基层“夹生干部”的典型样态、产生机理与矫治之方

王文静 张海

摘 要：当下，基层因“夹生干部”现象引致政策精准落实异化、基层政治生态破坏和行政效能降低等诸多不良影响和后果的问题较为普遍。研究发现，“思想夹生”“作风夹生”“本领夹生”“实践夹生”是基层“夹生干部”的四种典型样态。其产生机理包括理念维度的公共精神和职业道德缺失、制度维度的考核激励偏差、环境维度的基层干部成长场域有待优化。针对基层“夹生干部”治理现状，应从“打铁自身硬”“烧旺制度火”“营造好环境”三个维度加以矫治。

关键词：基层干部;“夹生干部”;基层治理

中图分类号：D630  文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）010-0091-05

作为国家治理基点的基层治理如果要实现“善治”，需要本领过硬和具备公共服务精神的基层干部作为人才保障。基层干部是国家干部中与群众接触最直接、最广泛的干部群体。大到国家大政方针的精准落实，小到群众办事“最后一公里”的畅通，基层干部都发挥了重要的作用。然而，部分基层干部却在政策执行、业务办理等日常工作中陷入“夹生干部”困局，并带来了政策精准落实异化、基层政治生态破坏和行政效能降低等诸多危害。为此，研究分析基层“夹生干部”的典型样态、产生机理与矫治之方具有重要的现实意义。

     一、基层“夹生干部”的典型样态

“夹生干部”，取自日常用语“夹生饭”半生不熟之义，是“夹生”的衍生词，用来指干部对政策法令、分管工作的实质内容、本质要义、业务流程等一知半解，似懂非懂，掌握不透。基层“夹生干部”现象衍射的是一类基层干部群体，他们懒于知识更新和能力锻造，不求将工作做到精致反而满足于“混日子”“守摊子”，将政策的精准解读、精准执行、精准落实异化为“乱指挥”“念歪经”。总的来看，基层“夹生干部”主要有以下几种典型样态。

1.不求进步、得过且过的“思想夹生”。基层“夹生干部”常常存有思想懈怠，不求进步，得过且过的“思想夹生”。具体表现为：第一，工作、学习上只求达标及格不求优秀的心态。这类干部自我设定工作标准低，工作上“不求满分，及格万岁”，“不求有功、但求无过”。业务和政策学习时囫囵吞枣、略知一二，具体工作时照本宣科、本本主义，稍微面对需要吃透政策灵活处理的非常规业务和事务就敷衍了事。第二，晋升无望“混日子”求“软着陆”心态。这种现象尤其在部分年龄较大的基层干部身上表现明显。他们自觉晋升的空间和机会微乎其微，便在思想上较为放松，降低了更新知识和提高能力素质的要求，工作中不积极研究和思考，因循守旧，固步自封。第三，得过且过、随遇而安、无规划的心态。“凡事预则立，不预则废。”学习、工作都要有明确的目标和规划，才能为行动指引方向并增强行动的自觉性、积极性和前瞻性。一些基层“夹生干部”只满足于原有知识储备，没有自觉学习、终身学习的规划和意识，逐渐陷入工作中的“本领恐慌困局”。

2.推诿扯皮、逃避搪塞的“作风夹生”。基层“夹生干部”对业务不精通、政策不理解、懒于钻研分析，就常常会出现推诿扯皮、逃避搪塞的“作风夹生”。“推、拖、躲”是他们“作风夹生”的常见表现。一是“推”而不受：对于一些繁琐、复杂、困难、有风险却又不容易出成绩的工作，他们不愿意接收和处理，常常“踢皮球”推给他人。即使无奈接收也懒于深入研究、扎实推进，草草完事。二是“拖”以待变：他们不能急群众之所急，动辄就以“需请示上级”“待组织研究决定”等为借口将群众亟需待办事项一拖再拖、放之又放。三是“躲”之大吉：基层“夹生干部”大多奉行“不出事”逻辑和“佛系”态度，遇到有难度、有风险的任务不敢发言、不敢决策，甚至直接把矛盾和问题上交领导，“躲之大吉”。

