我国棚户区改造模式转型中存在的问题研究

周亚男

摘 要：本文结合我国棚户区改造的政策演化，纵向剖析我国棚户区改造模式历程，找出了我国棚户区改造模式在转型过程中存在的问题。本文研究具有一定现实意义，为促进我国棚户区改造模式转型提供了借鉴。

关键词：旧城改造;棚户区;问题分析

通过对我国棚户区改造的政策演化分析，纵向剖析我国棚户区改造模式从政府全能改造向公私合作改造动态演变的过程，政策的演变过程实际上是政府和企业不断博弈的过程，正是由于政府和企业的动态演化博弈推动了我国棚户区改造政策的演变。在实践环节，棚户区改造模式转型的过程中存在很多问题，这些问题的存在严重阻碍了棚户区改造模式转型的进程，进而降低了棚户区改造效率，不利于棚户区改造的长效性和持续性。经过归纳与总结，我国棚户区改造模式在实际转型过程中，主要存在以下问題：

一、政府干预过多，企业较少的决策权

（1）政府既当“裁判员”又当“运动员”

在实际棚户区改造工作中，部分地区开始尝试公私合作改造模式，引入市场竞争机制，将棚户区改造部分工作交给企业负责，但是在具体操作的过程中，政府大部分只是将棚户区改造安置房建设工作交给企业，并且企业大部分是房地产开发企业。这种做法限制了公私合作范围，不仅合作对象单一，合作的范围也比较狭隘。首先，大部分政府选择的合作对象只是房地产开发企业，忽视了一些综合性较强的服务类企业;其次，政府只是将棚户区改造的建设环节交给企业负责，大部分工作仍由政府控制，这样容易出现各个环节前后脱节的现象，增加项目的整体风险。

政府在整个公私合作的过程中，不仅是企业的合作伙伴还是监督者，换言之，政府的角色既是“运动员”又是“裁判员”，双重角色导致政府经常利用权力之便干预企业的具体工作。在部分地区棚户区改造工作中，政府明明己经把安置房建设工作交给企业负责，但是经常利用政治优势要求企业选择指定的建筑材料，按照提前规划好的图纸进行房屋建设，过分干预棚户区改造的具体事务，将企业作为“提线木偶”，按照政府的意愿进行棚户区改造工作。

（2）政府“大权独揽”，企业没有发挥的空间

在实际棚户区改造工作中，部分企业经常会埋怨政府控股太多，自己没有太多的决策权，导致企业不能充分发挥自己的优势，在棚户区改造中不能大显身手。实际上，棚户区改造模式转型缓慢的主要原因之一就是政府管得太多，限制了企业的发展空间。部分地区公私合作改造的过程中，政府鼓励企业入股投资，希望通过给予企业一定的股份来吸引企业参与棚户区改造，可是在实际操作中，政府拥有大部分股权，企业只有小部分股权，控股权仍在政府手中。这样就导致了企业成为了政府的“附属”，大部分行动要受政府的限制，在有关棚户区改造的决策中没有太多的话语权，市场的先进技术和管理理念等不到充分施展的机会，大大降低了公私合作的效率。

二、政府在与企业合作的过程中态度反复多变

（1）政府单方面变更合同

在公私合作改造模式中，政府基于合作者与监督者的双重身份，使其在公私合作中占据强势地位，经常变更合同内容，政策的随意性使得企业常常处于弱势地位，没有太多的主动权。

在一些商业开发价值较大的棚户区改造工作中，起初政府将一部分开发权交给企业，让企业负责商业开发。企业凭借先进的市场技术以及科学的管理理念成功进行了商业开发，盈利可观。此时，政府看到企业获得了较大的利润，在经济利益的驱使下单方面更改合同内容，减少企业的利润分配比例，或者取消以前给予企业的政策优惠，变相增加政府的经济利益。

在一些商业价值开发较小的棚户区改造工作中，政府也尝试进行公私合作改造模式，给予企业各项优惠政策，降低企业的投资成本来鼓励企业积极参与。可是在实际合作的过程中，当由于规划或者政策出现问题时，政府会将责任全部推卸到企业身上，随意改变合同内容，朝着有利于保护政府利益的方向修改。

