刑事诉讼制度改革视域下律师辩护全覆盖实现之径路

【摘要】：值班律师制度作为“审判中心”改革有序推进和认罪认罚从宽制度落地的一项重要的基础性协同制度，其本体范畴的薄弱，法律帮助有效性的流失是造成基层法院律师辩护全覆盖实施难的症结所在。本文以基层法院刑事审判辩护律师全覆盖实施的困境和路径为视角，提出现阶段将其纳入法律援助制度的轨道，完善值班律师制度，优化法律援助制度对相关试点工作及改革取得长足实效具有意义。

【关键词】：刑事诉讼制度改革 值班律师 法律援助

一、律师辩护全覆盖多元形式的发展历程

为缓解我国目前刑事案件辩护率低以及为适应刑事诉讼制度的改革和认罪认罚从宽制度的落地，2017年最高人民法、最高人民检察院、公安部、司法部聯合下发《关于开展法律援助值班律师工作的意见为律师全覆盖的提出了推进奠定了基础。2017年10月以来，最高人民法院司法部发布了《最高人民法院司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《全覆盖办法》）在北京、上海等8个省（直辖市）开展了刑事律师辩护全覆盖的试点工作，提出让每一个刑事案件都有律师辩护和提供法律帮助的要求。上述试点地区进行了有益尝试，并取得了良好成效。

2018年12月27日最高人民法院司法部下发《最高人民法院司法部关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》（以下简称《扩大通知》）将刑事案件律师辩护全覆盖的试点范围扩大至全国31个省市。各省市相继出台方案，对当地的相关工作提出具体实施要求的办法。这一方面体现出了中央、地方对刑事诉讼制度改革的重视和坚定的决心，另一方面也为我国建立包含委托辩护人，法律援助辩护人，值班律师在内的刑事律师辩护多元体系，并为完善我国法律援助制度带来了新的契机。

二、律师辩护全覆盖实施的内涵

《全覆盖办法》及湖北省最高人民法院、最高人民检察院、司法厅联合下发的实施方案（以下简称《实施方案》）中对审判阶段人民法院通知辩护的案件范围扩大至适用普通程序审理的被告人未委托辩护人的一审、二审、再审案件，对被告人未委托辩护律师的适用简易程序、速裁程序审理的案件，人民法院应当通知值班律师为其提供法律帮助。

根据相关文件的精神和要求，律师辩护全覆盖包括律师辩护和法律帮助两个维度。这里的辩护一词也并不能狭隘的理解为必须包含辩护律师所进行的在庭审中的诉讼活动。在司法实践中，基层法院审理刑事案件时需要特殊注意的是被告人未委托辩护人的情形。因为在律师经委托担任被告人的辩护人的情形下，被告人已经获得了律师为其辩护，在此种情形下需要注意的是在委托的辩护人实际为被告人提供辩护之前，被告人要求获得法律帮助的，应当指派值班律师为其提供法律帮助，以及出现被告人取消对辩护人的委托或者拒绝委托的辩护人为其辩护的情形下又不再另行委托辩护人的，应当视具体程序通知法律援助机构为被告人提供法律援助辩护或者法律帮助。对于被告人未委托辩护人的情形，相关文件和通知以审判程序作为为被告人提供法律援助辩护或者法律帮助的分界，遵循了目前我国刑事犯罪轻刑化的趋势，同时也是公正和效率并重的法学价值的体现。

三、基层法院律师辩护全覆盖实施之困境

在刑事案件律师辩护全覆盖试点开始之后，基层刑事司法实践中律师辩护主要依赖法律援助，因此法律援助制度下的值班律师和援助辩护律师是否能够发挥其真正作用，对律师全覆盖的实施具有关键作用。目前，基层法院在律师辩护全覆盖实施过程中还存在诸多问题。

（一）值班律师本体范畴薄弱

目前我国值班律师制度的发展主要还是借助速裁程序、认罚认罚制度等试点工作发展的。2016年推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革以来，值班律师在刑事速裁程序的试点工作中进一步取得了显著实效。但与此同时在其后推行的认罪认罚案件制度试点工作中，值班律师存在的相关问题更加凸显。

