新中国成立以来党领导农村社会事业发展的历史进程与基本经验

黄婧 纪志耿

摘 要：农村公益事业主要包括农田水利、农村教育、医疗卫生、社会保障四个方面。新中国成立以来党领导农村公益事业发展的历史，大致可以划分为1949—1977年计划经济时期的初步探索阶段，1978—1999年市场化改革时期的砥砺前行阶段，2000—2012年统筹城乡发展时期的协调推进阶段，2013年至今城乡融合发展时期党领导农村公益事业发展的全面振兴阶段。重温和学习这一段历史，就必须客观认识集体化时代农村公益事业发展的经验得失，着力探索市场化时代农村公益事业发展的机制模式，主动掌握民主化时代农村公益事业发展的方法艺术，切实创新规模化时代农村公益事业发展的实现方式，不断丰富组织化时代农村公益事业发展的载体形态。

关键词：中国共产党;农村公益事业;历史进程;基本经验

中图分类号：F320  文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2019）010-0004-08

农业、农村、农民问题关系新时期党和国家事业发展全局，农村公益事业发展更是我党统筹城乡经济社会发展工作的重中之重。新中国70年农村公益事业发展史，就是一部党和人民不懈探索、曲折前行、波澜壮阔、成绩辉煌的壮丽画卷。重温和学习这一历史，对我们搞好新时期农村综合改革，赢得“三农”工作主动权具有重大的理论意义和现实意义。

     一、计划经济时期党领导农村公益事业发展的初步探索阶段

这一时期，党和政府运用强大的政治和经济动员能力，以资本代替劳动，用双手改造自然，领导农村公益事业起步奠基发展，其重大举措包括以下几个方面。

1.大规模兴修农田水利，推广深耕与积肥运动。水利是农业的命脉，新中国成立以后，党和政府对农田水利事业十分重视，掀起了数次大规模建设的热潮。1950年7至9月，毛泽东就治理淮河问题连续作出4次批示，提出一定要根治淮河水患[1]307-308。1952年12月，周恩来签发了关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示，力图缓解旱灾对我国农业生产的威胁[2]394-397。1955年10月，中央在批转水利部党组关于华北五省区农田水利工作会议纪要的通知中，要求“一五计划”结束时全国农田水利任务由7200万亩增加到1亿亩，农业合作社要担当兴修水利的主体[3]265。1958年“大跃进”期间，中央鼓励人民公社在农田基本建设中，实行打破社界、乡界、县界大协作，做到组织军事化、行动战斗化、生活集体化，以期动员更多的人力和物力[4]384。肥料是农业的关键，由于当时化学肥料供应不足，中央采取变通办法，鼓励农村开展大规模的深耕与积肥运动。1957年10月，毛泽东关注到山东省莒南县厉家寨乡深翻土地获得增产的经验，鼓励各省同志深翻土地、保水保肥、实现增产。1958年8月北戴河会议期间，中央发布了关于肥料问题的指示，提倡土法制造化肥，积极沤制农家肥，实行养猪积肥等[4]401-402。直到1960年10月成立中央化肥小组，陈云负责具体领导，我国加快氮肥工业发展支援农业的战略才逐渐提上日程。

2.坚持教育与生产劳动相结合，鼓励知识青年“上山下乡”。由于经济落后，教育资源不足，文盲率高，新中国成立初期，党和政府坚持教育与生产劳动相结合，采取两条腿走路的原则，大力发展工农速成教育、业余文化教育、民办农业中学、共产主义劳动大学等，迅速提高了广大群众的算术、识字和文化水平。随着受教育者数量的增多，学生的升学矛盾日渐凸显。1954年5月，中央转发了教育部党组关于解决高小和初中毕业生学习和从事生产劳动问题的请示报告，指出除一部分升学深造外，绝大多数都应从事生产劳动[5]216。 1957年3月，刘少奇参加湖南长沙中学学生代表座谈会，作了关于中小学毕业生参加农业生产问题的谈话，鼓励学生参加体力劳动，回乡就业[6]163-178。1958年5月中央扩大会议上，刘少奇进一步阐述了两种教育制度、两种劳动制度的思想，提倡勤工俭学和半工半读[4]293-295。60年代初，国民经济进入调整期，中央更加重视通过城市人口下乡来解决粮食危机和就业危机。1961年5月，陈云发表了动员城市人口下乡的讲话[7]318-327。1964年1月，中央下发了关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的文件[8]36。1968年12月22日，《人民日报》头版引述了毛主席的最高指示：“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育，很有必要”，号召广大知识青年响应主席指示，“我们也有两只手，不在城里吃闲饭”。自此，知识青年上山下乡运动逐渐达到高潮。

