管制度和保障体系四个层面,谭兴和[8]从追溯体系、监管队伍、农药残留限量标准等方面,分别比较了我国与发达国家食品安全监管方面的差异,提出了加强我国食品安全监管的政策建议;Rafeeque等[9]提出通过实施“多重食品安全管理系统”来提高食品质量安全。关于监管主体的研究:张晓涛等[10]提出监管主体的设置与职能分配是食品安全监管的核心问题,应将多部门监管体系转变为综合部门监管体系,加大协调力度并完善协调机制;李静[11]分析了“一元单向分段”监管机制的弊端,提出监管应政府、企业、社会公众等“多元共治”;Unnevehr等[12]针对中等收入国家的食品安全管理提出了两类国际经验,一是提高风险分析能力,二是发挥市场激励作用;Guchait等[13]基于美国的食品安全监管实践,提出食品安全监管主体行为的完整性,能够最终减少食品安全违规。关于食品安全标准的研究:Attrey[14]认为制定和执行科学的食品安全标准对确保食品安全和质量、遏制掺假和欺诈行为至关重要;徐子涵等[15]、陈佳维等[16]分别从不同角度分析了我国食品安全标准体系存在的问题,提出了完善食品安全标准体系的建议;江虹[17]提出我国应借鉴《国际食品法典》的基本原则,对食品安全标准的分类、制定和修订程序进行规范和改进,完善我国食品安全标准体系;徐玮等[18]介绍了食品安全标准的主要类别,提出应将食品安全标准全方位应用于食品安全监管。关于监管机制的研究：孙德超等[19]介绍了美、德、日三国食品安全监管的做法,提出了加强我国食品安全监管的对策;张彦楠等[20]通过构建企业和监管部门之间、消费者与企业之间的博弈模型,分析了我国在食品安全监管中存在的问题;杜玉琼等[21]提出应明确食品安全监管部门职责、建立统一的食品安全标准、强化食品生产经营者责任、加大违法处罚力度;毋晓蕾[22]分析了美、日两国食品安全监管公众参与制度的立法及实施特点,提出在食品安全监管中应充分发挥公众的作用;何莉[23]剖析了食品安全监管存在的内在原因,提出采用食品安全四方合力分类管理制度,完善现有监管制度;冯朝睿[24]从整体性治理的视角,多个维度地对我国的食品安全监管体制进行剖析,提出了四位一体的食品安全监管机制;Messens等[25]提出加强食品安全的风险评估和预测对食品安全监管机制的完善具有重要价值。关于保障体系的研究:Pourkomailian[26]提出,组织的道德、食品安全人员的选择、提供必要的工具是加强供应商和原材料管理的关键因素;唐丙元[27]提出要构建群防群控的食品安全防控格局;邵运川[28]分析了我国食品安全预警体系存在的问题及滞后的原因,提出了改进措施;余焕玲[29]提出应从政府、研究机构、消费者等角度构建食品安全保障体系;King等[30]提出全基因组测序、追溯技术、信息计算技术、大数据分析等科技进展有助于缓解全球大趋势带来的食品安全挑战;Soon等[31]认为,众包在保质期监控、库存控制、食源性疾病监测、识别污染产品等领域的使用能提高食品安全水平,降低食品安全风险;Wu等[32]提出建立包括食源性疾病监测、生物危害(细菌、病毒和寄生虫)监测、化学危害监测和微生物危害监测的国家监测系统,加强食品安全保障体系建设。

综上所述,关于食品安全监管的研究已产生大量研究成果,但通过构建完善的食品安全监管体系,从不同维度将我国和欧盟的食品安全监管体系进行系统比较和分析的研究还比较少。本文试图构建较为完善的食品安全监管体系,并从法律法规、标准体系、监管主体、监管机制和保障体系等维度,对中欧食品安全监管体系进行比较分析,并提出加强食品安全监管的政策建议。

1 食品安全监管体系的总体框架

完善的食品安全监管体系是对食品安全进行有效监管的基础,通过分析我国食品安全监管的总体架构,我国的食品安全监管体系由法律法规、标准体系、监管主体、监管机制、保障体系五大部分构成[7],如图1所示。法律法规是对食品安全如何进行监管的政策和法律规定,是确定监管主体、制订标准体系、构建监管机制及保障体系的依据,对食品安全监管具有统领性的作用;标准体系是监管主体对食品质量安全进行监管时所依据的质量标准,是食品质量是否符合要求的评价依据;监管主体由法律法规等相关规定确定,行使食品安全监管职能的执行机构;监管机制是各监管主体根据职能分工,对食品安全的各个环节行使监管职能的制度设计;保障体系是保障监管有效运行的辅助机制;五个部分互相依托,构成一个有机的整体。

