绿色发展理念视域下的江苏环境民事公益诉讼

李 浩

一、绿色发展理念的提出

在党的十八届五中全会上，习近平同志提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”。由此，绿色发展作为我国经济和社会发展重要指导思想得以确立，成为“十三五”乃至更长时期发展的一个基本理念。

绿色发展首先是一种理念。所谓理念，一是指信念，如人生的理念，二是指思想、观念，如经营理念、文化理念等。人作为理性动物，其行为受其思想的支配，因而理念对人们的行为具有引导和支配作用，在正确理念引导下，人们会作出正确的、有益于社会的行为，而在错误理念的支配下，就会作出错误的、有害于社会的行为。绿色发展理念，是指以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手的发展理念。(1)参见任理轩：《坚持绿色发展(深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神)》，载《人民日报》2015年12月22日。

绿色发展还是一种新的发展模式。与传统的只注重生产力水平提高、只注重当下生产能力提升的发展模式不同，绿色发展要求正确处理经济发展与环境保护的关系，正确处理当下发展与长远发展的关系，把保护环境作为发展经济必须考量的重要因素，要求在生态环境容量和资源承载能力许可的条件下谋求发展。

在实行改革开放政策之前，中国长期处于生产力发展水平低、经济落后的状态，社会的主要矛盾是落后的社会生产力与人民群众日益增长的物质文化需求的矛盾，所以1979年中国实行改革开放政策后，提高生产力、大力发展生产力成为国家的中心任务。经过30多年的发展，社会生产力有了空前的提高，人民群众的物质生活水平有了巨大的改观，中国已经成为世界上第二大经济体。但与此同时，另一方面的问题——资源和环境问题——日渐凸显。在一些地方，不见了青山绿水，不见了蓝天白云，许多城市长期在雾霾的笼罩之下，清新空气成了稀缺资源。于是出现了非常奇怪、矛盾的现象，一方面，我们的物质生活越来越丰富，我们拥有了越来越多的城市、越来越宽阔的道路、越来越多的高档宾馆、越来越舒适的住宅、越来越多的汽车、越来越先进的家用电器、越来越精美的食品；但另一方面，干净的水源越来越少、清新的空气越来越少、无毒的土地越来越少。人类赖以生存的自然环境在不断恶化，人们的健康、生命受到了前所未有的威胁。

造成这一矛盾现象的根本原因在于环境污染。环境污染包括了大气污染、水污染(包括地表水和地下水污染)、土地污染等。污染是立体式的、全方位的，遍及人类整个生存环境。

有数据表明，中国是PM2.5污染最严重的国家之一，是全球二氧化硫污染最广和氮氧化物污染上升最快的区域之一。大气污染严重的主要原因是：经济发展方式粗放，产能产量过剩；能源消耗超计划增长、结构和利用不合理；机动车保有量增长过快，路油管问题突出；个别污染物减排，多数污染物持续增长；环境监管能力不足，违法排污屡禁不止。(2)邢利宇：《专家解析中国大气污染五大成因，污染物排放已成片》，载“中国新闻网”，http://www.chinanews.com/gn/2013/10-22/5411129.shtml，最后访问日期：2019年6月12日。

水污染也是近年来中国面临的严重环境问题之一。中国虽然拥有长江、黄河、珠江等大江大河，但由于中国人口众多，中国又是水资源严重匮乏的国家，根据2014年5月中国政府网提供的信息，我国人均水资源量只占世界平均的28%。由于气候变化和人为活动的影响，很多地方水资源的衰减率达到10%～20%，我国有300多万平方公里自然环境生态比较脆弱的地区，长期不合理的水土资源开发，使得很多地方的河湖被不断地侵占萎缩，导致河道断流、湿地减少。我国目前工业和生活用水达到2000亿吨规模，废水排放量达到700亿吨规模，有些地方的水源地水质也发生了恶化。(3)《图解：我国水资源现状及应对措施》，载“中国政府网”，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/29/content_2690013.htm，最后访问日期：2019年4月21日。

土地污染状况也十分严重。随着工业化的快速发展，土地不断受到各种污染，一些良田变成了毒地。“当前，我国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。”(4)孙彬等：《大地之殇》，载《经济参考报》2012年6月11日。