3.开展爱国卫生运动，培养乡村“赤脚医生”。1952年春，美国在侵朝战争中发动了细菌战，为了保家卫国，党和国家推动群众性卫生防疫运动深入开展，形成了著名的“爱国卫生运动”。在当时，爱国卫生运动的主要任务是消灭鼠疫、霍乱、伤寒等传染病的病媒害虫，人民群众在运动中提出“八净”“五灭”“一捕”和“打死一个苍蝇就是消灭一个美国鬼子”的口号。1956年1月通过的全国农业发展纲要草案中又提出了消灭老鼠、麻雀、苍蝇、蚊子等“除四害”的重要任务[9]47。1957年4月，国务院还发布了关于消灭血吸虫病的指示，成立了中央血防領导小组和各级防治委员会[6]186。1958年6月，江西余江县宣布在全国率先消灭血吸虫病，毛泽东欣然作出著名诗篇《七律二首·送瘟神》。60年代，爱国卫生运动演变为“两管五改”，即管理饮水、粪便，改良水井、厕所、畜圈、炉灶和环境。针对农村缺医少药的状况，1965年6月26日，毛泽东在同医务人员谈话时，严厉批评卫生部，说其不是人民的卫生部，改成城市卫生部或老爷卫生部好了，医学教育年限过长，农村常见病、多发病预防和治疗不够。“六二六”指示在整个卫生界引起了强烈震动。同年9月，卫生部党委向毛泽东和中央上报了关于把卫生工作的重点放到农村的报告[10] 464-472。为了培养一大批农村养得起的医生给农民看病，上海市川沙县江镇公社、湖北省长阳县乐园公社出现了“赤脚医生”的原型，他们既要劳动又要行医，大队给他们一定的工分补贴，贫下中农养得起。1968年9月，毛泽东在《人民日报》相关文章上批示道：“赤脚医生”就是好！

4.构建五保供养制度，在公社内部试行生活供给。1954年9月通过的第一部中华人民共和国宪法规定，劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利[5]466。依据宪法精神，1955年秋，毛泽东在为《中国农村的社会主义高潮》一书所写的按语中指出，一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力的社员和虽然有劳动力但是生活上十分困难的社员，解决他们的困难[3]206。根据毛泽东的指示，1956年1月，中央发布了1956—1967年全国农业发展纲要草案，规定对于鳏寡孤独的社员在生活上应给予适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生死养葬都有指靠[9]40。这便是农村五保供养制度的原型，所需款物从合作社公益金中扣除。除此之外，1958年12月党的八届六次会议以后，我国还进行了人民公社体制下生活供给制的一些尝试，创办公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院、卫生院等集体福利事业，实行吃饭不要钱、按需分配[4] 521。由于没有解决“搭便车”和“大锅饭”问题，该运动最后归于失败，但它为后来市场化改革时期公益事业的发展提供了宝贵经验和教训。