图1 食品安全监管体系总体框架Fig.1 Overall framework of the food safety supervision system

2 中欧食品安全监管体系比较分析

欧盟的食品安全监管比较成熟,已形成比较完善的体系,而我国的食品安全监管体系经过不断调整,正在完善之中。下面从法律法规、标准体系、监管主体、监管机制和保障体系五个方面进行比较分析。

2.1 法律法规

欧盟为统一协调内部食品安全监管规则,制订了多部法律法规。1999年发布的《食品安全绿皮书》形成了欧盟食品安全监管的基本框架,2000年发布的《食品安全白皮书》提出了“从田头到餐桌”的全程控制理论,强调对食品安全的全程监管;在此基础上,2002年发布了178/2002(EC)号法规,该法规被称为欧盟食品安全的“基本法”,确立了风险评估、保障消费者权益、预警和透明四大原则[33];此外,欧盟还制订了一系列食品安全规范要求,包括药物残留控制、食品生产卫生规范、实验室检验、进口食品准入控制、食品的官方监控等。欧盟各成员国也根据本国实际情况,制订了各自的法律制度,形成了一套涵盖整个食品供应链的法律法规体系[33]。

我国在食品安全方面的法律法规分为三个层次,第一个层次是食品安全方面的法律,包括《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等;第二个层次是国务院和各部委颁布的食品安全方面的行政法规,包括《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《流通领域食品安全管理办法》和《食品添加剂卫生管理办法》等;第三个层次是各省、自治区和直辖市颁布的地方性法规。

通过对比分析欧盟和我国食品安全方面的法律法规体系可以发现,欧盟的法律法规体系较为完善,“从田间到餐桌”的食品供应链关键环节都做到有法可依;同时将风险评估、风险预警和食品安全可追溯机制等通过法律法规进行了明确规定,注重事先预防和事中控制。我国关于食品安全的法律法规也不少,但相互之间存在重叠交叉,且未针对食品链的各个环节进行规范,缺乏系统性,给我国食品安全监管留下了隐患和执法空隙;此外,我国在食品安全的风险评估、预警、食品安全可追溯等制度方面也不够完善,不注重事先预防和事中控制,将重点放在事后补救。

2.2 标准体系

食品安全标准体系是食品安全监管体系的一个重要组成部分。欧盟的食品安全标准分类明确,分为产品标准、过程控制标准、环境卫生标准和食品安全标签标准四大类。其中产品标准指的是对产品的规格、质量、构造与检测方法作出的规定,主要对象为动物性、植物性、婴幼儿食品;过程控制标准主要包括食品微生物标准和食品添加剂标准;环境卫生标准是对食品制备、加工或者处理的场地规划和设计、运输食品的容器、食品接触的设备设施以及食品加工人员在个人清洁方面的卫生标准;食品安全标签标准对食品包装上的各类图形标志及相关注释性文字有非常严格的规范[33]。

我国的食品安全标准有两种分类方法,第一种分类方法是按照食品标准的内容进行分类,分为基础标准、产品标准、生产经营规范标准、检验方法与规程标准和食物中毒诊断及其他标准5种类别[18];第二种分类方法是根据食品安全标准制定主体进行分类,分为食品安全国家标准、食品安全地方标准和食品安全企业标准[34]。食品产品类食品安全标准包括原料要求、感官指标、理化指标、微生物指标、污染物限量、真菌毒素限量、农药残留、兽药残留、食品添加剂和营养强化剂等[18]。

比较我国和欧盟的食品安全标准体系可以发现,欧盟的食品安全标准体系比较完善,从横向来看,所涉及的食品种类多、涵盖面广;纵向来看,囊括了食品流通的各个环节;从效果来看,欧盟的食品安全标准在其成员国具有强大的效力和约束力,能够得到有效践行。我国的食品安全标准受食品产业发展水平、风险评估能力等因素制约,尚存在一些突出问题,体现在:食品安全标准法律位阶不明;部分标准重叠交叉,缺乏统一;与国际标准不接轨;部分标准时效性差,适用度下降;标准的科学性与合理性存在问题等[15]。

2.3 监管主体

欧盟的食品安全监管机构分为欧盟和成员国两个层级,欧盟层级的食品安全监管机构包括欧盟理事会、欧盟委员会和欧盟食品安全局[33,35]。欧盟理事会负责制定食品安全的基本政策;欧盟委员会负责制定食品安全监管的法律文件和食品技术标准,并贯彻执行,设有专门的健康和消费者保护局,下设的安全与供应链管理局、食品和兽药办公室是重要的监督机构,负责监督成员国和第三方国家执行欧盟食品安全相关法律的情况;欧盟食品安全局是一个独立的法律实体,独立于欧盟委员会,下设管理委员会、执行董事、咨询论坛和科学委员会4个机构,其主要职责是进行风险评估和风险交流,并为欧盟制订食品安全政策提供依据[33,36]。欧盟各成员国则根据本国实际建立食品安全监管体系,执行欧盟关于食品安全方面法律法规的相关规定。