3.以次充好、滥竽充数的“本领夹生”。人岗匹配是基层干部人力资源优化配置的基本要求。然而，许多基层“夹生干部”虽然在其位，却能力素质未达标，出现以次充好、滥竽充数的“本领夹生”。其主要表现有：一是群众工作方法和手段缺乏创新的“本领夹生”。基层“夹生干部”面对群众多元诉求甚至矛盾纠纷时常常工作方法单一、工作方式简单粗暴，缺乏创新工作方式方法、多途径有效回应群众利益关切问题的本领。二是岗位所需基本能力薄弱的“本领夹生”。例如，近年来媒体频频报道和披露的基层“文抄公”现象即是对基层干部文件抄袭、讲话抄袭的抄袭风的描述和批判。而这些“注水文件”“雷同文件”正折射了这些基层“夹生干部”能力与岗位要求不匹配的能力薄弱问题。

4.脱离实际、不接地气的“实践夹生”。基层“夹生干部”脱离实际、不接地气的“实践夹生”主要表现在两方面。一是异化的基层调查研究。谋事之基、成事之道，首在调查研究、了解实际。习近平总书记曾形容调查研究是“了解情况、为民办事、自我学习提高、科学决策”的过程。然而在地方治理的实践中，许多基层干部却没能贯彻落实上述要求，或者在基层调研中注重经验主义;或者重“留痕”轻“留心”;或者搞“秀场式调研”，使基层调查研究异化为“花架子”“走形式”。长此以往，这类基层干部也沦落为脱离实际、不接地气的“实践夹生”干部。二是基层年轻干部的“实践夹生”。许多年轻干部是走出家门、校门并进入机关门不久的“三门干部”，这些“三门干部”中部分人常常会陷入过度依赖书本、理论与实践脱节的“实践夹生”。

     二、基层干部沦为“夹生干部”的危害

1.阻碍政策精准落实，消解政策人本价值。大到国家政策的精准落实，小到群众办事的“最后一公里”畅通，都需要基层干部发挥重要作用。在政策落实的过程中，一些基层干部因对中央精神领会不深、方针政策学习不透，在政策执行中常常會出现“知其然不知其所以然”的现象，甚至“念歪经”消解中央政策的人本价值。如当前农村领域的脱贫攻坚和乡村振兴是基层工作的重中之重，然而，由于许多基层干部对政策了解不足，出现了许多形式主义错误。例如，有媒体报道某西北省区在开展农村人居环境整治和推进“厕所革命”的工作中，部分基层干部为完成任务，没有理解政策“因地制宜”的实质，不顾本地区干旱缺水的实际，盲目推进，导致许多卫生厕所“建而不用”成了摆设并受到农民诟病。另如，为了推进乡村振兴和脱贫攻坚顺利实现，中央许多相关政策中都提出树立典型、以点带面的工作方法。然而，一些基层干部不但没有领悟政策实质，反而为了个人政绩，热衷打造“盆景典型”“速成典型”。上述做法不仅阻碍了国家政策的精准落实，也消解了政策人本价值以及群众对政府的信任。

2.引发“破窗效应”，破坏基层政治生态。对于基层政治环境和生态而言，如果对“基层夹生干部”现象不警惕、缺少防微杜渐意识，极易引发“一个老鼠坏锅汤”的“破窗效应”并破坏基层政治生态。首先，对“夹生干部”现象如若缺乏必要的遏制，容易引发效仿“夹生”行为，滋生基层单位厌学之风和浮躁之风。其次，会造成基层干部队伍“劣币驱逐良币”后果。例如，根源于监督问责缺位的考核形式主义在基层屡见不鲜。“全员考核过关，优不胜劣不汰”的现象时有发生。在这种情况下，如若类似“糊弄了事”“推诿逃避”“实践造假”等“夹生”行为没有受到应有的惩治，必然会使其他积极进取、作风踏实的干部心理失衡，影响工作积极性。甚者，会使干部产生“学不学都一样，干不干都白干”的消极心理，效仿“夹生”行为，引发“劣币驱逐良币”后果。最后，滥竽充数、脱离实际的“本领夹生”和“实践夹生”会造成基层人浮于事的局面。基层“夹生干部”的能力与岗位要求不匹配、在其位不谋其政，是典型的人浮于事。人浮于事现象长期存在，必然会破坏基层政治生态。

