解读：国有资源资产通过产权市场 补充基础设施建设项目资本金

于锋

2018年12月，甘肃省政府办公厅下发了《关于以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作的实施方案》。文件强调：以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金，是破解投融资难题、提高资源利用效率、落实高质量发展要求的重大措施。要发挥财政资金撬动放大作用，区分不同的资产类型，分门别类，对症施策，狠抓重点。通过产权市场有效盘活存量资产和资源，加大全省城乡基础设施建设力度，弥补基础设施建设短板。

1  产权市场盘活有效存量资产，补充项目资本金

存量资产是政府和企业所拥有的全部可确认资产。每一家企业在生产经营的过程中，都会产生不同规模的存量资产，存量资产的价值在很大程度上反应了企业的价值与竞争力，只有不断提高企业存量资产使用率，优化资产结构，促进资产保值增值，才能实现企业的健康、良性发展。但是，目前很多企业忽视了对资产的科学管理，在盘活存量资产方面的效率较低，使得大量资产处于低利用率或闲置状态，加之盘活渠道不畅，无形中造成了企业的资产流失。

在近年来全面深化企业改革的背景下，如何盘活企业存量资产，将存量资产优势转化为企业效益与竞争力，是所有企业面临的问题。当然，存量资产所涉及的资产范围较大，盘活存量资产的方法途径也比较多，在此过程中，专业的产权交易机构发挥了重要的作用。

方案指出：“支持省属企业积极利用产权市场转让质量效益不高、与主业协同度低或非主业低效无效资产，有效回收资金，所获收入作为企业自有资金，引导企业重点投向基础设施建设项目。”这为产权市场服务此次补足基础设施建设资金短板专项工作提供了政策指导和实施依据。同时方案还提到：“转让部分省属一级企业存量国有股权，所得收益按国有资本经营收益管理相关规定作为省级财政资金补充基础设施建设项目资本金;鼓励部分省属一级企业通过引進战略投资者进行增资，增资资金作为省属一级企业的自有资金，引导企业投向基础设施建设项目，形成的股权由省属一级企业持有”。国有权益类资产通过产权市场转让或增资，实现有效盘活，为企业盘活资源资产工作指明了道路。

2 自然资源通过产权市场出让，补充项目资本金

方案指出：“鼓励市州、县市区将基础设施项目周边的砂石料资源、旅游资源，打捆以公开方式出让给社会投资人，置换资金按照有关规定用于该项目政府方资本金。鼓励市州、县市区将项目周边的旅游资源、矿产资源等出让给项目建设外的其他社会投资人，转让收入按有关规定可作为该项目政府方资本金。”

产权一般理解为资源稀缺条件下人们使用或配置资源的权利，或说人们使用或配置资源时的适当规则。产权管理是自然资源管理的核心，也是其他管理工作的基础。旅游、矿产等各类自然资源通过产权市场交易，可充分克服资源配置过程中的“外部性”，降低交易成本，实现资源的最优配置，从制度上保证合理、高效、持续地使用国有资源。

3  国有土地通过产权市场交易，补充项目资本金

方案指出：“对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化旅游、体育及供水、供电、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市州、县市区政府可以用国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设项目。”

《中华人民共和国土地管理法》规定“任何单位和个人需要使用土地进行建设的，必须依法申请使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得”。“有偿出让”实质上就是一种公开交易的行为，即建设单位和个人通过一种挂牌程序，缴纳土地出让金等费用后，参与竞买，最终由价高者获得国有建设用地使用权。2007年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）重新修订颁布，进一步完善了国有建设用地使用权市场化配置的制度，特别是对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，核心是通过公开、公平、公正、诚信的市场方式确定土地使用权人。39号令的颁布使土地有偿出让必须发挥市场化配置成为制度性规定，国有建设用地使用权进入了生产要素市场。《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部32号令）规定，企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行，赋予了产权市场依法开展国有土地市场的法律地位。