这表明，中国在快速实现现代化的同时，也在快速步入风险社会，正生活在文明的火山上，人们在享受现代化带来的舒适生活的同时，也在日益深切地感受到现代化造成的风险——严重污染对植物、动物、人类生命健康的巨大威胁。诚如贝克所言，“与财富的具体可感相比，风险具有某种非现实性。在根本的意义上，风险既是现实的又是非现实的。一方面，有很多危险和破坏今天已经发生了：水体的污染与减少，森林的破坏，新的疾病，等等。另一方面，风险实际对社会的刺激在于未来预期的风险。在这个意义上，存在着一旦发生就意味着规模大到以至于在其后不可能采取任何行动的破坏的风险。”(5)[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第35页。

风险社会的到来提醒我们，原有的发展模式再也不能继续了，到了反思和改变的时候了。这就是国家提出绿色发展的现实背景。

二、绿色发展对于江苏的必要性与紧迫性

毫无疑问，绿色发展对于整个中国来说都是必要的，但对于作为改革开放的排头兵、肩负率先实现“四个现代化”使命的江苏而言，更能够体会到、感受到绿色发展的必要性和紧迫性。

首先，江苏是经济大省。长期以来，江苏是我国经济发展最快、经济规模总量最大、最具有发展潜力的省域之一。据国家统计局核定，江苏省2018年创造地区生产总值92595.4亿，同比增长6.7%。(6)参见《2018年江苏GDP同比增长6.7%》，载《新华日报》2019年1月26日。江苏是全国仅有的GDP突破9万亿的两个省份之一，仅次于广东，名列全国第二位。(7)参见凯风君：《全国GDP排行：粤苏差距再扩大 重庆天津海南失速》，载“新浪网”，https://finance.sina.com.cn/china/gncj/2019-01-30/doc-ihqfskcp1635209.shtml，最后访问日期：2019年6月15日。总体而言，经济增长与污染物的排放呈现出正相关关系，因为经济增长意味着人们生产各种产品，而生产产品不可能是无代价的，需要各种资源的开发、利用、消耗，需要排放生产过程中产生的废气、废水、废料，例如生产化工产品，会产生废气、废酸、污水等对环境造成污染、破坏的物质。江苏“随着经济总量逐步扩大，污水排放量也逐渐增多，从1996年到2009年，废水排放总量年均增长率为4.75%。”(8)杨晓庆、朱继业：《江苏省水环境污染与经济发展关系研究》，载《国土资源科技管理》2013年第2期。因此，经济发展越快、经济总量越大，对环境造成损害、破坏的可能性就越大，尤其是在未能充分认识环境保护的重要性，未能摆正经济发展与环境保护的关系之时。(9)有一种观点认为，要发展经济，污染不可避免，西方发达国家走的是先污染、后治理的发展道路，因此我国的发展，也可以走先发展、再治理的道路。

其次，江苏是人口大省。从20世纪80年代以来，江苏人口就一直在持续增加。从1982年到2010年，我国先后进行了四次人口普查，这四次普查中江苏人口的情况是：1982年，全省人口为6052.11万人；1990年，全省人口总数为6705.65万人；2000年，人口总数为7304.36万；2010年，人口总数为7866.09万。到2018年初，江苏人口数约为8029.3万。上述人口数仅为常住人口，并未把流动人口包括在内。由于江苏的自然条件好、经济发展快，能够提供的工作机会多，所以流动人口也相当多，尤其是苏南地区。以苏州为例，根据苏州市公安局提供的信息，2018年初统计数据显示，在1000多万的常住人口中，共有外来人口830余万，其中户籍外来人口680余万，流动外来人口150余万。(10)参见《苏州流动人口大数据发布 江苏省40%流动人口都在苏州》，载“名城新闻网”，http://news.2500sz.com/doc/2019/01/18/392426.shtml，最后访问日期：2019年4月21日。

一般而言，人口与污染也是呈现正相关关系的，人口数量越多，产生的污染物也就越多。在现代化程度高、物质生活条件好的地区，同样的人口数量，会产生更多的污染物。污染包括水污染、大气污染、土壤污染等，江苏在社会经济发展中，面临着来自上述污染的严峻挑战。

江苏的水域面积达1.66万平方公里，居全国各省的首位，素有“水乡”之称。但江苏存在着相当高的水污染风险。近十年来，水污染事件进入高发期，全国出现的各类水污染事件超过1000件。根据《中国环境报》对从2004年到2014年部分水污染事件的报道，13件重大水污染事件有4件就发生在江苏，它们分别是2007年太湖的蓝藻暴发事件、江苏沭阳水污染事件，2009年江苏盐城水污染事件，2014年的江苏靖江水污染事件。(11)参见文雯：《十年来发生的部分水污染事件》，载《中国环境报》2014年7月4日。