我国的食品安全监管主体因国务院机构的多次改革而不断调整和变化,但总体来说具有多主体的特征,由国务院和地方政府共同承担监管责任。国家层面负责食品安全工作的机构有食品安全委员会、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会等;负责食品安全监管责任的地方政府是指县级以上地方人民政府。食品安全委员会的主要职责是研究部署、统筹指导食品安全工作,提出食品安全监管的重大政策措施,督促落实食品安全监管责任;国家市场监督管理总局主要负责食品加工、生产和经营活动的监督管理;国家卫生健康委员会组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国家市场监督管理总局制定并公布食品安全国家标准;国家卫生健康委员会、农业农村部会同国家市场监督管理总局制定食品中农药、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程[37]。县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责,统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作,建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制,并确定本级市场监督管理、卫生健康行政部门和其他有关部门的职责;有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作[37]。

比较欧盟和我国食品安全的监管主体及其职责可以看出,欧盟设置专门的食品安全监管机构,分工明确,权责清晰,引入“从农场到餐桌”的理念,强调对食品供应链进行全程监管,监管效率比较高。我国一直采用多主体监管的体制,存在监管部门不协调的问题。一是中央和地方之间不协调,出于地方保护主义,地方政府对加强食品安全监管缺乏动力;二是各监管部门之间不协调,农产品生产、食品生产加工、食品流通、食品消费等环节分别由不同部门进行分段监管,职责划分不够清晰,存在交叉重叠,易出现监管空白和互相推诿的现象,导致监管效率不高[35]。2018年的机构改革将相关部门进行了归并,由国家市场监督管理总局对食品加工、生产和经营活动进行全程监管,但这是一个多职能综合的部门,不是一个进行食品安全监管的专门机构,有可能影响食品安全监管的效果和效率。

2.4 监管机制

欧盟的食品安全监管主要包括以下几种机制:a.危害分析和关键点控制(Hazard Analysis and Critical Control Points,HACCP)机制:欧盟建立危害分析和关键节点控制(HACCP)系统,对原料、关键生产工序及影响产品安全人为因素的危害风险进行科学鉴定、评估,确定加工过程中的关键环节,从而建立、改进关于食品的监控程序与标准,进而采取和制定一系列解决措施[36];b.食品安全追溯机制:欧盟发布178/2002号法令,对家禽和肉制品实行强制性的可追溯制度,采用全球统一标识系统(EAN·UCC系统)记载每个产品从源头生产到终端销售的详细信息,实现全程追溯[36];c.食品安全监测预警机制:建立食品、饲料快速预警系统(RASFF),一旦成员国发现食品安全风险信息,系统及时通知欧盟委员,经核查和评估后第一时间通知其它成员国,实现食品安全风险信息的充分交流,从而将损失降到最低[36]。

我国的食品安全监管主要包括以下内容:a.实行食品记录制度,要求相关企业建立农业投入品使用记录制度、进货查验记录制度、出厂检验记录制度和销售记录制度等,从而实现食品、食品添加剂、食用农产品全程可追溯;b.建立食品安全全程追溯制度,由国务院食品药品监督管理部门牵头建立食品安全全程追溯协作机制,鼓励食品生产经营者建立食品安全追溯体系;c.实行检查和抽样检验制度,县级以上人民政府食品药品监督管理部门对食品进行定期或者不定期的检查和抽样检验;d.实行刑事责任和行政处罚相结合的执法制度,如果在检查过程中发现食品安全问题,由执法部门进行行政处罚,如涉嫌刑事犯罪则直接交由公安机关侦查。

比较我国和欧盟的食品安全监管机制可以发现,欧盟的食品安全监管机制注重关键环节和全过程的监管;建立的可追溯制度具有强制性,信息公开透明;建立的预警系统覆盖面广,信息交流充分,能实现动态监测和事中控制。而我国的食品记录制度难以落到实处,检查和抽样检验制度由于监管部门人力有限,抽样检验的数量极为有限,监管效果大打折扣;食品安全可追溯制度不具有强制性,尚处于起步阶段,普及程度很低,且缺乏信息共享机制;同时食品安全监管重在事后处罚,不注重事中控制,没有预警系统,不利于防范食品安全事件的发生。