除此之外，部分政府将PPP模式简单的理解为“圈钱模式”，在合作之前，政府往往会承诺一些条件，给予企业各种税收优惠政策以及土金融政策，给企业描述一种很美好的商业前景，当企业投资棚户区改造之后，政府经常会出现兑现缩水或者完全不履行诺言的情况。总之，在政府资金紧张的情况下，热切欢迎企业参与，许以企业各种优惠政策;在政府资金充足的情况下，对企业的态度比较冷漠，制定的政策或合同也没有很大的吸引力。

（2）政府换届出现政策不连续现象

棚户区改造是一项复杂的系统性工程，涉及规划、设计、拆迁、建设、经营以及后期维护等工作，项目周期一般都比较长，因此经常会面临政府换届的问题。

“新官不理旧账”，一届政府一套理念，领导更替可能会导致棚户区改造政策出现不连续的问题，新任政府不认同前一届的政策理念，随意更改合同内容，要求企业按照现有的合同更改工作内容及工作方法，这种做法会导致已经在进行中的棚户区改造工程“半路夭折”。

除此之外，由于目前还没有从国家层面明确给出棚户区的标准界定，因此，大部分地区只是笼统的进行棚户区界定。在一些地区的棚户区改造中，由于政府换届，现任政府会认为被改造地区不应该纳入棚户区改造行列，因此会暂停各项工作，取消各项优惠政策，最终出现很多“烂尾工程”。政府的这种随意性严重损害了棚户区居民的切身利益，同时也深深打击了企业参与棚户区改造的积极性。

三、企业投资收益率不高，参与能动性不强

棚户区改造项目属于准经营性项目，甚至偏向于公益性项目，因此，企业不能单单通过“使用者收费”方式收回投资成本，必须通过政府给予适当的财政补贴才可能实现投资回报。但是现实情况是棚户区改造建设周期长，成本回收较慢，并且涉及到棚户区居民的拆迁补偿，项目成本极高，整个项目下来至少需要几百亿元甚至上千亿元，并且棚户区改造项目的盈利空间较小，除了一些商业开发价值较大的棚户区可以实现较多的盈利，大部分棚户区改造的资本回报率都比较低，一般在3%-5%。

大部分企业的流动资金有限，并且都希望能在较短时间内收回投资成本，得到较高的资本回报率。企业担心棚户区改造项目风险可变因素太多，难以有效控制风险导致成本收不回来，因此在实际棚户区改造中，真正愿意参与到棚户区改造中的企业并不多。

四、部分政府和企业以权谋私，赚取公众利益

（1）部分政府官员挪用棚户区改造资金

棚户区改造项目成本极高，政府为了促进棚户区改造的顺利进行，设立棚户区改造专项资金，用于支持各地开展棚户区改造工作。但是在很多地区存在骗取或者挪用棚户区改造资金的现象。

（2）部分政府和企业借棚户区改造名义违规建商品房

在棚户区改造的过程中，会出现这样一种情况：政府和企业合谋，二者联合起来尽量减少对棚户区居民的拆迁补偿，偷工减料，尽量缩减项目成本，扩大盈利空间，最终将得到的利润在二者之间瓜分。这样的现象在棚户区改造中并不少见，部分政府为了获取更多的经济利益会选择与企业合谋，而企业在追求自身利益最大化的前提下也会选择与政府合谋，二者借棚户区改造名义大肆兴建商品房，谋取暴利，在各项行政审批环节，政府部门“睁一只眼闭一只眼”，大开绿灯给企业放行。

结语

实现棚户区改造模式转型，可以有效解决棚户区改造低效问题。棚户区改造效率的提高，不但可以改善公共部门的工作效率，而且还可以促进市场经济效率的提高，从而提高整个社会的经济效率。

参考文献：

[1]董丽晶.城市再生视野下的棚户区改造实践问题[J].地域研究开发，2013，3：44-52.

[2]高琳.棚户区改造中的社会资源配置和国家责任机制[D].辽宁：沈阳师范大学，2009.

[3]张道航.地方政府棚户区改造的模式与方略[J].福建行政学院学报，2013（1）：18.