江苏水污染问题严重，与其城镇化程度高、城镇人口多有密切关系。生活在城镇中的人每天不可避免地要排放生活污水，生活在城镇中的人越多，产生、排放污水的量就越大。“2000年江苏省城镇生活污水排放量为14.74亿t，到2013年全省生活污水排放量增加至37.35亿t，是2000年生活污水排放量的2.53倍，其年均增长率高达7.53%。”(12)张丹丹、沈菊琴：《江苏省经济发展与水环境污染关系的实证研究》，载《辽宁农业科学》2015年第4期。这类增长堪称“指数式增长”。

除了水污染之外，大气污染也是江苏社会经济发展中面临的严峻挑战。江苏的大气污染问题相当严重，江苏地处长江三角洲，据环保部数据，在全国三大大气污染控制区域中，PM2.5平均浓度从高到低排序分别是京津冀、长三角、珠三角。2013年12月初，中国出现了入冬以来最大范围的雾霾，局部地区出现了中度到重度霾，一些城市的能见度不足500米。在那次大范围的雾霾天气中，江苏的大气污染尤为突出。在2013年12月3日19点中国城市空气污染实时排行中，污染排名前十五的城市为：淮安455，哈尔滨438，泰州404，扬州400，宿迁397，连云港357，徐州347，湖州345，常州337，邢台336，青岛311，衡水289，无锡269，南通263，长春262。(13)《全国空气污染排行出炉，江苏几成重灾区》，载《新华日报》2013年12月3日。近年来，经过各方面的努力，虽然空气质量总体上有所改善，但大气污染问题仍相当严重。

土地污染同样不容乐观。江苏是工业大省和工业强省，在江苏的工业中，化学工业占有相当大的比例。虽然各种工业生产几乎都免不了要产生、排放污染物，但化学工业带来的污染通常更多、更严重。近年来江苏的一些重大污染事件，几乎都是化工生产惹的祸，对土地的污染也是如此。2016年，江苏发生了常州外国语学校毒地污染事件。江苏常州外国语学校搬迁新址后，493名学生先后检查出皮炎、血液指标异常等情况，个别学生查出患有淋巴癌等。据悉，学校附近正在开挖的地块上曾是三家化工厂，学生们的身体异常情况疑似与化工厂“毒地”相关。这些化工厂不仅将有毒废水直接排出厂外，还将危险废物偷偷埋到了地下。常州外国语学校北边的化工厂旧址环境检测结果显示：该地地下水和土壤中的氯苯浓度分别超标达94799倍和78899倍。(14)参见张雅、屈畅：《493名学生疑因“毒地”身体异常》，载《北京青年报》2016年4月18日。

幸运的是，在中央绿色发展理念的指引下，巨大的环境压力正转化为巨大的动力，为从根本上扭转环境的持续恶化，江苏全省上下进行了不懈的努力，并取得了阶段性的成效。在为保护环境进行的各项工作中，公益诉讼无疑是其中一个重要方面。

三、环境民事公益诉讼的江苏实践

(一)公益诉讼在我国的设立和发展

在现代社会中，法律作为一种规制人们行为、调整社会关系、促进社会变革的工具和手段，起着越来越大的作用，在强调依法治国、建设社会主义法治国家的当代中国，把法律所起的作用界定为核心作用也并不过分。

绿色发展理念对绿色发展有先导作用，但如果不把绿色发展以法律形式规定下来，绿色发展的理念就很难落实，甚至有落空的危险。

环境污染、破坏生态是绿色发展的对立面，破坏生态环境的发展是对绿色发展的否定与背弃，因而，要想真正贯彻绿色发展的理念，就要真正遵守、执行环境保护方面的法律、法规。

应当说，单就立法层面而言，我国在1989年12月26日就制定了《中华人民共和国环境保护法》，水污染防治法、大气污染防治法、固体废弃物污染防治法等法律也相继制定。但是，一旦把目光转向法律实施层面，诸多问题就暴露出来了，不仅污染、破坏环境的行为频频发生，而且相当多的行为人也未被依法追究责任。在一些污染事件中，原本负有保护环境职责的地方政府，反而为污染行为大开绿灯，沦为污染行为人的保护伞。(15)参见金煜：《华北污染地下水企业平均仅罚7万》，载《新京报》2013年5月10日。

正是在这一背景下，民事公益诉讼开始出现在中国的法律中，在2012年修订民事诉讼法时，首次在法律中写入了公益诉讼。该法第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

民事诉讼，主要是为解决私人之间涉及财产权或人身权的争议，保护私权主体的民事权益而设立的一项制度。与只是关涉私益的传统的民事诉讼相比，民事诉讼法设立的公益诉讼有两个显著特点：其一是原告与本案的诉讼标的并无直接的利害关系；其二是原告起诉的目的是维护社会公共利益。这两个特点，也是公益诉讼与传统民事诉讼关键的区别点。