2.5 保障体系

欧盟的食品安全保障体系主要包括两个方面:第一,建立风险评估制度,由欧盟食品安全局定期对食品安全进行风险评估,监测食品安全的风险水平;第二,建立食品召回制度,在食品供应链的各个环节进行监测,一旦发现问题食品,及时召回。

我国的食品安全保障体系包括四个方面:第一,实行许可制度:从事食品生产、食品销售、餐饮服务等生产经营活动以及食品添加剂生产必须依法取得许可;第二,实行食品安全风险监测和评估制度,由国家卫生行政部门牵头制定、实施国家食品安全风险监测计划,并根据实际需要进行食品安全风险评估;第三,实行食品安全信息统一公布制度,由国务院食品药品监督管理部门统一公布国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理等信息;第四,建立食品召回制度,发现不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的问题食品,食品生产或经营者立即召回[37]。

比较欧盟和我国的食品安全保障体系可以发现,欧盟对食品安全开展广泛的风险评估,覆盖面广,能全面了解食品安全的风险水平;问题食品在供应链的各环节随时召回,对问题食品的处理更为及时。而我国的食品安全保障体系在实际执行过程中往往得不到有效实施,食品安全风险评估流于形式,不能真正反映食品安全的风险水平;食品安全信息统一公布制度发布的是宏观层面和重大食品安全事故的信息,涉及公众关注的日常食品安全信息少;对问题食品大都是食品安全问题发生并曝光时予以召回,处理不及时。

3 借鉴和启示

通过对比分析中欧食品安全监管体系可以发现,我国的食品安全监管体系还有待进一步完善,我国应积极借鉴欧盟等发达国家在食品安全监管方面的成功经验,结合我国食品安全监管的特点和实际情况,探索建立适合我国国情的食品安全监管体系,从而提高我国的食品安全监管水平。

3.1 优化和完善食品安全法律法规体系

我国2015年修订发布的《食品安全法》为食品安全政策搭建了一个总体框架,但与欧盟食品安全法律法规体系比较,在法律法规的完整性、严密性和协调性等方面还存在一定差距,为此应进一步完善食品安全法律法规体系的建设。一是进一步明确食品安全社会共治的法律规定,为推进食品安全多元协同治理提供法律依据;二是参照欧盟的“田园到餐桌”的全过程监管原则,进一步完善食品安全全程监管机制;三是加强食品安全标准体系建设,使食品链的整个过程都有统一的生产或检验技术标准;四是制定食品安全监管的具体实施细则,提高食品安全法律法规的可执行性。

3.2 构建多元参与的协同治理模式

监管主体对食品安全监管的效果具有决定性作用。目前我国食品安全的监管主体主要是政府这个一元体制内的不同部门,没有充分发挥食品企业、消费者和媒体的作用。为此,应构建以政府为主导,食品企业、消费者和新闻媒体共同参与的多元协同治理模式。政府应在食品安全监管的相关部门在食品安全标准的制定、市场的准入和退出、检验检疫以及安全预警等方面发挥主导作用;企业作为食品安全的第一责任者,应强化食品安全责任意识,严格执行食品安全治理的相关规定,履行企业社会责任,加强食品安全可追溯体系建设,实行信息公开制度,从源头上消除不安全食品的产生隐患;消费者作为食品安全的直接受益者,要增强主体意识、维权意识和公共意识,积极参与食品安全的监管[11];媒体要关注食品安全问题,充分发挥新闻媒体的监督作用。从而以多元参与的社会协同治理代替单一的政府监管。

3.3 完善食品安全监管机制

借鉴欧盟的成功经验,完善我国的食品安全监管机制应从以下三方面入手,一是政府监管部门应根据不同食品的特点,对原料采购、生产、加工、存储、运输和销售各环节的危害风险进行科学评估和鉴定,并确定关键控制点,从而将HACCP推向普及和应用;二是对一些重点监管的食品实行全程可追溯制度,建立统一的标识系统,实现全程可追溯;三是实行动态调整的监管制度和政策,针对食品安全监管过程中出现的新情况、新问题,及时调整相关监管制度和政策,以提高食品安全监管的效果和效率。

3.4 建立完善的食品安全风险监测预警机制

强化事前预防、事中控制的监管理念,建立重在预防的食品安全监测预警机制。借鉴欧盟的成功经验,构建完善的食品安全风险评估体系,加强风险信息交流;建立快速预警机制,当风险评估体系确定食品安全风险后,迅速启动食品安全风险监测预警机制,并根据快速预警机制确定的预警方案进行处理,采取发布危险信息、停止销售、召回问题食品等紧急应对措施,将食品安全风险控制在萌芽状态[35]。