珠三角“代耕农”社会政策演进历程研究——基于政府文件的计量分析

梅畅 郭帅帅 向安强

(1华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510642；2华南农业大学人文与法学学院，广东 广州 510642)

20世纪70年代末以来，改革开放带来的社会变迁及城镇化发展，导致珠江三角洲当地大量农民纷纷“洗脚上田”，一批批粤西、粤北、四川、广西等地的农民因经济效益的吸引，来到珠三角地区从事代耕、租耕，他们自愿与当地农村基层组织、农户或农场主签订代耕合同或口头商定代耕协定，这一特殊群体被称为“代耕农”[1]。公共政策对于“代耕农”问题有着重要的影响，本文的主要目的是对有关珠三角“代耕农”问题的政策演进进行梳理，并在描述其政策背景的基础上总结其政策演进的时特点，以推动“代耕农”问题的相关研究及政策改进。具体而言，本研究试图回答三个问题：珠三角“代耕农”问题相关政策的演进历程怎样？珠三角“代耕农”问题相关政策演进经历了什么历史背景？珠三角“代耕农”问题的政策演进呈现哪些时代特点？

一、研究综述

(一)代耕农问题研究综述

作为“离乡不离土”的弱势群体，“代耕农”始终未得到应有的学术关注。

最早对珠三角“代耕农”做出关注的是陶晓勇[2]，在文中他就珠三角代耕活动的原因及现状、影响进行了初步的探究。

就“代耕农”的内涵而言，黄志辉、黄晓星认为指于城市周边棚居、采用代耕形式维持家用的农民群体[3][4]。白景坤认为“代耕农”指离开户籍地而去非贫困地区代耕的群体[5]。黄育轩等则认为“代耕农”指1978年以来与基层或农户签约的代耕人员[6]。

就“代耕农”的分类而言，马骏等根据“代耕农”的耕种方式、流入方式、流动性、种植品种、居住条件、社会保障、组织化程度、人际关系将其分为“帮耕农”、“租耕农”和“雇佣农”[7]。黄志辉则根据“代耕农”在产生背景、来源、生产形态、规模、权益诉求上的差异将其分为“代耕粮农”和“代耕菜农”[8]。

就“代耕农”问题的解决而言，向安强等通过构建“球型互动模型”提出控制球内密度等上、中、下三策的解决思路[9]。黄志辉认为应在准确划分“代耕农”类别的基础上进行“分而治之”的治理策略[8]。李虎平认为应提高“代耕农”在土地流转中的参与程度以保障自身权益[10]。李洋认为应建立一种资源共享模式推动“代耕农”的城市融入[11]。

(二)政策演进研究综述

不同的学者对于影响政策演进的因素有着不同的探究。干咏昕认为，政策学习机制从时空机制、认知机制、方向机制、路径机制等方面影响着政策的演进[12]。陈潭以“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三大理论纲要提出九大命题以描述政策变迁的逻辑[13]。梁君林将社会政策范式的转换概括为补缺型政策、碎片式政策和普惠型政策间的转换[14]。

此外，就某一具体的政策的演进历程来进行的研究更是不计其数。Kuhlmann对欧洲创新政策进行了回顾，并以此提出了政策建议[15]。李红强、沈镭研究了美国风电产业政策演进历程、特征与影响因素[16]。张文鹏、王健从政策文本的角度分析了新中国成立以来学校体育政策的演进[17]。有学者则从间段均衡理论的视角分析了1982年到2012年兰州出租车政策的演进历程[18]。

二、珠三角“代耕农”社会政策演进历程

本研究采取广义上的政府概念，即“立法 、行政 、军事、司法机关组成的集合”[19]。根据PHP软件设计“爬虫程序”，在中央政府和广东省各级政府网站中自行搜索出带有“代耕”字样的政府文件，对于设有反“爬虫”机制的网站则人工搜索。对于最终的搜索结果，再进行人工筛选以剔除不合要求的文件。