原告资格，即究竟谁才有权代表公共利益提起诉讼，可以说是构建民事公益诉讼制度的一个核心问题。根据我国民事诉讼法第55条的规定，有权提起公益诉讼的主体包括法律规定的机关和有关组织，但由于法律并未进一步明确哪些机关才属于法律规定的机关、哪些组织才是有关组织，这个问题要留待之后的法律来解决。

民事诉讼法修改不久，全国人大常委会于2014年4月对我国的环境保护法进行了修改，在这次修改中，明确规定了对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的组织可以向法院提起诉讼：(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(2)专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。(16)参见2014年环境保护法第58条。

环境保护法的修订虽然明确了有权提起公益诉讼的主体，但对主体范围的设定还是相当窄的，只规定了环保公益组织可以提起此类诉讼，按照上述规定，无论是行政机关还是检察机关都不能提起环境公益诉讼。

不过，在随后的改革实践中，有权提起公益诉讼的主体很快就得以扩展。在2015年，人民检察院和政府先后加入了民事公益诉讼提起者的队伍。(17)在民事公益诉讼中，检察机关虽然是提起诉讼的一方，但为了区别于其他原告，称为“公益诉讼人”。2015年7月1日，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展民事公益诉讼试点工作的决定》，该《决定》确定的试点地区包括13个省、自治区、直辖市。为期两年的试点取得成功后，全国人大常委会于2017年6月再次修改民事诉讼法和行政诉讼法，规定人民检察院有权提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，根据该《试点方案》，云南、贵州等七个省进行了由省级政府作为赔偿权利人向破坏生态环境的责任人进行索赔的改革试点，具体做法是对一定类别的破坏生态环境的行为，赔偿权利人先与责任人进行赔偿方面的磋商，磋商不成的，再提起诉讼。(18)对由政府提起的生态损害赔偿诉讼的性质，理论界存在着争议，存在“国益诉讼说”“私益诉讼说”“公益诉讼说”“混合诉讼说”。参见彭中遥：《生态环境损害赔偿诉讼的性质认定与制度完善》，载《内蒙古社会科学》(汉文版)2019年第1期。这一改革试点现已在全国范围开展。(19)参见中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》。

无论是检察机关进行公益诉讼的试点还是省级政府主张生态损害赔偿的试点，江苏省都属于试点的地区，也就是说，江苏是相对比较早的公益组织、检察机关、省级政府都有权提起环境公益诉讼的地区。以下，对江苏这方面的实践做些说明和分析。

(二)江苏环境公益诉讼的基本情况

虽然本人尚无法获取江苏省迄今为止已经提起的环境民事公益诉讼案件的确切数据，也无从获悉已经提起的环境民事公益诉讼审理和裁判的准确情况，但是，从已经公开的各种信息，依然能够看出这类诉讼的基本情形。

1. 江苏省高级人民法院工作报告中相关信息(20)法院是民事公益诉讼案件的受理者和审理者，因而对于全省法院每年受理多少此类公益诉讼案件，江苏省高级人民法院有着最准确、最权威的统计数据。江苏省高级人民法院的院长每年都要向省人大常委会作工作报告，报告上一年度全省法院的工作，所以可以从江苏省高级人民法院的工作报告中获取这方面的信息。本文之所以列举2015年至2019年江苏高院的工作报告中的数据，是由于在2014年江苏高院的工作报告中没有涉及公益诉讼的内容。

(1)2015年法院工作报告。大力推进环境公益诉讼。严格执行民事诉讼法，依法受理符合条件的社会组织提起的环境公益诉讼案件，共受理一审环境公益诉讼案件18件。(21)由于该工作报告报告的是上一年度的法院工作情况，所以18件环境公益诉讼案件是2014年全省法院受理的案件数量。江苏省高级人民法院被最高人民法院确定为全国推进环境公益诉讼试点单位。

(2)2016年法院工作报告。依法受理环境公益诉讼案件，受理符合条件的社会组织提起的环境民事公益诉讼案件14件。支持检察机关开展公益诉讼试点工作，就受理条件、审判方式等问题与省检察院充分协商，目前已开始受理检察机关提起的环境公益诉讼案件。

(3)2017年法院工作报告。依法审理环境公益诉讼案件，贯彻恢复性司法和预防性司法理念，切实维护社会公众环境权益，新收环境公益诉讼案件25件。公开开庭审理全国首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件。依法支持、监督国土、林业、水利等部门履行生态资源保护职责。