     二、市场化改革时期党领导农村公益事业发展的砥砺前行阶段

在该时期，党和政府审时度势推动家庭联产承包责任制改革，在各个行业试行放权搞活措施，由此带动农村公益事业发展格局砥砺前行、多元迸发，其重大举措包括以下几个方面。

1.确立统分结合的双层经营体制，走一条中国特色的农业机械化之路。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，具有强大的生命力。针对实行包干到户后人们思想认识上的混乱，1982年1月中央发布了第一个“一号文件”，指出包干到户不是责任制的唯一形式，包干到户不能等同于“土地还家”、平分集体财产和分田单干，在管理和使用土地、大型农机具和水利设施，安排烈军属、五保户、困难户的生活等方面，还要加强集体的统一领导和协调工作[11]364-365。1990年6月，宋平在中央政策研究室召开的农村工作座谈会上，再次强调双层经营的好处，主张因地制宜、多种形式、宜统则统、宜分则分[12] 550-551。1991年10月，国务院专门下发文件，提出构建多层次的农业社会化服务体系，充分发挥村级集体经济组织、乡级农技站、供销合作社等主体的服务能力[13]264-266。为了发挥农户生产和投入的积极性，1983年1月中央发布了第二个“一号文件”，指出农民个人或联户购置农副产品加工机具、小型拖拉机和小型机动船从事生产和运输，对发展农村商品生产活跃农村经济是有利的，应当允许[14]222。同年2月商务部发出通知，要求对过去有关对农民个人或联户购买汽车、拖拉机、柴油机从事运输不供油的规定一律撤销。1985年，中共中央、国务院又發出相关文件，对农民购置机动车船、租赁国营交通企业闲置车船等予以放行[15]94。自此，我国的农业机械化水平得到迅猛发展，民营化、小型化、机动化的长处得到发挥。

2.80年代末实现“普小”，90年代末实现“普九”。70年代末“文革”结束后，农村义务教育出现了倒退和投入不足的局面，1979年全国学龄儿童入学率下降到93%，国家对农村义务教育的财政支出在1980、1981年一度出现负增长。为了扭转这一局面，中央于1980年12月发出关于普及小学教育若干问题的决定，指出在80年代，全国应基本实现普及小学教育，有条件的地区还可以普及初中教育。“普小”必须坚持"两条腿走路"的方针，以国家办学为主体，同时充分调动社队集体、厂矿企业、群众自筹等各方面办学的积极性[16]515。由于农村社队集体财力不足，办学条件较差，1980年前后还经常发生校舍倒塌引起的伤亡事故。为此，1981年3月，国务院批转了教育部的请示报告，要求各地抓紧排查解决中小学危房问题，做到校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌板凳，保证最起码的办学条件。在“普小”的基础上，1985年5月，中央在关于教育体制改革的决定中指出，要有步骤地实现九年制义务教育的目标，管理和经费实行地方负责、分级管理、征收教育费附加[15]190。进入90年代，中央把“普九”放在更加突出的位置上。1993年2月，教育部制定的教育改革和发展纲要中提出了“两基”目标，即到90年代末全国基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲[17]55。李鹏、李岚清等都对落实“两基”目标给予高度重视，2000年底，这一目标如期顺利实现。

3.调动各方面办医的积极性，启动计划生育基本国策。家庭联产承包责任制推行后，原来的农村集体经济迅速瓦解，以此为依托的赤脚医生、合作医疗等制度也受到了巨大冲击。有些赤脚医生因为防病治病、计划生育任务繁重，没有时间搞家庭农副业，也得不到超产奖励，有的弃医务农，有的转做民办教师。针对这种情况，1981年2月，国务院批转了卫生部关于合理解决赤脚医生补助问题的报告，建议对合格的赤脚医生发给“乡村医生”证书，并给予相当于当地民办教师的待遇。此后，时任卫生部长钱信忠在一次全国卫生工作会议上，强调大队卫生所要适应家庭承包制以后的新变化，形式多样办医，可以看病收费，支持个体办医。1985年4月，国务院在批转卫生部的改革报告中，也主张简政放权，多方集资，发展全民所有制、集体卫生机构，支持个体开业行医，开阔卫生事业发展的路子。由于卫生和生育条件的改善，新中国成立后的20多年里，我国人口净增了4.3亿，这一状况日渐引起党和国家的重视。1980年9月，中央发表了关于控制我国人口增长问题致全体党员、团员的公开信，提倡一对夫妇只生育一个孩子[16]464。1981年3月，国家计划生育委员会设立。1982年2月，中央发布关于进一步做好计划生育工作的指示，提出对独生子女及其家庭予以奖励和照顾[11]436。1983年10月，中央在关于实行政社分开建立乡政府的通知中，把做好计划生育工作设定为乡人民政府的重要职责之一。

