非营利性民办高校监事制度的探索设计

任莉娟

[摘           要]  通过对我国民办高校监督政策发展历程及其落实情况的调研，结合民办学校分类管理的相关政策，参考国内外公司治理中监事会的设置模式，对非营利性民办高校的监事制度进行探索设计。

[关    键   词]  非营利民办高校;监督政策;监事制度

[中图分类号]  G717                   [文献标志码]  A                      [文章编号]  2096-0603（2019）11-0013-03

民办高校监督机制近年来经常被提及，特别是2017年民办学校分类管理方案颁布实施后，制定监事制度成为除了党组织参与决策监督的规定外最具强制性的规定。但是在实践中设立监事的学校并不多，即使设置了，运行也比较随意，笔者对相关情况进行了调研。

一、民办高校监督政策及落实的基本情况

第一阶段（2007年以前）：民办高校建设初期，普遍没有设立监督机构。《民办教育促进法》及其实施条例对民办学校决策及执行的重要制度作了明确规定，但类似监事会这样的对决策及其执行情况进行过程性监督的机构并未涉及。不过，法律规定了工会和教职工代表大会承担民主管理和民主监督的职能。仅就福建的民办高校来看，2015年之前，真正成立工会并定期召开教职工代表大会的学校屈指可数。直到省教育厅在2015年启动对高校的第二轮评估以及对民办高校依法規范办学情况的专项评估，很多民办高校才纷纷设立工会、教职工代表大会等组织，并开始逐步规范化。但大多民办高校的工会或教职工代表大会并没有也不能对办学进行有效监督，其主要的职能是教职工的福利、活动的组织单位和意见的收集、协调单位。因此，对民办高校办学状况监督的职能主要来自政府的外部监督。校内日常监督大多由党组织承担。从2006年开始，江西、福建、陕西等地区采用的方式是省市教育工委向民办高校派遣或任命党委书记兼政府的督导专员，以监督党的教育方针在学校的贯彻和执行情况。但这项派遣工作时有中断，监督内容相对狭窄，监督作用的发挥很大程度上取决于督导专员与董事会的谈判能力和个人的责任意识。

第二阶段（2007—2016年）：鉴于民办高校在迅猛发展过程中频频出现违法办学事件，2007年民政部在《关于进一步做好民办高校登记管理工作的通知》中首次提出要求民办高校建立和完善监事会制度。《国家中长期教育改革与发展规划纲要》也提出民办学校要逐步推进监事制度。但实际情况是建立落实监事会制度的民办高校极少。由于民办学校监事制度在法律上的缺位，监事机构的设置体例、监事的职能、监事资格及义务、监事会议事规则等都成为没有参照标准的争议问题。

根据笔者调研，2014年全国升本的34所民办高职中，从其报送教育部核准的章程来看，只有8所高校将监事（会）以章程形式明确下来，占比仅为23.5%。其中，有6所设置了监事会，有2所没有监事会，只任命了监事;8所中有1所没有说明监事成员如何产生及其来源，有1所仅设置了监事却没有说明监事的职责及来源。此外，34所高校中，有2所把监事的职能列出董事会的职责，主要负责监督执行机构对董事会决策的落实情况;还有1所高校把监事职能列入了党委的职责，1所学校在章程中确定接受教育行政部门委派的督导专员的监督。升本的民办高职都是当地省教育厅推荐的规范办学和办学质量较高的院校，其监事会的建设情况如此，全国民办高校的总体情况也可见一斑。

第三阶段（2017年以后）：2017年民办学校分类管理方案颁布实施后，制定监事制度成为强制规定。对比新规定，笔者研究2014年升本的民办高职院校，发现只有1所学校的章程对监事制度的陈述是符合法律法规要求的。

2018年，教育部对申本的23所民办高职的章程进行审核，发现大多数章程缺失监事会制度。教育部要求各省级教育行政部门对民办高校的章程严格把关，特别指出“监事会是学校内部治理结构的重要组成部分，承担对学校办学行为实施监督的职责”，要求各高校应该健全监事机构或制度，并通过章程予以明确。当年申本的民办高职都对各自章程中有关监事制度的内容进行补充或修订。其他民办高校还处于对民办学校分类管理实施细则的观望阶段，尚未启动对监事制度的补充修订工作。

二、民办高校监事制度的探索设计

近两年新推出的民办教育政策，对监事制度的规定是“健全董事会（理事会）和监事（会）制度，董事会（理事会）和监事（会）成员依据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学和管理”。但是仍然缺乏参照标准，也没有涉及营利性和非营利性的民办高校监事制度的区别。鉴于非营利性是当前国家的鼓励方向和民办高校的主流选择，笔者的研究分析仅限于非营利性民办高校。