其一，在理论界有关值班律师的身份定位便存在争议，目前有关其定位存在“特殊的辩护人”、“准辩护人”、“实质辩护人”、“特殊的法律援助律师”几种观点。新《刑诉法》修改之前，值班律师主要依赖于政策性规定予以释明，其本体长期无法固化，呈现出“碎片化”的生存困境。 新《刑诉法》第三十六条将值班律师制度第一次写进法律，明确规定了值班律师的设定，也侧重将其与法律援助制度置于统一轨道，凸显我国人权司法保障的终极归宿。笔者认为在现阶段将值班律师制度纳入法律援助范畴有其现实意义，值班律师生存的土壤得以进一步夯实。

其二，辩护权是刑事司法中的首要人权保障。 新刑诉法在第三十六条虽明确规定了值班律师的职权，但是与辩护律师相比较，目前《刑诉法》并未明确对值班律师所享有的诉讼权利进行规定。因此在司法实践中，往往造成值班律师因法定权利的空白会造成阅卷难、会见难、搜集证据难等困境，因此无法实质性未犯罪嫌疑人、被告人提出合理的法律帮助，而仅仅沦为律师值班，起到法律解答的作用，往往造成试点探索与值班律师制度脱节，出现“形盛而神衰”的现象。

（二）法律援助律师共筑制度不足

目前司法实践中，基层公检法司之间共筑法律援助制度还存在明显不足，基层公检法司部门之间如何就法律援助制度的精细化形成一套完整的机制，有待进一步强化。

其一、在法院、看守所设置值班律师办公室，作为一项重要改革议程，是我国诉讼体制改革的一项重要内容。全国除了在开展过速裁程序、认罪认罚从宽制度的试点的法院，值班律师制度逐步建立，但是部分法院，尤其是基层司法机关在值班律师制度上的步伐迟缓，部分地区虽然已经设置值班律师办公室，但是尚未建立起一套完整的诉讼参与机制，处于“名存实亡”的现状。

其二，《全覆盖办法》、《扩大通知》及湖北省《实施方案》发布之后，基层法院刑事审判团队对保障被告人获得辩护及法律帮助负有重大责任和义务，这也意味着法律援助案件数量的增多，以及法律援助内容的不断丰富，以及相关工作量的增加。在此之前基层法院与法律援助机构之间已经形成的法律援助机制并不能完全负载及适应这一新的变化。同时因值班律师制度这一基础性制度尚未为完全建立，部分基层法院在应对律师全覆盖这一重大创新和突破时，未免出现各地指派标准不统一，司法程序更为繁杂、不一等新的问题。另在律师阅卷、会见被告人等方面如何进一步保障辩护律师、值班律师的权利也是亟待解决的现实问题。

其三、根据相关文件精神对于基层法院适用简易程序、速裁程序审理的案件，检察机关、人民法院应当保障犯罪嫌疑人、被告人至少获得值班律师提供的法律帮助。尤其是在认罪认罚从宽制度中，检察机关承担着与被告人进行量刑协商，与被告人签订具结书的职责，可以说是认罪认罚从宽制度的基础。总的来说，基层法院在认罪认罚从宽制度和速裁程序的启动中处于被动的地位，检察机关则在程序的启动中起到了主导作用。但是在实践中，检察机关与司法机关存在认罪认罚适用标准不一致，检察机关怠于适用认罪认罚从宽制度等问题。若仅依赖二单位之间就个案进行协调，不是“长久之计”，也背离了认罪认罚从宽制度实施的要求。

（三）法律援助律师供给的缺失

从宏观层面看，目前承办刑事法律援助案件的律师主要是法律援助机构的法律援助专职律师、法律援助机构的公职律师以及法律援助库内的社会律师。就司法实践中来说，除经济条件较好的市区律师事务所较多，法律援助库内的律师能够满足现状需求之外。对于较偏远的县市，在法律援助刑事案件数量急剧增大的情形下，因大部分地区均只存在几所律师事务所，法律援助库内有限的律师数量已无法满足刑事案件辩护需求。