(4)2018年法院工作报告。省法院首次发布江苏环境资源审判白皮书，全省法院有4件案例入选最高人民法院发布的环境公益诉讼十大案例。(22)根据该白皮书提供的数据，2017年,全省新收环境公益诉讼案件59件,结案36件；新收江苏省政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件2件。扬州、淮安、宿迁等8家中院制定服务保障地方生态文明建设的实施意见，为省委、省政府“263”专项行动提供有力司法保障。(23)“263”专项行动是指江苏省于2016年底开始实施的“两减六治三提升”计划。具体而言，“两减”指以减少煤炭消费总量和减少落后化工产能为重点；“六治”是指重点治理太湖水环境、生活垃圾、黑臭水体、畜禽养殖污染、挥发性有机物污染和环境隐患；“三提升”则是指提升生态保护水平、提升环境经济政策调控水平、提升环境监管执法水平。依法审理环境公益诉讼案件，南京中院审结全国首例由省政府作为原告提起的环境民事公益诉讼案，被评为2017年度人民法院十大民事行政案件。

(5)2019年法院工作报告(2019年1月16日)。新收环境公益诉讼案件133件，判处污染者赔偿环境损害修复费用1.19亿元。省政府作为原告提起的环境损害赔偿案，判决被告企业赔偿环境修复费用5 400余万元。

2014—2018江苏法院受理环境公益诉讼案件数量曲线图

2. 典型案例

环境公益诉讼的典型案例

2017年3月7日，最高人民法院召开的新闻发布会发布了环境公益诉讼的十大典型案例。从2015年1月到2016年12月底，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件(环境民事公益诉讼一审案件137件，环境行政公益诉讼一审案件51件，行政附带民事公益诉讼一审案件1件)，审结73件，受理二审案件11件，全部审结。这十大典型案件是从上述案件中选出的。在十大典型案件中，发生在江苏的有4件。它们是：

(1)泰州市环保联合会诉江苏常隆化工有限公司等公司环境侵权案。

2012年1月至2012年3月间，江苏常隆化工有限公司(以下称“常隆化工”)等六家公司把生产过程中产生的总数达25 349.47吨的废酸、硫酸等危险废弃物，以支付每吨20～100元不等的价格，交给无处理危险废弃物资质的江中公司等单位处置，江中公司等单位的人员将这些化工危险废弃物倒入泰兴市的泰运河、泰兴市高港区的古马干河，造成河水污染。2014年8月4日，泰州市环保联合会向泰州市中级人民法院提起诉讼，称六被告的行为造成了两条河水的严重污染，请求法院判决六被告赔偿污染修复费用164 792 898元。泰州市中级人民法院一审判决认定环境侵权事实成立，判决常隆化工等六被告赔偿160 666 745.11元。被告不服一审判决并提出上诉。江苏省高级人民法院经两次开庭审理后作出终审判决。二审判决维持了一审所确定的被告修复环境应承担的赔偿费用。但对该笔费用的支付方式作出了两项变更。(24)其一是如果当事人提出申请，且能够在本判决生效之日起三十日内提供有效担保的，上述款项的40%可以延期至本判决生效之日起一年内支付；其二是本判决生效之日起一年内，如六被告能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。参见江苏省高级人民法院民事判决书，(2014)苏环公民终字第00001号。

(2)中华环保联合会诉江苏省江阴长泾梁平生猪专业合作社等养殖污染诉讼案。

本案的被告办有规模较大的生猪养殖场，养殖场日常存栏的生猪有2 000到3 000头，养猪场虽然也配有处理污染物的设备，但这些设备只是在应付检查时才启用。2016年夏天，养殖场将未经处理的粪污渗漏进附近河道，对水体和土壤造成污染。环保部门多次对这家养殖场进行处罚，但收效甚微。中华环保联合会获悉这一情况后，向法院提起诉讼，请求法院判令被告方立即停止侵害并对环境进行修复。在诉讼期间，被告停止了养殖和排污行为，法院委托鉴定部门制定了修复和监理的方案，法院还委托当地的环保部门对修复方案的落实情况进行验收。

(3)镇江市生态环境公益保护协会(以下称“镇江环保协会”)诉江苏优立光学眼镜公司(以下称“优立公司”)固体废物污染案。

优立公司是江苏省丹阳市一家生产树脂眼镜镜片的企业。2014年4月至7月期间，优立公司将加工眼镜片产生的废料约5.5吨交给3名货车司机，倾倒于某拆迁空地，造成环境污染。镇江公益协会提起诉讼，请求判令被告采取措施消除污染，或者赔偿因其环境污染所需的相关修复费用234 400元。在审理中，经组织评定，法院确认该类废物不具有危险特性，可交由第三方综合利用或者以无害化焚烧等方式进行处置。一审法院遂判令优立公司在丹阳市环境保护局的监督下将该类废物运交垃圾发电厂焚烧发电。