（一）监事机构的设置体制

笔者在2017—2018年承担了所在学校章程的修订工作，监事机构的设置体制正是最难点，这方面可以借鉴公司治理和基金会设置监事机构的经验。笔者调研了国内外公司治理模式，特别是监事会的设置情况。

1.国外公司监事机构设置情况

英美模式和德日模式是两种具有代表性的模式。

英美模式的治理结构是典型的外部监控模式。因为独立董事的观念深入人心。所以英美公司的董事会大多由外部独立董事组成，董事会既是决策机构，又承担监督功能。公司不单设监事会，监督功能由董事会下的“内部审计委员会”承担。

德日模式的治理结构是典型的股东监控模式，这类模式的公司内部各相关利益主体都是公司的有效监控方，其中，德日模式也有区别。日本的公司治理结构是股东会选举产生董事会（决策机关）和监事会（监督机关），两者并列存在于股东会之下，互不隶属。监事会的监督功能很强。德国的公司治理层级关系很严格。股东会下设监事会，监事会下设董事会;监事会与董事会有上下位之别。监事会是公司股东、职工利益代表机构和决策机构，董事会是监事会决议的执行机构。

2.我国公司监事机构设置情况

我国公司治理结构跟日本模式较接近。根据《公司法》的第五十一条、七十条规定，不管是有限责任公司还是国有独资公司，都要求设置监事会，股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，要设一至两名监事，可不设监事会。

在我国的公司，虽然监事会对董事会负有监督的责任，但是监事会既不是董事会的上位机构，也不是董事会的组成部门，而是与董事会平行的机构。

3.民办高校监事会的设置情况

我国民办高校设置监事会的为数不多。笔者在调研中发现，若干比较优秀的民办高校将监事会设置为董事会的下附机构，此类高校大多是商科类院校，且其内部治理是向英美高校学习，所以该校监事会的设置大概是效仿了英美公司的治理模式。但是英美模式中董事会成员大多是外部独立董事，而该校的董事大多是内部成员。所以，该校对监事会的这种设置方式忽视了英美公司治理模式的背景，既不符合我国公司治理的原则，也可能导致监事会无法对董事会及成员进行有效监督。

目前，我国民办高校基本被归为“民办非企业单位”。根据民政部发布的《民办非企业单位（法人）章程样本（试行）》规定，民办非企业法人监事体制的设计与《公司法》是一致的。2018年，教育部明确“监事会是学校内部治理结构的重要组成部分”。据此，我国民办高校应当单独设立监事（会）。

（二）监事会功能和职责

1.《公司法》中的相關规定

我国《公司法》对监事会行使职权的规定是：检查公司财务;对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议;当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正;提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时，召集和主持股东会会议;向股东会会议提出提案;依照本法第一百五十一条的规定，对董事、高级管理人员提起诉讼;公司章程规定的其他职权。

2.《民办非企业单位章程样本》中的相关规定

《民办非企业单位（法人）章程样本》对监事会行使职权的规定是：检查单位的财务;对董事、主任（校长、院长）执行单位职务时违反法律、法规或单位章程的行为进行监督;当董事和主任（校长、院长）的行为损害单位的利益时，要求董事和主任（校长、院长）予以纠正;单位章程规定的其他职权。

以上对监事会职权的规定，两者基本一致。只是公司中监事会的权力更大一些，对违反规定的董事和高级管理人员可以提出罢免建议，甚至提起诉讼。

当前民办高校对监事会功能的理解，基本上参考了以上法律法规给出的框架，但是各个地区对民办高校的监事功能和职权的规定有一些差异。湖南省相关法律规定，监事会负责对学校的财产、决策及其执行状况进行监督。陕西的相关法律规定，建立民办高校监事制度，促进董事会决策的民主化、科学化、规范化。各个学校对监事职能的确认也有较大区别。有若干学校把监事会作为董事会的附属机构，监事会对举办者或是董事会负责，其职能主要是监督执行机构对董事会决策的落实情况，监督范围涉及学校的财务、人事和教学等各个方面的办学管理工作。有的学校监事会只侧重对财务的执行情况进行监督。

2018年，教育部明确“监事会承担对学校办学行为实施监督的职责”。结合国家推进民办高校分类管理的背景、相关的法律法规以及对分类管理后可能采取的风险防范，在借鉴已有经验的基础上，笔者认为民办高校可以规定监事（会）的职权范畴如下：

