产业升级背景下城镇低效用地再开发的路径优化

陈晨　雷高魁　吴云

摘 要：在产业升级的背景下，本文讨论了我国低效用地再开发的三种模式，即重建再开发、综合整治和保护利用，并在此基础上总结这些模式存在的问题，同时强调工业遗产与低效用地再开发的融合，在保护工业遗产的同时实现工业遗产利用价值，最后提出在产业升级背景下城镇低效用地再开发的路径优化策略。

关键词：产业升级;低效用地;路径优化

一、引言

2019年为改革开放40周年，当前我国经济正处于转型升级的关键阶段，强调城镇化发展是我国今后重要的经济增长点。但在我国城镇化进程中，出现了对自然资源的过度开发与利用现象，导致了资源浪费严重、利用效率不高、污染严重等问题。以土地资源为例，改革开放以来，为满足工业化需求，新增建设用地明显增多，企业对土地的利用总体呈粗放型，很多土地的投入与产出不匹配，使我国存在大量的低效用地。

我国低效用地主要包括布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，国家规定的禁止类、淘汰类产业用地，“退二进三”类产业用地，还包括老城区、城中村、棚户区、老工业区等。随着城镇化的快速推进，城市用地迅猛扩张，导致土地供需之间的矛盾逐渐突出，一味地依靠新增建设用地来发展经济并非长久之计，如何有效地盘活存量用地、提高土地利用率已成为当前相关部门的重点工作。

为改善土地利用问题，2008年起，国土部和广东省共同开展土地节约集约用地试点示范省建设，推进“三旧”改造，土地集约利用思想在这时被正式提出。随后，各地开始进行土地整治，土地利用问题逐渐受到了高度重视。在《全国国土规划纲要（2016—2030年）》中再次提出要加快转变国土开发利用方式，全面提高国土开发质量和效率，落实区域发展总体战略、主体功能区战略，统筹推进形成国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”的总体格局，加强国土空间用途管制，建立国土空间开发保护制度，提升国土空间治理能力，为实现“两个一百年”奋斗目标与中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑和基础保障。

二、文献综述

关于低效用地再开发模式的研究，余亦啸（2015）以“三旧改造”为背景，认为低效用地再开发的主要开发模式有三种，即拆（重建再开发）、改（综合整治）、留（保护利用），进一步分析认为旧厂房可以采取自行改造、公开出让、公益征收模式，旧村庄可以采取重建再开发和综合整治两种模式。陈基伟（2013）基于对上海工业用地再开发的现状分析，总结了上海工业用地再开发既有路径，在此基础上提出了产业转型模式、区域优化模式、基地园区模式及集体土地再开发模式四种再开发模式。关于低效用地再开发路径优化的研究，目前学者们的看法较为相似，如王磊等（2019）认为目前低效用地再开发路径上存在市场参与度不高、政策统筹力不强、政策差异化不够等问题，要集中解决历史遗留问题，增强市场主体参与的动力，重视因地制宜差异化开发。同时，对城镇土地来说，在对其进行重建再开发、综合整治的过程中，越来越多学者认为应考虑产业结构调整问题，这方面的研究主要集中在国外。而本文的特色在于考虑工业遗产再开发模式，也有部分学者在研究低效用地再开发问题时提到工业遗产这一特殊地块，如魏西云（2018）在讨论城镇低效用地再开发的路径优化问题时，就提到了工业遗产转型模式，他以上海杨浦发电厂为例，既实现了传承历史文脉的初衷，又加快了产业升级，完善了区域功能，实现了社会效益和经济效益的有机融合。

三、城镇低效用地再开发的模式

目前，我国各地开展低效用地再开发的途径主要集中在对原有用地的推倒重建、部分保留部分改造。另外，较为粗放的城市开发模式下有大批工业遗产受到拆除和毁坏，因此，在推进低效用地再开发和促进产业升级的过程中，可以将工业遗产用地考虑进来，在保留工业遗产文化特色的同时充分利用遗产地块实现产业升级。目前，已有部分地区开始采用这种模式，但基本存在商业化过度、文化特色逐渐缺失等问题，背离了最初想要达到的社会效益的初衷。结合工业遗产这一特殊地块，本文将低效用地再开发的模式分为重建再开发、综合整治和保護利用三种模式。