另外，从微观层面看，在目前法律援助办案补贴标准不同一，且补贴较少的情形下，尤其对于社会律师而言，缺乏办案激励机制。尤其应对适用普通程序审理的疑难、复杂案件，案件诉讼程序较为复杂，从经济学的角度考量，承办法律援助案件的律师的付出与其收获明显不对等。因法律援助案件多、援助律师少，法律援助律师缺乏激励机制，会导致刑事法律援助案件实效不佳，刑事案件辩护流于形式，质量不高。

四、基层人民法院刑事律师辩护全覆盖实现之径路

（一）、完善值班律师制度

1、明确值班律师的法定权利。新《刑诉法》第三十六条明确了规定了值班律师的职责，但是同时职责范围最后的落脚点通常是值班律师的阅卷、会见等权利，只有通过在相关法律中进一步赋予值班律师在诉讼阶段与辩护人同等的会见、阅卷、调查取证等权利，值班律师才能真正履行其职责，真正保障被告人的辩护权，这也才能促使值班制度得以长足发展。

2、优化值班律师参与程序。基层人民法院审理刑事案件的被告人一般有两种状态，一种是被告人被逮捕羁处于押状态，另一种是被告人符合取保候审的条件，处于取保候审状态。在审理应当为被告人提供法律帮助的案件时，应当根据案件审理程序、被告人是否处于羁押状态，灵活、合适地通知看守所或者法院的值班律师为其提供法律帮助。

（二）补充法律援助律師供给

1、完善法律援助共筑机制。首先应进一步明确办案机关告知义务 。人民法院应当积极履行对被告人有权获得律师辩护和获得法律帮助的告知义务。对被告人拒绝法律援助的情形均应当记录在案。

另外，人民法院确定指派法律援助的案件，应当给当地法律援助机构下达法律援助指派公函，通知书的内容应当明确案件被告人的基本情况及案件承办人，在开庭日期等安排出来之后应当及时通知法律援助律师。在法律援助机构确定案件的援助律师之后应当及时将指派律师的姓名、单位及联系方式函告人民法院。

2、补充援助律师供给。其一，推进法律援助制度改革，增加法律援助人员编制数量、拓宽晋升渠道、增加福利等吸引更多的律师选择法律援助机构，担任公职律师或者法律援助专职律师，才能更好的满足法律援助需求。公职律师和法律援助专职律师首先是公务员，其对办案经济利益的诉求较小，更有时间和经历承办法律援助刑事案件。另外也可建立地域法律援助律师协调机制，将法律援助案件数量较多的地域的案件适当向压力较小的地域进行协调，也可缓解法律援助案多人少的压力。其二、增加法律援助案件办案补贴，增加财政预算，增加值班律师津贴并提升法律援助律师办案补贴标准，以适当经济效益作为法律援助律师的激励机制。

（三）引入信息化平台，提升办案效率

现阶段刑事法律援助案件的指派，主要是通过人民法院和法律援助机构发函、回函进行沟通协作。面对大幅度上升的法律援助案件数量，如果照搬照抄以前机械的协作方式，无疑反倒会增加相关人员的程序负担。推进电子化、数据化办案，实现动态程序管控，和电子卷宗材料推送。设置法律援助案件管理平台，对案件的信息及程序进行跟踪，监督每一个环节的进度。

积极推进法律援助与政法“一体化办案 平台”的对接，通过刑事法律援助案件网上通知、文件文书实时传递，实现无纸化办公，有效缩短通知、 指派、回函等工作的时间，满足认罪类案件快速办理的要求，提高工作效率。

总之，刑事律师辩护全覆盖是刑事司法的一个目标，也是一项挑战。回归刑事律师辩护全覆盖设置的理论基础，如何进一步保障人权、优化司法资源配置，避免刑事司法制度的僵化，将是我们人民法院继续砥砺前行的方向。

【参考文献】：

【1】参见樊崇义：《值班律师制度的本土叙事： 回顾、定位与完善 》，载《法学杂志》，2018 年第9期 。

【2】陈光中： “如何理顺刑事司法中的法检公关系”，载 《环球法律评论》2014 年第 1 期。

【3】陈凯、董红明：《刑事案件律师辩护全覆盖的实践和思考 ——以杭州市为例》，载《中国司法》，2018年第11期。

作者简介：陈凤，（1994—）女，湖北民族大学，445000，专业：民族法学