(一)“代耕农”相关政策数量分布

截至2019年4月9日，从中央政府及广东省各级政府网站共搜得与“代耕农”相关的政府文件共120篇，其中2015年发文最多，2010、2015、2017年是发文的高峰期(见图1)。这表明“代耕农”相关问题在“十二五”和“十三五”时期最受关注。

图1 年度发文数(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

通过对文件类别进行统计(见图2)，发现通知、意见、报告所占比例最大。通知和意见具有很强的指示性，而报告则具有汇报工作、反映情况的特性，由此可以看出上下级政府间的频繁互动。此外，在具体条款上，办法、规划等占了大多数，而法律仅有1个，且该法(《中华人民共和国农村土地承包法》)也仅是在涉及土地流转合同签订时才提及“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”。对于代耕不超过一年的“代耕农”来说，书面合同本就不是解决其问题的关键所在，故该条对于解决“代耕农”问题的指导意义几乎可以忽略不计。由此可见，对于“代耕农”问题而言，相关法律法规极为缺乏，缺乏系统性解决方案。

图2 不同文件种类比例(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

(二)“代耕农”相关政策发布部门分布

联合发文情况可以看出部门间就某一问题的合作情况。从联合发文的比例来看，进行部门间联合发文的只占7%，且全部为两个部门间联合发文。两个以上部门间联合发文数量为零，不同地区政府间联合发文的数量也为零(见图3)。而“代耕农”问题作为一项具有复杂历史与现实背景的综合性问题，显然是需要多部门联合进行全面解决的。由此可见“代耕农”问题上部门间合作力度的不足。

图3 联合发文文本与未联合发文文本数量比(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

其中，在发文的部门中，除处于政治中枢的“核心政府部门”(国务院、广东省、广东省内各地级市、县、镇政府)，农业部门的发文量占绝大多数。由此可见，农业部门在解决“代耕农”问题中起到了主导作用。

(三)“代耕农”相关政策的目标演进

Giddens将政府所赖以生存的资源基础分为“权力性资源”和“分配性资源”，前者指社会对政府的认可度，后者指政府所能汲取的经济资源[20]。由此，可将政策的目标分为两种，一是试图获取“权力性资源”以维护社会稳定的“权力性目标”，一是试图获取“分配性资源”以促进经济发展的“分配性目标”。

结合实际调研，政策文件的目标可以分为三个阶段(见图5)：第一阶段，80年代初至90年代末，政策以“分配性目标”为主，此时处于“六五计划”到“九五计划”期间。第二阶段，90年代末到2014年，政策以“权力性目标”为主，此时处于“十五规划”到“十二五规划”期间。第三阶段，2014年至今政策呈现“权力性目标”与“分配性目标”并重的局面，此时处于“十三五规划”期间。

图4 各政府部门发文比(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

图5 “分配性目标”与“权力性目标”文件数量年度分布图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

图6 广东省各地级市发放“分配型目标”与“权力性目标”文件分布图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

就政策文件目标的地域分布而言，广东全省以“分配性目标”为主，而中山、珠海、江门等市则以“权力性目标”为主(见图6)。可见，从广东全省的角度看，“代耕农”最关注的是其防止“撂荒”、为都市提供蔬菜供给的经济作用。而对于早期“代耕农”众多的中山、珠海、江门等地，当地政府更关注的是维护社会稳定、保证治安的维稳目标。

(四)“代耕农”问题的政策工具演进

由于各地对于“代耕农”问题大多采取消极态度，政策大同小异，广东省政府则并未对“代耕农”发布直接政策，而珠海是少数几个对于“代耕农”问题采取积极措施的地区之一，其颁布的文件最多，早在1989年所颁布的《珠海市外来代耕农管理暂行规定》便极为引人注目，而其2015年所颁布的《关于解决我市代耕农问题的指导意见》更是被誉为“广东省内首个一次性全面解决代耕农户口、住房、社会保障等问题的政策文件。”故本节主要以珠海市为代表对政策工具演进进行归纳。