4.强化土地保障功能，完善五保供养制度。人民公社制度解体以后，集体的保障功能不断衰弱，但同时由于农民获得了自己的土地承包经营权，土地成了农村的一项最大社会保障。当时的土地承包带有明显的福利性质，人口多少作为土地均分的依据。为了应对人口增减带来的土地频繁调整，部分地区搞“两田制”试验，预留“机动地”，明确“口粮田”的福利性质和“承包田”的效率原则。因为存在不少漏洞，这一政策在1997年被中央政府叫停，但这并不能否认土地在农村所发挥的社会保障功能。1991年12月田纪云指出，家庭联产承包经营制度是一项最大的社会保险，它是农民的命根子[13]330。除了土地保障外，1994年1月，国务院还颁布了农村五保供养工作條例，把“五保”作为一项制度构建起来。明确农村中无法定抚养义务人或抚养义务人无抚养能力、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人可以在吃、穿、住、医、葬等方面给予照顾和帮助。该条例实施后，在广大人民群众中产生了良好的影响，农村“养儿防老”和“传宗接代”的旧观念得到一定程度破除。

     三、城乡统筹发展时期党领导农村公益事业发展的协调推进阶段

这一时期，党和政府全面贯彻科学发展观，坚持以工补农、以城带乡、城乡一体，着力推进基本公共服务均等化，领导农村公益事业突飞猛进发展，其重大举措包括以下几个方面。

1.完成农村税费改革，探索农田基本建设新机制。为了切实减轻农民负担，切实缓和干群关系，2000年3月，中央下发了关于进行农村税费改革的通知，推动了以“三取消、两调整、一改革”为核心的综合改革，即取消乡统筹、农村教育集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法[18]291。这一改革于2001年在部分省市试点，2006年在全国基本完成。税费改革后，农村基层政府的可支配财力、劳力锐减，加之上级政府的财政转移支付不足，这就倒逼着公益事业发展模式进行创新。第一种创新是“一事一议”。上述通知指出，税费改革后村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议[18]292。第二种创新是“财政奖补”。受到农民文化水平及民主素养的限制，不少地方的“一事一议”流于形式，变成了“事难议、议难决、决难行”。针对这种情况，2006年1月发布的“一号文件”中，首次提出农村小型基础设施建设可以采取“以奖代补”模式，引导农民自愿出资出劳[19]148。2008年2月，国务院农村综合改革工作小组等部门还联合下发了一个关于开展村级公益事业“一事一议”财政奖补试点工作的通知，明确了奖补的对象和程序。第三种创新是“两减免、三补贴”。在税费改革减免农业税和农业特产税的基础上，在2005年1月的“一号文件”中，又提出对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴[20]518。2006年还增加了农资综合补贴和退耕还林补贴，变成了“四补贴”或“五补贴”[19]627-628。

2.构建农村义务教育管理新体制，推行“两免一补”新政策。为了配合农村税费改革的顺利推进，化解农村基层政府的教育负担，2001年2月，温家宝在讲话中指出，必须相应地改革农村义务教育管理体制，由过去乡政府和农民集资办学，改为县级政府举办和管理，农村中小学教师的工资管理上收到县[18]728。同年5月，国务院发布了关于基础教育改革与发展的重要决定，明确提出建立“以县为主”的教育管理体制，并划定了中央、省、市、县等各级政府的职责[21]95。这样做的目的，是确保农村义务教育经费有人负责并不低于税费改革前的水平。公用经费得到保障后，学生杂费的问题又变得比较突出。为此，2003年9月，国务院在关于进一步加强农村教育工作的决定中，提出对全国农村义务阶段家庭经济困难学生实行“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）的设想。2005年12月，国务院下发了关于深化农村义务教育经费保障机制改革的文件，扩大了“两免一补”的范围，指出要分地区、分步骤全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，所需资金由中央和地方按比例分担。此外，中央还十分关心中小学生的营养状况，2011年11月，国务院办公厅专门下发了关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见，决定从2011年秋季起，为连片特困试点地区的学生提供营养膳食补助，标准为每人每天3元，所需资金由中央财政承担。2014年11月起，中央财政将其补助标准从每日补贴3元提高到4元，达到每生每年800元。