3.降低政府行政效能，削弱政府治理能力。经济和效率是行政管理的基本准则。马克斯·韦伯认为，组织分工规定每一职位特定的职责范围，可以使成员掌握专门技能并提高组织工作效率[1]。科层组织强调权力等级化和组织内部分工。每一个基层政府组织岗位都承担着被分解的政府组织目标，而这个目标的实现有赖于每一个基层公务人员专门技能的精进以及个人、部门与层级间的有效合作。然而，基层“夹生干部”的种种“夹生”表现，不仅使得其专业技能精进无从谈起，也破坏了有效合作，从而降低了政府行政效能，不利于政府治理能力提升。一方面，“思想夹生”“本领夹生”实则未符合岗位专业技能规范要求，是不尽职尽责的表现。对分管工作不尽职尽责、精益求精，反而糊弄了事、得过且过，根本无法提升专业技能。另一方面，“作风夹生”“实践夹生”也破坏了有效合作，不利于组织效率的提高和政府治理能力提升。例如，基层政府组织在科层组织中处于最基础部分，是上级政府决策的信息源。“作风夹生”“实践夹生”使得此类基层干部或由于实践能力不强或由于懒于实地调研或懒于甄别信息真伪等原因，常常坐在办公室等着上报材料，并直接将材料继续上报给上级领导，俨然成为“二传手”干部。而这种虚报、瞒报的异化报表必然导致领导的研判错误和决策错误，进而造成时机贻误、资源浪费。如此，大大降低了政府行政效能和政府治理水平。

     三、基层“夹生干部”的产生机理

1.理念维度：公共精神缺失，职业道德滑坡。基层“夹生干部”的“思想夹生”“作风夹生”等，从根本上来讲因于部分基层干部公共精神缺失和职业道德滑坡。首先，公共精神缺失导致基层“夹生干部”服务意识淡薄、责任感与使命感缺失。“价值乃公共行政之灵魂。” [2]作为公共行政人员基本价值的公共精神的缺失，必然会导致其服务意识淡薄、责任感与使命感缺失。基层“夹生干部”的问题是个人能力问题，但更是思想意识和价值理念问题。懒于钻研、惰于实践、消极被动、固步自封，甚至为群众服务意识淡薄，实质是一种新型“软性不作为”，根源是公共精神的缺失，是与党和政府根本宗旨相背离的。其次，职业道德滑坡是导致“夹生”的另一个重要因素。爱岗敬业是职业道德的基本要求。而基层“夹生干部”思想上得过且过“混日子”、能力上不求进步“滥竽充数”，不能做到爱岗敬业，这是与其职业道德要求不匹配的。

2.制度维度：考核、激励制度的偏差。首先，压力型体制层层加码客观上导致基层负担加重，干部工作压力大、学习精力有限。尽管中央和各省市先后出台了关于基层减负的相关文件和政策规定，但从笔者对部分基层干部的访谈中得知，上级政策目标层层加码现象仍然普遍存在，加上各种迎检、督查、会议、接待调研等，使得基层干部耗费过多精力。如此，不仅会催生基层干部“学习不深入”“调研不深入”的“夹生”现象，也降低了基层治理效能。其次，考核与激励制度缺乏科学性。目前我国公务员考核与激励制度在实施中尚存在一定漏洞并缺乏科学性，为基层“夹生干部”客观营造了生存空间。一是考核形式主义且监督问责制度不规范。许多单位公务员考核中受人情因素的影响，常常因不愿得罪人而出现“人人过关，优不胜劣不汰”的现象。对“夹生”干部缺乏有效的监督、问责甚至是辞退的负向激励，容易滋生惰性。二是基层职务和职级晋升渠道相对狭窄，且晋升“近亲繁殖”“论资排辈”现象严重，缺乏“能上能下”的渠道。官僚组织的金字塔结构决定了领导职位是一种稀缺资源。而官僚组织中60%以上的干部分布在基层，这种情况下，基层职务和职级晋升渠道的“独木桥”式狭窄使得许多基层干部遭遇职业“天花板”。许多基层干部产生了“晋升无望，自觉低人一等”等消极情绪。长此以往，消解了基层干部学习与干事的积极性，容易滋生“夹生干部”不作为现象。