珠海所采取的政策工具主要包括许诺永久耕作、居住，入户，为后代的教育提供帮助，严格限制代耕农的雇佣条件、严格规定代耕农代耕期间所需遵守的义务、界定清退条件，住房安置保障、保障入户后的权益、健全社会保障体系、促进就业发展。其出现顺序见表1。

1.许诺永久耕作、居住，入户，为“代耕农”后代教育提供帮助(80年代初到1989年)

80年代初，为避免撂荒、完成国家公购粮任务，珠三角地区大量基层组织或村干部通过许诺永久耕作、居住，入户，为“代耕农”后代的教育提供帮助等方式，吸引外地农民前来代耕。但其允诺在当时多为口头协议。由于书面协议缺乏、基层组织不具备入户批准权限、当地村民反对等原因，入户允诺大多并未实现。值得提及的是，由于以为可以入户，诸多“代耕农”同时注销了家乡的户籍，这导致“代耕农”黑户现象也较为普遍。由于户籍的缺失，“代耕农”们的生活、工作权益受到极大影响。随着经济发展，其代耕的土地也陆续被征收、部分“代耕农”甚至陷入无地可耕的境地。

2.严格界定“代耕农”身份(1989—2015)

不同时期“代耕农”群体呈现不同的特点，如马骏等将其分为“帮耕农”、“租耕农”和“雇佣农”。为方便管理，不同的政策对于“代耕农”概念均进行严格界定。如1989年的《珠海市外来代耕农管理暂行规定》(下称《规定》)指出“代耕农”是指“由外地进入我市进行代耕，承包种养、搞开发性生产，并签定承包合同，办理暂住手续的人员”。2015年的《关于解决我市代耕农问题的指导意见》(下称《意见》)则界定“代耕农”为“在1978年至2003年2月28日(《农村土地承包法》施行前)期间，从本省其他市县或周边省份雇请到本市农村或引进单位从事农业生产，经批准与引进单位签订承包合同或自愿与镇、村等订立协议承担代耕田公购粮任务，目前仍居住在本市的外地(含已入珠海农村户籍人员)农业户籍人员。”此外，为控制“代耕农”规模，《规定》对“代耕农”的雇佣、代耕、清退条件都做了严格界定。

3.允许“代耕农”子女享受免费义务教育(1989—2015)

代耕农子女凭户口本及连续五年以上本市暂住证、当年代耕合同，到就读学校登记注册，便可享受免费义务教育。但由于户籍及代耕合同的缺乏，实际上能享受该政策的“代耕农”子女微乎其微。

4.允许符合条件的“代耕农”转入当地农业户口(1989—2015)

在本市代耕时间超过五年并有专业生产技术、专心代耕，遵纪守法，表现良好、所在村确又需要的少数人员，经所在村、镇同意，区，县农渔委审查(市属单位雇请的由市农渔委审查)，报市公安局批准，可按有关规定转为当地农业户口。由于此政策规定的“代耕农”需具有承包合同、出具暂住手续，而大部分“代耕农”并不具备此条件，此外，生活环境的恶劣使部分“代耕农”或其后代走上了违法的道路(包括但不限于违法生育、违建建筑等)，加之当地村民的拒绝，导致政策效果并不能令人满意。

5.允许符合条件的“代耕农”转入当地“非农业”户口(2015—)

在尊重“代耕农”意愿的基础上，符合以下条件的可转为当地“非农业户口”：a.在本市有固定住所(含在代耕辖区内已建永久住房或相对固定租赁住房)；b.无违法生育(含无违法收养)子女记录或虽违法生育(含违法收养)子女但已按政策处理完毕，且其子女已入原户籍地农业户口；c.无严重违法犯罪记录；d.提供原户口所在地户籍证明；e.提供相应的代耕合约或相关证明材料；f.市政府规定的其他条件。值得注意的是，《意见》的入户条件较《规定》宽松许多(如计划生育一项)，且入“非农业”户口的做法也较入农业户口所面对的阻力也更小，故该政策更具可行性。