对产业发展落后、产能不高、不能与城市规划相适应的土地可以采用重建再开发模式，把落后的产业完全淘汰，改变土地性质和用途，为土地重新注入新的活力。比如，美国波特兰珍珠区就是将原来的旧工业地块进行重建再开发，主要通过规划、补贴、税收政策优惠、贷款低息等路径，秉持绿色可持续发展理念，成功转型为集约型城市中心区。

部分城市地块可能缺乏系统的规划，导致该地块产业布局混乱、零散，产业链存在升级的空间，可以调整其内部结构，将不同产业之间紧密联系起来，形成完整的产业链，让土地在城市建设中“活”起来。例如，法国鲁尔工业区并没有废旧立新，而是集中整治污染问题，补充缺少的新兴产业带动原有产业发展，进行产业结构调整。

城市更新过程中出现的低效用地大多数是历史遗留下来的，这批低效用地在过去也曾为当地经济发展作出足够的贡献，只是在时代的浪潮下它们逐渐落后，这是历史遗留问题。目前，很多城市已经开始发展文化创意产业，重新规划建成博物馆、景观公园等，不难发现，这些城市就是在这批工业用地的基础上盘活产生的，它们试图在继承历史文化的同时带动经济发展，上海田子坊就是最典型的代表，但在这种新兴产业的背后，慢慢出现了很多难以解决的问题。以田子坊为例，现在已经很难在其中感受到历史文化氛围，浓厚的商业化气息、游客众多，更是给周围老居民的生活带来很大困扰，渐渐背离了保护利用模式的初衷。

四、城镇低效用地再开发的问题及路径优化

（一）城镇低效用地再开发的问题

目前，我国经济增长的动力已经从要素和投资驱动转向依靠服务业发展与创新驱动，经济发展形式被迫开始转变，要求城市土地开发必须转向更高效、更集约的开发模式，从现有开发案例来看，不管采用何种开发模式，其开发路径都单一且相似，还会涉及土地权属、历史遗留等问题，根据调研结果，目前我国城镇低效用地再开发在模式和路径上主要存在以下几个方面的问题。

第一，开发主体单一。在开发主体上以政府主导为主，负责进行土地收储、拆迁补偿。我国施行耕地占补均衡制度和土地有偿利用制度，按照有关规定，必须交纳土地有偿使用费、耕地开垦费等，在低效用地再开发中需要大量资金办理土地征收手续，然而，大部分企业不愿意补办用地手续。由于企业不愿意在重建再开发过程中承担相应的拆旧成本及费用，加大企业开发的资金压力，导致缺乏市场参与度，自身积极性不高。虽然规定土地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，相对公平公开，但这使得土地权属人担心自己会被排除在利益分配之外，再加上相应的激励政策较少，再开发后的税收也没有大幅减免，未能有效引导土地使用权人、社会集体组织和市场主体加入到城镇低效用地再开发队伍中。但是，投资资金需要多样化，政府能提供的资源毕竟有限，需要社会主体进行大量投资，社会需求与群体意愿之间产生的矛盾阻碍了低效用地再开发的进度和效率。

第二，土地权属不明晰。科斯在产权理论中认为，只要产权明晰、交易费用为零，就可以使资源配置达到帕累托最优。在处理城镇低效用地中，存在很多违法用地和土地产权问题，征收难度较大，尤其是城乡交界处的土地产权纠纷现象严重，导致很多规划的低效用地再开发项目因权属问题在集体内部达不成一致意见而无法按期开工。