3.环境维度：基层干部成长场域有待优化。社会学家布迪厄的场域理论认为，行动者的每一个行动都受到所在场域影响，并逐步构造惯习[3]。相反，特定的惯习生成特定的行动，必然也是受到构造该惯习的场域的影响。基层“夹生”干部的“夹生”行为及“夹生”惯习，必然带有基层干部成长场域特有结构和因素的烙印[4]。目前，基层干部成长场域中引致“夹生干部”现象的因素包括以下几个方面：一是形式主义、官僚主义侵蚀基层政治生态。形式主义和官僚主义是官僚制度异化的两种现象。这两种现象与党的宗旨和服务型政府价值相悖。然而，当前基层形式主义、官僚主义现象普遍存在，如工作推进热衷“速成典型”、实地调研“痕迹主义”和“走过场”、检查考核“多头重复”和“走形式”、文山会海“文抄公”现象、面对群众“摆架子”“显官威”等，严重侵蚀着基层政治生态。如此特定成长场域必然无形催生了基层“夹生干部”现象。二是基层法治建设滞后。由于法制观念滞后、行政特权思想根深蒂固、法律规范有待完善等原因，基层一直是依法行政和依法治国的难点和薄弱点，基层法治建设较为滞后。而基层法治建設滞后带来的基层干部法治观念淡薄、法律监督不足等危害一定程度上为基层“夹生干部”的产生提供了温床。三是参照群体形成的“相对剥夺感”[5]，容易引发心理失衡，进而引致“混日子”“收摊子”的策略选择。当前，基层岗位总体待遇较低、条件较差、工作压力大、职务和职级晋升渠道相对狭窄，甚至一些地方基层升迁私人关系运作主导和论资排辈现象严重。在“理性人”支配下，这种经济报酬获取有限和政治期待非公正性极易使得基层干部产生“相对剥夺感”，导致心理失衡。加之考核监督不规范，极易引致基层干部潜规则模仿和“当一天和尚撞一天钟”之类的消极应付式策略行动。总之，上述三方面因素的存在，破坏了基层干部成长场域的环境、规则和结构，更易导致基层“夹生干部”现象的产生，同时也容易引发此类现象的模仿效应。因此，基层干部成长场域有待优化。

     四、基层“夹生干部”现象的矫治之方

1.“打铁自身硬”：强化思想教育，注重公共精神与职业道德的培育。首先，基层思想政治教育工作应常抓不懈。无论是一知半解、懒于深入研究、实践能力不强还是推脱逃避、消极应对，此类“夹生干部”问题的根本在于思想认识层面。因此，应本着“治病救人”的原则，通过开展主题教育、专题研讨、谈心谈话、民主生活会等多种形式，加强同基层“夹生干部”思想交流，了解其认识误区、知识能力不足、工作中的实际困难，引导并帮助其摆正心态、积极学习、补足知识短板、踏实工作。其次，要注重基层“夹生干部”公共精神与职业道德的培育。公共精神与职业道德的不足，必然会影响基层干部干事的主动性和自觉性。因此，应引导基层“夹生干部”深刻认识基层岗位的价值与使命，以及干部善于学习、主动学习与终身学习对于增强人民群众获得感与更好为人民服务的重要性，切实增强其公共精神及公共服务意识。此外，要引导基层“夹生干部”在熟知岗位要求和规范的基础上，增强职业认同感并牢牢树立爱岗敬业的职业道德，切实做到干一行爱一行精一行。最后，要在思想教育的基础上，对业务知识一知半解、业务能力不强的基层“夹生干部”进行精准培训。通过专家讲解、集体研讨、网络学习等多渠道多平台对基层“夹生干部”的知识能力短板进行精准击破、靶向治疗、回炉锻造，提高其解决实际问题的能力、与群众沟通的能力和为群众服务的能力。