(4)江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司环境污染案。

2015年2月24日至25日，徐州市鸿顺造纸有限公司经理王某某临时设置直径20厘米铁质排放管，将未经处理的生产废水2 000余吨排入苏北堤河，污染了周边环境。2015年3月12日，徐州市铜山区环境保护局作出行政处罚决定，对鸿顺造纸公司处以人民币10万元的罚款。检察机关在履行职责中发现上述案件线索，遂对该案进行立案审查。徐州检察院立案审查后，向徐州市符合提起环境民事公益诉讼主体资格的三家环保社会组织发出了督促起诉意见书，告知其有权向人民法院提起诉讼，要求污染环境者承担民事责任。上述组织收到督促起诉意见书后分别复函称，目前不具备开展公益诉讼的能力，无法承担提起诉讼的责任。在此情况下，徐州市人民检察院向徐州市中级人民法院提起诉讼，要求被告赔偿污染环境所造成的损失。(25)参见《江苏省徐州市人民检察院对徐州市鸿顺造纸有限公司污染环境案提起民事公益诉讼》，载“最高人民检察院网上发布厅”，http://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201512/t20151225_109821.shtml，最后访问日期：2019年6月16日。

此外，最高人民法院也曾发布过2015年十大环境侵权典型案例，在这些环境侵权案例中，也有部分属于环境公益诉讼的案例，常州市环境公益协会诉储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司(以下简称“博世尔公司”)等土壤污染民事公益诉讼案便是其中之一。该案件的大致情形是：2012年9月1日至2013年12月11日，不具备处置危险废物的资质的储卫清经博世尔公司同意，使用该公司场地及设备，从事“含油滤渣”的处置经营活动。无锡金科化工有限公司则允许其使用危险废物经营许

可证并以该公司名义从无锡翔悦石油制品有限公司、常州精炼石化有限公司等处违规购置油泥、滤渣，提炼废润滑油进行销售牟利，造成博世尔公司场地及周边地区土壤受到严重污染。2014年7月18日，常州市环境公益协会提起诉讼，请求判令储卫清、博世尔公司等四家公司共同承担土壤污染损失的赔偿责任。常州市中级人民法院审理后认定构成共同侵权，判令五被告向江苏省常州市生态环境法律保护公益金专用账户支付环境修复赔偿金283万余元。

生态环境保护典型案例

2019年3月2日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《中国环境资源审判2017—2018》《中国环境司法发展报告2017—2018》以及生态环境保护典型案例。所发布的十大典型案例涵盖大气、水、土壤、矿产、林业、渔业、野生动物、自然保护区等环境要素和自然资源，类型包括私益诉讼、公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。(26)根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对破坏生态环境的行为，先由政府要求责任人进行赔偿，就赔偿问题与责任人进行磋商，责任人不愿意进行磋商或者磋商不成的，由政府提起生态损害赔偿诉讼。此类诉讼被认为是与环境公益诉讼存在区别的一类新型诉讼。江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司(以下简称“海德公司”)生态环境损害赔偿案被收入其中。

海德公司于2014年分别将其生产中产生的废碱液共计102.44吨交由没有危险废物处置资质的李宏生等人处置，导致废碱液几经转手后分别被倾倒至长江靖江段和新通扬运河，造成严重水体环境污染。江苏省政府向泰州中院提起诉讼，请求法院判决被告赔偿生态环境修复费用、生态环境服务功能损失费用等5 400多万元。一审判决判令被告赔偿上述费用共计5 482.85万元，被告不服提起上诉，江苏高院二审维持原判。(27)参见江苏高院：《江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案二审宣判》，载“中国审判”，http://www.chinatrial.net.cn/news/18676.html，最后访问日期：2019年6月15日。该案件是江苏省政府首次单独作为原告提起的生态损害赔偿诉讼。