第三，利益分配机制不完善。再开发过程中必须考虑该地块自身及周边的实际情况，因地制宜，解决好拆旧后群众的住房及补贴问题;其次就是开发商和土地权属人之间的矛盾，近年来，土地权属人可以在开发前获得足额补偿，但公共利益分配的比例偏低，而合理的分配机制对调动社会参与积极性又具有重要作用。在现实中，个别被拆迁户的不合理要求，对补偿标的或补偿金不认可，导致“钉子户”难以及时解决。因城镇房屋拆迁而引发的利益冲突，已经成为影响城镇化进程和社会安定的突出问题之一。

第四，历史遗留问题。一方面，城中的旧工业地块本身的容积率、建筑密度未达指标，重建再开发会破坏历史遗迹，综合整治时土地所有人和土地使用人的矛盾难以解决，只能力求在不破坏历史遗迹的基础上二次开发，但显然这种整治措施会出现扰民现象，最终使历史文化淹没在浓厚的商业化气息中。另一方面，在改革开放初期，为促进经济发展，地区政府通过优惠的投资政策和低廉的土地价格吸引企业投资，这种低门槛的土地分配方式导致许多企业低价占地却不生产经营，也导致大批污染严重的产业出现，土地资源浪费严重。土地划拨具有无偿性，没有土地成本就会不珍惜土地使用权，最终这种粗放利用土地的方式使土地利用效率低下。

（二）城镇低效用地再开发的路径优化

针对以上归纳的问题，本文认为应从以下几个方面进行路径优化。

第一，开发主体多样化，提升公众参与度。对于合同和法律未规定应重新出让土地的城镇低效用地，应鼓励原土地使用权人自主开发，或给予一定的土地出让金，调动原土地使用权人的积极性;集体建设用地与国有建设用地有差异，应取消对集体建设用地的有关限制，尤其针对“城中村”问题，让集体组织加入到城镇低效用地再开发建设中来，同时也鼓励集体组织自行改造或合作改造，既提升了公众参与度，又化解了征地拆迁和利益分配问题;目前，仍需给政府松绑，激发市场活力，不能一味地让政府出面征收土地再进行出让，原土地所有权人、使用权人均应参与开发，保证更多利益群体参与进来，这不仅可以活跃市场，还能带来大量投资资金，做到利益共享、风险共担;最后，可以探索政府与公众合作的开发路径，政府负责制定政策、做好监管、完成征地拆迁工作，公众负责资金保障，也可以把公众完全拉入前期工作中，最后再平衡双方的收益。

第二，规范产权制度，解决历史遗留问题。首先要保证再开发的这些土地都有规范的用地手续，对违法用地可以简化审批流程，完善用地手续，尤其要办理好土地确权登记手续;还要解决好改变用途的土地问题，在对低效用地进行重建再开发时，要制定好改造方案，改变用途后要评估市场价格补缴差额，按照国有建设用地办理用地手续;为提高土地利用效率，对边角地等特殊地块应采用综合整治模式，通过协议出让方式与周边地块综合开发。明确土地权属，对产权不明晰的地块要么收为国有，要么尽早将产权归属问题解决好，按照统一的规则和标准进行土地确权，让土地流动起来，产权一旦明晰，公众参与盘活建设用地的积极性也会提高。

第三，加大投资资金保障。政府补贴起到的作用很小，需要将投资资金多元化，可以实施激励措施，如对有效投资的企业给予财政奖励和税收优惠，否则按最高标准征税，对低效用地投资的企业有限安排贷款，给予利率优惠，让更多企业愿意自主投资;在土地价款上也可以适当放松，对原低效用地进行综合整治的可以不征收土地价款，鼓励企业转型升级;需要重建再开发的地块，除了补偿金，对主动配合改造的企业给予奖励，政府负担费用，鼓励企业再开发，只有先提高企业和社会群体的积极性，投资资金问题才能有效解决。此外，还可以调整土地出让金分成制度，把出让金拨付给集体经济组织一部分，使更多社会主体参与低效用地再开发，以提高资金保障能力。同时，要拓宽融资渠道，比如，可以通过发行债券、抵押等方式进行融资，将金融机构也纳入到城镇低效用地再开发体系中，缓解资金周转压力，降低政府过度负担债务的风险。