2.“烧旺制度火”：完善制度规范，逐步形成“能上能下”竞争激励机制。基层“夹生干部”变“成熟”，除了强化思想教育外，还需烧旺“制度火”。通过制度发力，逐步完善并真正形成“能上能下”竞争激励机制，倒逼基层“夹生干部”自觉增强本领、改善作风，做主动研习型干部。首先，要推进干部任用与晋升制度改革。坚持正确选人用人导向，把负责任、敢扛事、善钻研、业务强、能干事、爱人民作为优劣评判以及奖惩升降的重要标准，打破按资排辈晋升局面。通过对具有上述优秀品质和能力的基层干部，给予树立先进典型、宣传表扬、提供学习与晋升机会等，树立鲜明的选人用人导向。其次，以适才适位、人岗匹配为原则，逐步形成完善“能者上、平者让、庸者下”的充满活力的竞争激励机制，倒逼“夹生干部”自觉增强本领、改善作风。一方面，完善考评指标和体系，切实提高绩效考评的准确性、科学性。要科学设立考评指标、考评手段、考评渠道，严格执行考评标准，严格目标责任到人，打破基层干部考评中“人人考核通过、优不胜劣不汰”的形式主义现象，使考评结果真正反映干部工作表现。另一方面，根据“夹生干部”的考核结果和实际表现，要合理用好负向激励手段，增强其危机感和紧迫感。要引入竞争淘汰机制，打破“夹生干部”满足于“混日子”“收摊子”的现状。对连续考评不合格、不能适应岗位工作的“夹生干部”应该通过岗位调整、績效问责、辞退等方式，倒逼其自觉转变观念，主动弥补知识空白、能力弱项和廓清模糊认识，增强知识储备和专业能力，克服“本领夹生”。最后，要统筹落实基层减负与基层政府服务能力建设相关制度规范。通过基层减负将基层干部从无谓的形式主义中解放出来，为干部深入学习、提高能力、避免“夹生”提供空间。同时，应当避免将基层减负作为“夹生干部”合理存在的借口与挡箭牌。要认识到基层减负不是降低干部工作标准，而是要将切实提高干部服务能力和基层松绑减负结合起来，提高基层行政效能。

3.“营造好环境”：优化基层干部成长场域。首先，要坚决整治基层形式主义和官僚主义不正之风，营造基层风清气正的政治生态。习近平曾多次强调“力戒形式主义、官僚主义”的重要性，表明党中央消除形式主义和官僚主义的态度和决心。在基层，整治形式主义和官僚之风要注意以下两点：一是注意防微杜渐，防止基层干部堕化为“夹生干部”。做好基层年轻干部聘任工作、思想政治教育工作和入职业务技能培训，强化年轻干部学习能力、实践能力和服务能力的培养。二是强化监督整治，严格执纪问责，加大对“夹生干部”懒作为、不作为、乱作为的曝光力度和处罚力度，形成对“夹生干部”的警示威慑。其次，要继续加强基层法治政府建设，推进依法行政与依法治理。一要通过宣传引导、制度规范等多种形式引导基层干部自觉学会、学透《宪法》《公务员法》《行政处罚法》等法律规范和与业务相关的政策法规，提高基层干部自觉守法、依法行政、依法治理的意识和能力。二要加强行政监督、人大监督、司法监督、审计监督、社会舆论监督，形成监督合力，约束和规范基层干部和基层政府的公权力。三是通过改善基层工作环境，提高工资待遇，常态化实施职务职级并行制度和完善基层干部关心关爱机制等方式方法，激发基层干部钻研、干事的热情与活力。

参考文献：

[1] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004 ∶ 77.

[2] 弗雷德里克森.公共行政的精神[M] .张成福，等译.北京：中国人民大学出版社，2013 ∶ 142.

[3] 崔思凝.惯习、资本与场域：布迪厄实践理论及其对中国公共政策过程研究的启示[J].湖北社会科学，2017（9） ∶ 22-27.

[4] 马正立.结构—关系—文化：县域基层干部成长场域风险与优化[J].中国延安干部学院学报，2019，12（2） ∶ 87-95.

[5] 田雄.基层干部的职业发展与政治生态营造[J].长白学刊，2018（4） ∶ 61-67.

【责任编辑：张晓妍】