3.构建新型农村合作医疗制度，健全基层医疗卫生服务新体系。在20世纪90年代，我国进行了几次重建农村合作医疗制度的尝试，但均没有取得显著成效，原因在于筹资渠道主要依靠农民自身的投入和积累，各级政府的投入和支持力度不够，公益事业的福利属性和激励机制没有得到充分发挥。针对这种情况，2002年10月，中央作出了关于进一步加强农村卫生工作的决定，提出要建立适应社会主义市场经济体制要求的农村合作医疗制度[21]764。具体办法是从2003年起，中央和地方财政对参加新型农村合作医疗的农民补助10元，农民个人缴纳10元，形成10∶ 10∶ 10的筹资结构。在选择性激励的作用下，农民参合积极性不断提升。2006年1月，卫生部等7部委乘势而为，下发了关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知，将中央和地方财政补助的标准从10元提高到20元，农民个人的缴费标准不变，形成了20：20：10的筹资结构。2008年3月，卫生部、财政部又联合印发了新的文件，将中央、地方、个人的筹资标准提高到40：40：20元。在破解看病贵难题的同时，中央还通过健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，切实解决农村居民的看病难问题。免费为城乡居民提供健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治等，成为“十二五”时期深化医疗卫生体制改革的重点。

4.建立新型农村社会养老保险制度，探索覆盖城乡居民的社会保障体系。由于经济发展条件的限制，我国的农村社会保障制度并不完善。2000年5月，朱镕基在全国社保工作会议上的讲话中指出，农村尚不具备实行社会保险的条件[18]375。时隔五年，2006年1月中央发布的“一号文件”中，才提出要探索建立农村最低生活保障制度和社会养老保险制度。2007年7月，国务院正式下发关于在全国建立农村最低保障制度的通知，要求做到应保尽保、动态管理[19]1096-1100。2009年8月，温家宝在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上发表讲话，要求当年在全国10%的县市开展试点，2020年前基本实现全覆盖。新农保由国家财政全额支付农民的最低标准基础养老金，年满60岁的农民可直接领取基础养老金约55元每月[22]115。由于这项制度有中央的支持、地方的补贴，所以农民参保积极性很高，2011年5月已在全国实现了试点全覆盖。在此情况下，中央决定加快步伐，于当年7月1日起在全国范围内启动城镇居民养老保险试点，构建新农保、城居保、新农合、低保等全方位的社会保障体系[23]406。

     四、城乡融合发展时期党领导农村公益事业发展的全面振兴阶段

在该时期，党和政府全面贯彻共享发展理念，在坚持农业农村优先发展的前提下，实现城乡在人员、空间、公共服务、产业等上的融合发展，大力推进乡村振兴战略，其重大举措包括以下几个方面。

1.深化农田水利改革，构建生命共同体。习近平指出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树[24]507。要构建生命共同體，必须践行“绿水青山就是金山银山，既要绿水青山，也要金山银山”的理念，让相关各方形成你中有我、我中有你的共生局面。十八大以来，党和政府十分重视农田水利建设和生态环境保护。2018年2月，水利部印发《深化农田水利改革的指导意见》，强调深化农田水利改革重点在于，转变农业用水方式、推进农业水价综合改革、创新多元投入保障机制、加快产权制度改革、完善运行管护机制和健全基层服务支撑体系，并且水利部把农村饮水安全作为水利系统实施乡村振兴战略的底线任务，切实解决农村河湖的脏乱差问题和做好河湖整治和山洪灾害防御。此外，十八大以后，针对农村土地流转带来的新情况和新问题，中央提出要按照存量不动、增量倾斜的原则，新增补贴主要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜[24]97。