6.对入户“代耕农”进行住房安置，保障其入户后社会权益，促进就业发展(2015—)

新迁入的“非农业”户口代耕农，在原代耕所在镇(街)范围内的集体土地上，已自建的房屋经村集体成员投票决定可否确权登记；符合条件的代耕农安排公租房或保障性住房；代耕农入户后与本市城镇居民享有平等的劳动就业、子女教育、社会保险、住房租购、公共卫生、计划生育等基本公共服务；入户的代耕农及其配偶和直系亲属，享受同城市居民的社保体系；建立最低生活保障动态管理机制；为代耕农及其配偶和直系亲属提供培训信息、就业信息、政策咨询、就业指导、职业介绍、创业服务等就业服务；提供各类技能培训和创业培训。这些措施为“代耕农”的入户提供了较完善的配套措施。

表1 珠海市“代耕农”政策工具分类表

(资料来源：作者根据所搜集的政策整理得出)

三、珠三角“代耕农”社会政策演进的历史背景

(一)“六五计划”至“九五计划”时期(80年代初—90年代末)

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制在广大农村的推行，农村劳动力得以极大的解放。由于经济体制改革的推动，以及《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》对农民入城取得户籍的允许，珠三角大量农民被吸引入城工作。另一方面，由于《农业税条例》的存在，农村地区仍然承担着公购粮任务，这导致珠三角部分地区存在强烈的代耕需求。此外，由于此时我国政治体制尚处于转轨阶段，各级政府，尤其是基层政府及村委会职能较为模糊，使得基层政府或村委会作出了入户许诺。而对于粤西、粤北、广西、四川等贫困地区的农民，收入与生活条件的差距对其离乡代耕起了驱动作用。值得一提的是，此时计划生育政策带来的巨额罚款也是造成部分农民离乡代耕的原因之一。由此可见，在这一时期各地基层组织所推行的吸引农民代耕等政策的主要目的是为了防止撂荒、完成公购粮任务。经济目的在这一时期占主导地位。

(二)“十五计划”至“十二五计划”时期(90年代末—2014年)

随着改革开放的深入，社会各类矛盾也逐渐显现。此时，维护社会安定、实现长治久安成为政府的重要目标之一。十六大报告开始专门强调“维护社会稳定”，十七大报告也明确提出“维护社会安定团结”，“维稳”开始成为地方政府的重点目标。由于我国户籍制度改革滞后，户籍实际上与生活、就业、社保等一系列重要权益相联系，缺乏户籍的“代耕农”们自然遇到了诸多生活问题，这些问题对社会稳定产生了巨大影响。同时，随着2006年《农业税条例》的取消，公购粮任务也随之不复存在，“代耕农”们所存在的必要性也大为降低。此外，我国城镇化在90年代末至今处于极速发展阶段，1996至 2013 年城镇化水平提高了23.25%。飞速城镇化所带来的巨大征地需求，使得珠三角农村土地价值急剧上升，当地村民们自然萌生回收土地的强烈需求，这进一步加剧了“代耕农”与原居民之间的矛盾。因此，这一时期各地政府对于“代耕农”所推行的政策，主要目的是严格控制“代耕农”规模、疏解其社会情绪、维护社会稳定。

(三) “十三五计划”至今(2014年—至今)