第四，完善利益分配制度。低效用地再开发过程中，存在政府、开发商、被拆迁人三方利益主体，政府代表城市整体利益，开发商代表企业利益，被拆迁人代表个体利益，为避免拆迁补偿时发生利益冲突，因土地用途改变、投入加大带来土地增值，政府应分享土地增值收益，社会群体应通过政策扶持共享增值收益，原土地使用人应在让渡使用权时共享增值收益，企业在腾退土地时，不愿意按照工业用地价格计算补偿收益，也希望能共享土地增值收益。在落实具体再开发项目时，应弄清三方利益主体的不同诉求，有针对性地规划收益分配方式和比例，避免开发过程中出现利益纠纷，导致项目无法按期开展，要兼顾效率与公平。

第五，重视工业用地与工业遗产相结合。当前，在对低效用地再开发的过程中，很少将对工业遗产的利用写入相关指导意见中，因为工业遗产身份的特殊性，涉及的部门较多，所以没有明确将其作为低效用地的一部分。城镇大部分低效用地都是历史遗留下来的工业用地，因为相关产业已经不符合社会发展要求，逐渐在城镇发展过程中暗淡下来，形成了低效用地，但这部分地块具有传承历史文化的价值，不应进行重建再开发，综合整治也难以满足产业升级要求，因此保护利用是最合适的模式，现有的保护利用途径主要是形成文化创意园区、博物馆和公园，但博物馆和公园这种模式很难在大众心里植根，开发出来的效果不佳，而创意园区虽然大众认可度高，但过度商业开发也早已感受不到历史气息。工业遗产是城市发展的痕迹，低效用地再开发应做到开发和保护兼顾，因此，做好规划衔接协调工作十分有必要，除了政府、国土部门，在编制规划时文物保护單位也要参与进来，在规划时要考虑经济效率和文化价值，借鉴已有案例，避免出现类似问题，逐步提高城镇低效用地再开发的效率与工业遗产保护之间的兼容性。

五、结论

目前，我国对城镇低效用地的界定并不明确，各地对低效用地类型的划分也不一致，需要完善并统一低效用地的界定标准，进一步控制新增建设用地数量，积极盘活存量土地，将严格的耕地保护制度和集约节约用地策略落实到位，优先供应存量建设用地和闲置的低效土地，这是提高城镇土地利用效率的有效途径。充分挖掘土地资源的利用潜力，如对工业遗产地块再开发，改变粗放的土地利用方式，这也是推动新型城镇化建设的必经之路和解决土地供需矛盾的最佳路径。

从产业升级角度来看，存在落后、产能过剩等低效经营产业的地块就应被认定为低效用地，因为它没有将有限的土地资源的利用率达到最大化，不符合产业发展要求。因此，进行低效用地再开发，必须考虑经济发展最前沿的东西，确定开发模式和开发路径后，要推进产业结构转型升级，大力引入高科技企業，秉持绿色可持续发展理念，产业要集聚，要增加二、三产业比重，同时力求形成一条循环的产业链，致力于产业间和产业内的升级，有利于治理污染、保护环境，吸引先进技术，招商引资，给城市带来更多发展的空间。

本文以产业结构、产业升级为理论基础，基于三种模式对城镇低效用地再开发的路径进行研究，探索低效用地再开发的路径优化策略，再结合前期对工业遗产再开发现状的研究，将工业遗产与产业升级结合起来是本文的创新之处，符合可持续发展战略和城镇化要求，同时对工业遗产的保护具有很大的价值。目前，我国城镇低效用地再开发需要做的工作还有很多，要科学编制盘活存量建设用地的规划，完善低效用地再开发的市场准入机制，政府尤其要做好统筹工作，平衡好各方利益关系，让整个再开发系统内部活跃起来，解决好开发路径中存在的问题。当然，低效用地再开发是一项庞大而复杂的工程，本文所述的开发模式和开发路径不够全面，只是针对保护利用模式和工业遗产再开发作出强调，结合产业升级背景，希望有一定的借鉴意义。

参考文献

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