2.强化两类农村最薄弱学校建设，提高乡村师资水平。乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校是乡村教育的薄弱环节。2018年4月，《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》对办好两类学校作出全面部署，在统筹布局规划、改善办学条件、加强师资建设、强化经费保障、提高育人水平等方面提出了具体举措。在师资方面，2015年国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，提出了全面提高乡村教师思想政治素质和师德水平、拓展乡村教师补充渠道、提高乡村教师生活待遇、统一城乡教职工编制标准、职称（职务）评聘向乡村学校倾斜、推动城镇优秀教师向乡村学校流动、全面提升乡村教师能力素质、建立乡村教师荣誉制度等八条举措。2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，从提高教师质量、提高教师待遇等方面着手，进一步加强乡村教师队伍建设。此外，2015年国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，统一城乡义务教育“两免一补”政策和城乡义务教育生均公用经费基准定额，巩固完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制，巩固落实城乡义务教育教师工资政策。十八大前后，中央更加关心进城务工人员随迁子女接受教育和升学考试的问题，出台多个文件，深化教育制度和户籍制度改革，确保义务教育均衡发展。

3.完善农村基本医保和大病保障，统筹城乡基本医疗保险制度。十八大以后，我国不断提高新型农村合作医疗的筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救助制度。2015年，各级财政对新农合的人均补助标准达到380元，农民个人缴费标准提高到120元左右;2017年，各级财政对新农合的人均补助标准达到450元，农民个人缴费标准原则上全国平均达到180元左右。2015年7月，国务院办公厅还发布了关于全面实施城乡居民大病保险的意见，以此来有效缓解农村居民的因病致贫、因病返贫问题[25]623。2017年，新农合规定新增筹资中的一定比例要用于大病保险，同时将贫困人口大病保险起付线降低50%，以促进更多贫困人口从大病保险中受益。虽然农村医疗的筹资水平和参合人口的受益程度稳步增长，但随着经济社会快速发展，城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度城乡分割的负面作用开始显现，存在着重复参保、重复投入、待遇不够等问题。对此，2016年国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，从统一覆盖范围、统一筹资政策、要统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理来整合城乡居民医保制度政策。

4.统一城乡居民养老保险制度，实行精准扶贫新战略。十八大以后，为了切实推动城乡一体化发展，2014年2月，国务院发布了关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见，将新农保和城居保合并，加强政府补贴力度，将个人缴费标准设定为100元到2000元12个档次[24] 807。2016年1月，国家标准化管理委员会发布实施《城乡居民基本养老保险服务规范》，参保登记、缴纳保费、领取待遇、查询信息“四个不出村”服务经验全面推广，实现城乡居民养老保险信息数据省级集中、全国联网。2017年中央经济工作会议指出，改革完善基本养老保险制度，加快实现养老保险全国统筹。为了做到精准识别，不让一个群众掉队，2015年11月，中央发布了关于打赢脱贫攻坚战的决定，要求敢于啃硬骨头，敢于攻坚拔寨，通过建档立卡、精准施策，实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标。

     五、新中国成立以来党领导农村公益事业发展的基本经验

新中国成立以来党领导农村公益事业发展的历史，是一部不懈探索、曲折前行、波澜壮阔的壮丽画卷，是马克思主义基本原理和中国农村改革和发展实际相结合的光辉典范，其提供给我们的经验和启示主要概括为如下几方面。

1.必须坚持实事求是，客观认识集体化时代农村公益事业发展的经验得失。坚持实事求是的思想路线，我们就必须辩证地看待集体化时代我党领导农村公益事业发展的成败得失。那种认为集体化时代农村公益事业发展都是瞎干蛮上、毫无效率的观点，与认为集体化时代农村公益事业发展规模盛大、空前绝后的观点一样，都是十分片面和不可取的。集体化时代，我国农村公益事业发展的基本特征是政治动员，低成本、强制性地为农田水利建设和其他公益事业发展提供巨额人力和物力支持。但如果长期缺乏物质激励，不能明确公益事业投入和建设责任分摊，这种动员模式也是不可持续的。无论如何，集体化时代我党领导农村公益事业发展的巨大成就还是为改革开放以后农村改革和农业发展提供了宝贵经验、理论准备和物质基础，所倡导的自力更生、艰苦奋斗精神仍值得进一步发扬光大。