（1）监督学校办学指导思想及目标的正确性和合法性（此前的民办高校监事会没有承担此项职责）;

（2）检查学校的财务情况;

（3）对董事和校长履职、学校依法办学情况进行监督。对违反法律法规、学校章程的董事、校长提出免职的建议;

（4）当董事和校长的行为损害学校的利益时，要求董事和校长予以纠正;

（5）监事会主席列席董事会会议，并对决策事项提出质询或者建议;

（6）监事会可以要求学校董事、校长及其他负责人、内部及外部审计人员出席监事会会议，回答所关注的问题;

（7）发现重大问题时，为维护学校利益，可提出召开临时董事会，以便对违法乱纪的董事或高级管理人员出现的错误及时处理。

（8）监事有了解学校运营情况的权利，并承担相应的保密义务。监事会可以独立聘请中介机构提供专业意见。监事履行职责所需的合理费用应由学校承担。

（9）学校章程规定的其他职权。

作为民办高校来说，应采取措施保障监事的知情权，为监事正常履行职责提供必要的协助。

（三）监事会产生办法及运行机制

根据监事会的职责，可以认定监事会需要由熟知资本运作和懂得教育教学的人士组成，以便有专业能力承担对董事会成员及各级管理人员进行监察，防止其滥用职权、侵犯学校和教职工的合法权益。

关于监事（会）的人数，目前不存在争议。一般来说，监事成员不得少于3人，但是规模较小的民办高校可以不设监事会，设1～2名监事。

监事的产生办法需要讨论。笔者调研发现，现有监事会的民办高校基本上都确定了监事应该有教职工代表，且代表由教职工代表大会选举产生。但是，还有些高校规定监事会成员有举办者或其代表，把监事会当作董事会的附属机构，且把监事的职责聚焦于监督执行机构对董事会决策的落实情况。这类规定显然与国家的政策、民办高校的发展阶段不相匹配。

关于监事会成员，过去的相关政策里要求“监事会中应当有督导专员”。但结合2017年国务院发布的促进民办教育健康发展的“三十条”以及《关于加强民办学校党的建设工作的意见》，如果汇总目前的政策，在实际运行时就会出现矛盾。即民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员，此其双重身份任务。作为督导专员，党组织负责人应该进入监事会。作为党组织负责人又必须进入董事会，而监事会成员不得兼任董事。在两者不可兼得的情况下，笔者认为还是应尊重国务院的“三十条”规定“监事会中应当有党组织领导班子成员”并担任主席，这样党组织的负责人就能够有效发挥参与决策与监督的作用。

笔者认为监事会中应当有督导专员是基于以下考虑：因为民办学校分类管理后，政府要对非营利性民办高校给予大力资助，政府提供的资助以及由此形成的民办高校的资产有没有得到合理使用，需要有力监督。所以，民办学校分类管理试运行阶段，教育主管部门有必要向民办高校委派1～2名监事（其中之一是兼任党委书记的督导专员）。

以上，就可以确定民办高校监事会成员不少于3人，应当由督导专员、教职员工代表等组成，也可以邀请相关人员和社会专业人士参加，其中教职工代表的比例不得低于三分之一，具体组成人员及其比例由学校章程规定。监事会设主席1人，由督导专员担任，且可以列席董事会会议。董事、校长或财务负责人不得兼任监事。监事会每届任期为3～4年，最多连任两届。监事会每年至少召开一次，决议需经三分之二以上监事会成员同意方可通过。同时，要建立健全党组织与学校监事会日常沟通协商制度，强化党组织对学校重要决策实施的监督。定期组织党员、教职工代表（也可以通过双代会）等听取校长工作报告以及学校事关教职工切身利益的重大事项情况通报，充分发挥广大教职工依法参与学校管理和监督的职能。

此外，根据利益相关者理论，民办高校还要接受捐助者、受益人及社会公众对学校的监督。这就要求政府加强民办教育管理机构建设，强化民办教育督导，完善民办高校年度报告和年度检查制度，建立民辦高校信息强制公开制度。

至此，一个多元制衡的非营利性民办高校监督机制基本形成。

参考文献：

[1]董圣足.民办院校良治之道：我国民办高校法人治理问题研究[M].北京：教育科学出版社，2010.

[2]刘熙.民办高校法人治理结构理论与实践问题研究[C].北京教科院学术年会，2013.

[3]印永龙.完善我国民办高校法人治理结构的构想及措施研究[J].价值工程，2014（10）.

编辑 武生智