城投公司转型发展路径初议

赵一凡

摘 要：城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资城投，随着城投企业发展速度加快，投资规模也越来越大，负载率逐渐增高，在这样的发展态势下，原有的城投企业发展模式已经难以持续下去，发展过程中也逐渐产生了许多严重的问题亟待解决。需要从宏观政策适应和微观企业管理两个方向加以改进，并进行转型升级。提出相应的企业发展转型策略，探索适合城投企业发展转型的模式，具有一定参考借鉴价值。

关键词：城投公司;转型发展;运用

城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资城投，起源于1991年，承擔相应的政府职能，是特殊市场经营体。2014年10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）以来，城投公司发展面临着原融资渠道无以为继、新融投资渠道亟需开拓的情况。需要城投从宏观政策适应和微观企业管理两个方向加以改进，最终进行转型升级。

1、城投公司发展背景

我国城投公司产生于20世纪90年代初期，是在国家新一轮政府投融资体制改革背景下，地方政府为了解决城市发展建设资金问题而组建的投融资平台公司。在经历了近20年发展，城投公司对城市基础设施建设、地方经济社会发展、提升城市形象等方面做出了历史性的独特贡献。2010年，随着国家清理地方政府负债活动的全面铺开，绝大多数的城投不再具有融资平台功能，融资能力基本丧失。

2、城投公司发展面临形势

2014年10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），2015年1月1日实施的新预算法。此后，地方各级政府加快建立了规范的举债融资机制，显性的地方政府债务得到了有效管理。“43号文框架”对于地方政府债务管理的两个有力抓手为地方政府债务限额管理和预算管理。其着眼点在地方政府隐性债务。随后，各地方政府逐渐明确隐性债务的增长问题是十分突出的方向，叠加财政部23号文、审计署在2017年四季度的审计报告，市场开始对于隐性债务问题高度关注。化解隐性债务有一个重要的前提，那就是“不得新增隐性债务”。这一要求在城投公司的报表上有两大体现：一方面，城投公司的投资现金流出规模出现同比增多的样本比例在下降，意味着投资支出有所控制;另一方面，城投公司投资现金流净额为正的样本比例则有明显抬升，意味着往期的投资项目实现净现金回流的城投比例在提升。现实中，城投在减少了投资支出的同时，其现金储备也出现了比较明显的下降，而这种情况是在经营现金流净额和投资现金流净额均有所改善的背景下发生的，说明城投公司自身也在清偿债务。

化解隐性债务的过程很可能会对经济增长造成下行压力。各地城投公司融资压力骤增，不仅仅是新建项目的需求，更多的源于历史债务的化解和刚性支出。对此，2017年12月23日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出：“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目”。2018年3月9日，国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资城投公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资城投公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。2018年上半年中央还下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发【2018】27号）（主要围绕的是隐性债务说的，此文件为秘级文件，具体内容未知）。从政策变化中可以看出，在可预见的几年内，城投公司向市场化转型会逐步推进。同时，考虑到历史形成的债务等问题，城投企业转型必然面临着长期性。

3、城投公司转型发展的应对办法

面对不确定的政策形势，政府希望且支持城投公司转型。城投公司希望更多的市场化运作权限，但是前提条件政府的持续政策支持。因此城投公司的应对办法是在处理好历史遗留问题的基础上，继续探讨发展路径。将城投公司打造成市场化、实体化、规范化和多元化运行的区域城市发展运营商。

3.1党建规范化中促公司转型运用

城投公司大多为国有企业，必须结合新形势、新任务，认真贯彻落实习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上的讲话精神，加强企业五项党建工作，有效促进生产经营工作和企业转型发展。

一方面必须高度重视加强思想政治引领，把加强理论学习作为提高各级党组织领导班子以及广大党员政治素质和思想作风的重要举措。一是坚持学习教育常态化，落实基层党组织“三会一课”制度，增强干部职工的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，不断将职工思想行为统一到企业各项决策部署上来;二是坚持学习教育广覆盖，除了党员干部，工团妇等组织积极搭建学习城投，让更多的员工接受教育，通过开展宣讲报告、党员教育活动、建设学习型党组织等一系列工作，使员工树立正确的理念，进一步统一思想和行动。

另一方面必须注重强化领导干部作风建设，要注重调查研究，通过不定期组织党支部书记访谈、参加基层党组织班后会等形式，了解基层党组织在生产经营、后勤保障、职工稳定等方面存在的问题，及时协调各部门配合解决。各基层党组织要深入一线，加强与职工的交流沟通，了解职工思想动态，有针对性地进行解释和引导，为各项工作的推进提供保障。

3.2工作专业化中促公司转型运用

城投公司，是促进区域发展、实现政府决策的重要抓手。在服务区域开发建设和产业集聚过程中，承担着不可替代的“引领”和“补充”作用。城投企业的引领作用，一是进行高水平的土地整理和基础建设，完善区域基础设施，为区域繁荣提供硬件引领;二是为了区域向产业、人口、资金等要素的集聚，实现区域繁荣，由于受制于新开发区域要素缺乏市场化主体不愿投资的客观约束，由城投企业做好先导性的产业探索。城投企业的补充作用，就是对于市场化市场主体由于利润和风险要求不予投资、政府由于受制于政策无法直接投资的一些公益性和准公益性产业，由城投公司予以建设甚至运营，发挥外部经济的投资效益。