2.必须坚持解放思想，着力探索市场化时代农村公益事业发展的机制模式。市场化、分权化改革取向是经济社会发展的大趋势，农村公益事业发展也可以根据市场经济特点实行多元供给。改革初期，由于实行了家庭联产承包责任制，农田水利、农村教育、医疗卫生等公益事业由于不能再搞“一平二调”“上山下乡”和“赤脚医生”，农村集体组织内部公益事业供给水平实际上是不断下降的。但另一方面，随着家庭农场制度的变迁和农民收入水平的提升，小型农机具、小型农田水利的属性发生了变化，从准公共品逐步演变为私人物品，农户单独购买小型农机具的热情不断上升。个人投资教育、个体办医的积极性也不断高涨，虽然给农民带来了一些负担，但总体教育水平不断提升，就医选择余地不断扩大。失之东隅，收之桑榆，如何把市场经济的效率原则和公益事业发展的普惠原则更好地结合起来，在今后的改革实践中还需要进一步探索。

3.必须坚持与时俱进，主动掌握民主化时代农村公益事业发展的方法艺术。新时期新常态下，农民的流动性、选择性、独立性空前增强，客观上要求农村干部转变旧的工作方式，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。在农村公益事业发展中，就是要教育干部学会运用“一事一议”这种民主决策机制，与群众商量办事，按民主决策程序办事。但当前不少地方的“一事一议”流于形式，由于村集体经济实力薄弱和农民原子化倾向增强，农村公益事业发展中出现了“事难议”“议难决”“决难行”的情况。为了摆脱这一困境，我们需要采取财政奖补等选择性激励工具，加大对农村合作经济组织和合作兴办事业的支持力度，了解农民对农村公益事业的真实想法和真实需求。实现途径可设计为“农村公益事业券”制度，把多头管理的支农资金整合起来，折合成“公益事业券”发放给农民，农民以“券”投票选择自己亟需的公益事业项目和建设单位，建设单位竣工验收后凭“券”到财政部门领取补偿。

4.必须坚持求真务实，切实创新规模化时代农村公益事业发展的实现方式。像其他农村公共品一样，农村公益事业具有规模效应，大面积供给成本会分摊得较低，单家独户供给成本会十分高昂。中国小块零碎的耕地制度和较为分散的居住制度，恰好限制了农村公益事业的集中化、规模化供给。但是，我们可以通过创新农地的使用方式和农民的居住方式等，使农村公益事业发展尽可能实现集中供给。如很多地方现在推行的鼓励地块自由调换，实行“划片承包”制度就可以使零散的土地尽量集中起来。中央开展的脱贫攻坚工作中，易地搬迁，建设农村新社区等就可以解决山区贫困户的相对集中居住问题。另外，随着农村土地流转趋势的加快，家庭农场、种植大户、农民专业合作社、涉农龙头企业等农业新型经营主体如雨后春笋般涌现出来，这些新型农业经营主体本身就具有规模化、集约化发展农村公益事业的需求和能力。我们要做的就是解决它们的发展难题，支持它们兴办公益事业的积极性，并带动更多的普通农户实现强农、惠农、富村。

5.必须坚持党的领导，不断丰富组织化时代农村公益事业发展的载体形态。我们常讲，“村看村、户看户、农民看支部”，“给钱给物，还要建个好支部”。建设社会主义新农村，创新农村公益事业的发展模式，必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过加强农村基层组织建设，达到创新和完善乡村治理机制的目标。当前不少村庄，通过“村党支部+协会”“村党支部+合作社”“村党支部+产业链”等形式，既带动了农民增收致富，发展了公益事业，也切实增强了基层党组织的吸引力和凝聚力。还有不少村庄，通过选派“第一书记”，实行精准扶贫攻坚拔寨等措施，为农村公益事业发展干了一些实事，密切了党群干群关系。今后，应按照中央关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，坚持党的领导，发扬新时期的“大寨精神”，使农村公益事业发展迸发更大活力，提升广大农民的参与度和获得感。

参考文献：

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