最高人民检察院的指导性案例

2010年上半年至2014年9月，许建惠、许玉仙夫妇在常州市武进区遥观镇东方村委东方村小组租用他人厂房，非法从事废树脂桶、废油桶的清洗业务，对厂房附近的土地造成严重污染。2015年6月17日，经常州市武进区人民检察院提起公诉后，被告人许建惠、许玉仙被依法追究了刑事责任。常州市检察院在履行职责中发现了上述案件线索，经审查后认为，虽然两被告的污染环境行为已经被依法追究刑事责任，但现场留存的废桶、残渣，污水池里的污水、污泥尚未清除，污水池里的污水仍在不断渗透，对土壤和地下水造成污染。常州市人民检察院向常州市中级人民法院提起诉讼，要求判令两被告依法及时处置场地内遗留的危险废物，消除危险；判令两被告依法及时修复被污染的土壤，恢复原状；判令两被告依法赔偿场地排污对环境影响的修复费用。法院审理后当庭作出判决，判令两被告及时处置场地遗留危险废物，消除环境继续污染的危险，修复被污染的土壤并赔偿环境修复费用150万元。这是全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点后发生在江苏的由检察机关提起的第一例民事公益诉讼案件。(28)参见姚雪青：《常州检察院环境公益诉讼一审胜诉》，载《人民日报》2016年04月18日。这一案例后来被最高人民检察院选为指导性案例。(29)参见“许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”，检例第28号，载“中华人民共和国最高人民检察院网”，http://www.spp.gov.cn/spp/index.shtml，最后访问日期：2019年6月13日。

从上述典型案例看，既有公益环保组织提起的诉讼，也有人民检察院提起的诉讼，还有省一级政府提起的诉讼，从所针对的污染行为看，既有针对水污染提起的诉讼，也有针对土壤污染提起的诉讼。江苏省有那么多案件入选全国环境公益诉讼的典型案例，一方面说明江苏省法律规定的机关和有关组织相当重视通过公益诉讼来保护环境，另一方面也表明江苏省环境公益诉讼案件的审判质量相当之高。

3. 中国裁判文书网上发布的裁判文书

2019年6月15日，笔者在“中国裁判文书网”上键入“民事案件”“公益诉讼”两个关键词进行搜索，得到699个结果。排在前10位的是广东(109)、江苏(68)、安徽(60)、福建(48)、山东(33)、浙江(33)、云南(32)、湖南(28)、北京(25)、湖北(25)。这699个结果表明在已经上网的裁判文书中，含有上述关键词的裁判文书有699份。但是，这并不表明法院已经上传了针对环境民事公益诉讼的699份文书，更不能说明存在699个环境民事公益诉讼案件。在含有“公益诉讼”关键词的裁判文书中，有一些恰恰是表明这并不是一个民事公益诉讼案件，如原告使用了“公益诉讼”的概念、在起诉状中用了“公益诉讼”这个词，而法院审查后则认为原告是自然人或者不属于法律规定的公益组织，因而原告提起公益诉讼并不符合法律规定的起诉条件，裁定驳回原告提起的诉讼。

经查看后，以广东为例，虽然裁判文书网上显示的结果有109个，但逐一查看后，真正属于环境民事公益诉讼的裁判文书只有15份，这15份文书包括一审判决书9份、裁定书2份，二审判决书4份，提起的案件数量为11个。在江苏上网的68个结果中，属于环境民事公益诉讼的37份。这37份文书包括一审判决书21份、裁定书7份、调解书2份，二审判决书5份、裁定书2份。对于30份江苏法院的一审文书，(30)本文之所以只关注第一审的裁判文书，是由于每一份第一审的文书都对应着一起环境民事公益诉讼案件，通过这些一审裁判文书，可以显现提起诉讼的基本情况。经查看，除去一份是法院准许撤诉的裁定书之外，其余29份文书表明已提起了29件环境公益诉讼案件。(31)在中华环保联合会诉陈旭东、倪华山、上海洁城环境卫生有限责任公司等一案中，原告提起诉讼后，以需要补充年检材料为由申请撤诉。参见江苏省无锡市中级人民法院裁定书，(2018)苏02民初592号。

表1 提起环境公益诉讼数量排在前6位的省、自治区、直辖市

从已经上网的裁判文书看，江苏提起了29个环境民事公益诉讼案件，这一数据虽然不足以说明江苏提起此类诉讼的数量最多，但至少可以表明从已经上网的裁判文书看，江苏法院受理此类案件的数量居全国第一位。

表2 江苏省环境公益诉讼一审裁判文书数量统计情况

①江苏省环保联合会与德司达(南京)染料有限公司环境污染一案是南京中院受理江苏省环保联合会提起诉讼后,江苏省人民政府申请参加诉讼,经法院批准后,省政府作为该案件的共同原告加入诉讼。故本文统计案件数量时,将其作为一个案件。参见江苏省南京市中级人民法院判决书,(2016)苏01民初1203号。