经过三十多年的飞速发展，我国各项建设取得了巨大成就，但同时也带来巨大问题，如社会两极分化问题、民生问题、区域不协调问题等。这些问题带来复杂的社会矛盾。为解决这些社会矛盾，十八大提出“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”，十九大则提出“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”。由此可见，维护社会稳定仍是政府的重要工作任务。另一方面，为进一步推动经济发展、深化经济体制改革，十九大明确提出应进行供给侧改革、优化产业结构。其中对于农业领域则需进一步推动农业的规模化、机械化发展，最终实现农业现代化。而20世纪初所出现的新型“代耕农”群体——“雇佣农”，作为一种较为集约的生产主体对农业现代化具有一定的推动潜力。如何实现“雇佣农”进一步职业化、技术化，推动其耕作进一步规模化、机械化，已经成为政府的注意之处。由此可见，此阶段政府对于“代耕农”所推动的政策实际上秉承着维稳与促进经济发展并存的目的。此外，随着我国城镇化的推进，“以人为中心的城镇化”开始明确进入政府视野，进一步推动“代耕农”入户并为其入户后提供配套措施自然摆上政府的议程之中。

四、珠三角“代耕农”社会政策演进的时代特点

(一)政策对“代耕农”问题始终缺乏应有重视

截至2019年4月9日，目前可搜集到的与“代耕农”相关的文件仅120份。即便是发文高峰的2015与2017年，政府也更多是在长篇文件中连带提及“代耕”活动从而与“代耕农”产生弱相关的联系而已。中央政府更是未曾出台过专门针对“代耕农”的政策，广东省省政府曾在2002年出台《广东省人民政府办公厅关于解决粤北石灰岩地区外迁人口入户问题的通知》，但该政策并未很好地贯彻落实。目前在解决“代耕农”问题上较为积极的也仅有珠海和中山而已，其余地方的政府更多持或观望或搁置问题的态度。“代耕农”出现自80年代初，这一群体至今有将近40年的历史，其被忽略的程度可见一斑。

(二)政策多为突进式发展，缺乏连续性

从时间上看，“代耕农”相关政策的年度分布极不平衡，其在1989至2004年及2006年大多为年发文2篇，在2005年至2014年大多为年发文5篇，而至2015年和2017年则突然变为年发文25篇和20篇。由此可见，长期以来“代耕农”的相关政策大多是较初级的“一事一策”型策略，缺乏前后政策间的衔接。政策多为突进式发展，缺乏连续性。

(三)政策多为原子式推进，缺乏系统性

从文件种类来讲，“代耕农”的相关文件大多为通知、意见、报告。通知和意见大多是对统筹性安排的细化，或针对些具体问题进行指导，报告则是上行汇报自身的工作。由此可见，与“代耕农”相关的政策大多为协助、建议阶段，缺乏顶层设计。此外，就具体条款来讲，办法、规划占多数，且几无专门法律可循，这使得各地政府对于“代耕农”问题的解决，只能在缺乏法律支撑的情况下进行有限的政策探索，这也大大限制了政府解决问题的积极性。同时，就具体部门来讲，农业部门单独发文占了绝大多数，可见部门间就“代耕农”问题缺乏协作。最终，可以看出，“代耕农”问题更多是在缺乏顶层设计与高法律效力的文件条件下，以部分地区、农业部门为主进行零星的政策实验来探索解决的，其政策的发布如同原子一般呈现碎片化、零星化的特点，缺乏系统性。

(四)政策具有很强的历史与地域色彩

一方面，“代耕农”相关政策目的的阶段变化与当时的历史背景紧密相连。80年代初至90年代末，“代耕农”政策以“分配性目标”为主，该目标与当时的家庭联产承包责任制、农民入城许可、公购粮制度、行政体制改革、计划生育政策等政治背景紧密联系。90年代末到2014年，“代耕农”政策以“权力性目标”为主，此阶段的目标与政府整体的维稳需求上升、《农业税条例》的取消及城镇化的飞速推进紧密关联。2014年至今政策呈现“权力性目标”与“分配性目标”并重的局面，这种局面则是在改革开放深化带来的成就与矛盾并存、政府存在推动供给侧改革的需求、政府产生走“以人为中心”的新型城镇化发展道路的认识转变等背景下形成的。