3.3管理精细化中促公司转型运用

作为政府城投企业，部分城投公司还处于高速发展期，但按照企业发展规律，面向未来必须从快速粗放发展方式转型，向精细管理要效益。一是精细化管理。改变过去在高速发展形势下企业形成的粗放管理的惯性思维，全方位提升管理精度，拓展管理深度，用‘严、深、细、实的工作标准抓好各项工作落实，使企业各项工作全方面全流程的精细化管理。二是制度化管控。推行岗位责任制，理顺业务流程，通过管理制度的落实实现横向纵向全纬度的管理，提升企业各项工作的规范性。三是信息化组织。要在公文流转、进度管控、业务推进等方面加强信息化手段的应用，改被动督办为主动管理，通过“一分部署、九分落实”的执行力，提升工作效率。

3.4队伍职业化中促公司转型运用

实现企业发展目标，关键在人，想实现企业发展目标必须要建设一支高素质的职业化干部职工队伍。城投公司要进一步完善选人用人机制，把真正把想干事、能干事、干成事的干部选拔出来、使用起来;进一步完善企业规章制度，严明组织人事纪律，强化企业劳动纪律，实现能上能下、能进能出的用人机制;加强干部素质培养，注重全员业务能力培养，加强核心干部的业务培养，注重在工作实践在历练干部，实现干部队伍整体素质的快速提升;进一步优化绩效考核工作和企业薪酬体系，解决基层员工“天花板”效应等相关问题，激发高素质专业化干部的积极性和创造性;坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，建立激励机制和容错纠错机制，对敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部进行激励鼓励。党政齐抓共管，发挥好工青妇等组织的作用，对于困难员工进行及时的帮扶，解决干部职工后顾之忧。通过一系列举措的实施，打造一支能吃苦、敢拼搏、素质强、会创新的专业化干部队伍。

3.5融资多元化中促公司转型运用

面对全新的工作形式，公司将进一步发展城投企业作用，创新融资手段。具体而言主要融资方式有以下几种：

1、用足传统方式。在合法合规的前提下，继续用好已有授信的未提额度，同时争取银行新的信贷支持。

2、抢抓货币放闸时机。保持宏观政策警觉性，紧盯资金市场窗口，继续拓宽资金渠道，争取综合优势明显的大额资金支持。

3、用好政府债券。尽力将政府债券资金的拨付和支出协调对应好，避免出现后期审计风险。

4、开辟直融渠道。为构造稳定的收入及利润形成模式，公司需高度重视与管委会落实相关协议，就开发建设的管理费计提规则进行明确，为发行债券创造基本的财务条件，从而推进后续的审计、评级和发行工作。

5、加强信用建设。改善城投公司财务状况和经营成果，争取良好的外部评级，为融资提供有力支撑。

6、做好改革转型。顺应政策大势，主动求变，转型发展。理清业务关系，强化市场运营。

7、探索新的项目建设形式。梳理建立项目库，对有一定收益的项目积极申报入围PPP等多种项目建设形式。对没有收益的项目，需借助政府付费，申报入围，以吸引社会资本，缓解的资金困难。

3.6经营市场化中促公司转型运用

一方面完善企业法人治理。按照国有企业改革要求，按照企业职责推进企业市场化。一是进一步完善现代企业制度，明确与政府的责权利关系，由行政指令式政企关系向委托受托的合同关系，确保全方位服务于政府各项工作的同时，建立政府授权投资经营体制，改善企业资产和收入结构;二是加强内部控制体制，城投公司由于受中央严格管控的不可避免的因特殊主体而存在风险，在无法避免政策风险的客观情况下，优化组织管理模式加强企业内部的行为管理，对于企业的各项经营行为理清其市场化、公益性和政府委托类企业行为的边界，提高公司内部的抗风险能力。

另一方面优化企业投资机制。发展健康快速的区域无不将政府行为和城投企业信用进行深度融合。当前，中央对于城投企业的管控主要集中于地方政府信用背书行为上，但城投企业由于其市场化主体的组织优势、资源禀赋集中的资源优势、切实落实地方政府决策的政治优势，在未来的发展中还将起到不可替代的作用。从全国的城投类企业对比来看，城投公司需要进一步优化投资机制，面向市场探索企业自身的赢利机制，扩展基础设施建设和土地一级开发业务，围绕土地相关产业链，进行土地一级二级联动开发，向产业投资、资产管理等多元化业务转型，增加企业自身造血機制和生存能力。

结语：

综上所述，城投公司在提高政府资源的整合和利用效率、加快了城镇化进程、促进民生改善、拉动民间投资等方面发挥着不可替代的作用。在复杂的环境下，城投企业若想得到良好的发展必然需要进行转型，以更加雄厚的企业实力服务于区域的成熟繁荣和产业聚集。

参考文献：

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