从上述裁判文书看，江苏省提起环境民事公益诉讼的主要是公益环保组织和人民检察院，前者有16件，后者有11件，行政机关作为原告提起诉讼的案件数量较少，只有3件，1件是江阴市环保局作为原告提起的诉讼，另外2件是江苏省政府作为原告提起的诉讼。从涉及的地域看，13个地级市中至少有8个市的法院都审理过环境公益诉讼案件。

表3 江苏省环境民事公益诉讼所针对的污染类型统计情况(32)这是根据原告起诉指称的污染类型和法院判决结果综合统计出来的结果，由于有的文书认定的污染类型不止一个，所以21份判决书中统计出33种类型。

从所针对的污染类型看，数量最多是水污染，其次是土壤污染，最后是空气污染。

4. 检察院提起环境民事公益诉讼

江苏的检察机关在环境民事公益诉讼方面也作出了突出的贡献。江苏是经授权进行检察公益诉讼试点的省份之一，在试点期间，“通过办理民事和行政公益诉讼案件,各试点院共推进恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地、林地4480余亩；督促治理恢复被污染水源地面积1008余亩、保护被污染土壤121余亩；督促清除处理违法堆放的各类生活垃圾23010余吨，督促回收和清理生产类固体废物29 920余吨；向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用2.3亿余元……”(33)丁国锋：《江苏检察部署全面开展公益诉讼》，载《法制日报》2017年8月17日。

自2015年7月至2018年10月，江苏省检察机关共提起公益诉讼256件，其中民事公益诉讼192件，行政公益诉讼64件，办案数居全国第一。(34)参见卢志坚、宋世明：《省委出台意见支持检察机关开展公益诉讼》，载《江苏法制报》2018年10月24日。刑事附带民事公益诉讼，是公益诉讼中的一种新类型，就这类新类型的公益诉讼而言，江苏省的检察机关也是走在全国前列的，据报道，到2018年11月中旬，全省检察机关已提起刑事附带民事公益诉讼249件。(35)参见施琛耀：《刘华向省人大常委会会议专题报告全省检察机关公益诉讼工作——详解“江苏样本”位居全国第一》，载《江苏法制报》2018年11月22日。民事诉讼法授权检察机关提起的公益诉讼包括环境资源类公益诉讼和食品、药品安全类公益诉讼，虽然无法从这一数据中得出其中环境资源类公益诉讼的确切数据，但从全国检察机关在民事公益诉讼上前期偏重于环境公益诉讼的实践看，这249件案件中应该至少有一半以上是环境资源类的附带民事公益诉讼。

江苏省检察机关公益诉讼进展顺利，得益于省委、省人大的大力支持。2018年10月22日，江苏省委常委会召开会议，讨论通过《关于支持检察机关公益诉讼工作的意见》等文件。省人大常委会曾组织了四次关于检察公益诉讼的专题调研，2018年11月21日，江苏省十三届人大常委会第六次会议举行第二次全体会议，听取省检察院检察长刘华关于全省检察机关公益诉讼工作情况的报告。江苏省人大常委会还采用专题询问这一方式表示对检察公益诉讼的关切和重视，2018年11月23日上午，江苏省十三届人大常委会第六次会议以联组会议的方式，围绕全省检察机关公益诉讼工作情况的报告开展专题询问。(36)参见卢志坚：《江苏省人大常委会专题审议公益诉讼工作》，载《检察日报》2018年11月24日。

四、结 语

应当说，这些年生态环境的保护在江苏受到了前所未有的重视，生态环境保护的成效也相当显著。2018年江苏省政府工作报告对过去五年的生态环境保护和生态文明建设的成绩作了这样的表述：与实施“大气十条”的2013年基准数相比，空气质量优良天数增加33天，PM2.5平均浓度下降33%。与实施“水十条”的2014年基准数相比，国考断面水质优Ⅲ类比例提高10.6个百分点，劣Ⅴ类比例下降2.8个百分点。在全国率先划定生态保护红线区域，全省自然保护区增至31个，自然湿地保护率达48.2%，林木覆盖率达22.9%。着力推进耕地数量质量的生态保护，划定永久基本农田5880万亩，建成高标准农田4000万亩以上。(37)参见2018年江苏省政府工作报告。在近年来的江苏省政府工作报告中，都会有关于生态环境保护和生态文明建设的内容。

这份靓丽成绩单的取得，是省委省政府着力贯彻中央提出的绿色发展理念、大力推进生态文明建设的结果，也是全省上下多方面共同努力取得的成绩，更离不开包括环境民事公益诉讼在内的公益诉讼所作出的贡献。