另一方面，从地域上看，“代耕农”聚集较多的地区，如珠海、中山、江门等地出台的政策也更多，这表明其对“代耕农”问题也更加重视。此外，由于上述几个地区存在大量的“代耕农”和“帮耕农”，而这两种类型的“代耕农”所引发的社会问题也更为严峻，故这几个地区所颁发的“权力性目标”文件也更多。而对于“雇佣农”较多的东莞、惠州，其更加关注的是如何积极利用这一新兴农民群体，进一步为城郊农业发展作出贡献，故其所颁布的文件更多是“分配性目的”文件。

(五)政策由相对不成熟逐渐变得更加符合实际

在触及入户这一解决“代耕农”问题的关键议题中，早期文件大多条件严格，并未考虑到早期“代耕农”大多存在代耕合同缺乏、暂住证明难以办理、违反计划生育政策及因户籍缺失只得修建违法建筑，甚至犯罪等情况，且就当地村民对“代耕农”们入户的抵触也缺乏考虑，故满足入户条件的“代耕农”寥寥无几。近年来，政策对于入户条件则更为灵活和宽松。如2002年《广东省公安厅转发省政府办公厅关于解决粤北石灰岩地区外迁人口入户问题的通知》提出“允许外迁户利用现有住房居住，并通过继续从事代耕、租耕或劳务，解决当前生活出路，逐步融入当地社会”、“粤北石灰岩地区外迁人口的入户免受由各市、县政府制定的入户条件的限制”、“对粤北石灰岩地区外迁人口的户口迁入，按规定免收城市增容费和粮食风险基金等”。这对“代耕农”入户的过渡提供了配套帮助。再如2015年珠海的《意见》的入户条件包括“无违法生育(含无违法收养)子女记录或虽违法生育(含违法收养)子女但已按政策处理完毕，且其子女已入原户籍地农业户口；无严重违法犯罪记录”，这相较此前的一刀切，条件显然宽泛不少。此外，相较于之前入户当地农村的做法，新规定中入户“非农业”户口的政策，所面临的阻力也相对更少，更难能可贵的是，《规定》还对“代耕农”入户后所应享受的与居民平等的公共服务作出了具体说明。由此可见，与“代耕农”问题相关的政策总体而言在逐步变得更具可操作性、更完善、更符合实际。

五、结论

本文搜集自1989年以来关于“代耕农”问题的相关政策，梳理其政策演进历程，结合政策演进的历史背景及政策内容，分析相关政策演进的时代特点。研究认为，“代耕农”问题的相关政策演进的时代特点如下：整体来看，政策对“代耕农”问题缺乏重视，政策多为突进式发展、缺乏连续性，政策多为原子式推进、缺乏系统性，政策目的具有很强的历史与地域色彩，政策由相对不成熟逐渐变得更加符合实际等特点。

本文贡献有三：第一，首次梳理珠三角“代耕农”问题相关政策演进历程，并在结合其演进历史背景的基础上，分析其演进的时代特点，为深化“代耕农”相关研究作出贡献。第二，现有关于传统农民及农民工的政策研究可谓不计其数，但对于“代耕农”这一“离乡不离土”的特殊群体的研究却极为缺乏，研究“代耕农”问题的政策演进，对于丰富我国农民问题研究具有一定意义。第三，研究“代耕农”问题这一具体议题的政策演进历程，丰富了公共政策领域关于“政策演进”的研究案例，并可为相关政策制定提供决策参考。但是，由于电子政府建设水平的局限，诸多较久远的文件或电子政府建设程度较低地区的文件难以全面搜集，这使得难以做到样本的完全统计。此外，本文仅研究“纸面上的文件”，对于具体的政策实践如何反作用于政策演进还缺乏研究，这也构成了本研究的缺陷。今后的研究将致力于进一步补全相关文件并研究政策的具体实践历程。[基金项目： 国家社会科学基金项目人口学课题《珠三角农业人口流动过程中“代耕农”及农村社会稳定问题研究》(项目批准号10BRK006)]