根据现有的法律法规和目前的实际情况，当前在产权交易和土地交易的过程中，企业改制或兼并重组、破产清算中，对不可改变用途和性质的国有土地使用权资产均可在产权交易市场整体交易，交易后到国土、国资部门按规定程序分开办理土地过户和资产交割手续，产权市场已成为国有土地市场交易的重要途径和平台。

4  产权市场服务PPP，加大社会资本投资吸引力

方案指出：“积极稳妥推进政府和社会资本合作（PPP）模式，提高社会资本尤其是民间资本参与基础设施项目的占比。鼓励社会资本、民间资本全额投资基础设施项目。”

早在2015年，财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》指出，要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。实际上，从 PPP 项目识别阶段的“物有所值评价”“财政承受能力论证”到项目采购、执行阶段的投资方选择、融资方案实施，以及退出环节的渠道与平台支持等，产权市场都可以提供全流程、全方位的服务。产权交易机构将一如既往地“秉承公益性、市场化的理念，努力促进公共资源、产权要素优化配置”，加强PPP项目市场融资方式及社会资本退出方式研究，设计对接产品，创新服务手段，以更好地引入社会资本参与，使财政资金和社会资本平等合作、共担风险、共享利益，形成政府性投资领域参与主体多元化、公共产品与公共服务供给市场化的格局。

5  产权市场服务企业资产证券化，补充项目资本金

方案指出：“加快推进金川公司整体上市，华龙证券、甘肃银行主板上市，长城果汁创业板上市工作;推进新三板挂牌的西部重工、华龙期货等企业引进战略投资者，适时启动转板上市工作;积极培育新组建的省公交建集团、甘肃药业投资集团、丝绸之路信息港股份有限公司等引进战略投资者，具备条件时启动整体上市或主业上市工作，资产证券化转让收益引导企业优先用于支持基础设施建设项目。”

近年来，在国家政策的支持和產权交易平台的日趋完善下，众多国有企业相继借助产权市场的融资平台通过增资扩股方式实施企业改制。一方面通过产权市场的市场化运作择优选择投资者，进一步规范企业的改制和融资行为;另一方面通过产权市场的价值发现功能助力股权升值，缓解企业资金压力，解决企业融资难题。2016年6月24日发布的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部令第32 号）把“国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（企业增资）”纳入产权市场职能范围，并作出了明确规定。近年来，按照党中央、国务院的决策部署，在《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《企业国有资产交易监督管理办法》（32 号令）等政策法规的指导下，产权交易市场积极开展国有企业增资扩股业务，为促进国有企业改革和发展作出了积极贡献。

与此同时，产权市场交易的对象是“非标准化资产和权益”，而这恰是金融和准金融机构开展各类金融服务的基础资产，交易从某种程度上讲也是个并购的过程，本身就需要金融服务，产权交易所开展交易的过程也是“非标准化资产和权益类基础资产”客户、信息集聚的过程，交易量越大，客户、信息、资金集聚的数量也越大，各类金融和准金融机构完全可以将其部分服务产品与交易所“嫁接”。目前，甘肃省产权交易所已设立金融资产服务中心，开发了“交易贷”产品，搭建了一系列投融资专业化服务平台，利用互联网手段，集聚更多的客户和项目信息，积极服务好各类所有制企业的资产证券化和投融资服务需求。

根据《甘肃省人民政府办公厅关于印发以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施方案的通知》（甘政办发〔2018〕197号）精神，按照甘肃省政府国资委制定并经省政府备案的《省属企业以出让国有资源资产和资产证券化等多种方式补充基础设施建设项目资本金工作实施细则》，为充分发挥市场对资源配置的决定性作用，提高资源利用效率，筹集省内基础设施建设项目资本金，支持城乡基础设施建设和十大绿色生态产业，促进甘肃省经济社会高质量发展，甘肃省属国有企业依据《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定，通过甘肃省产权交易所向社会公开推出一批资产出让项目。目前首批向市场推介的8个资产项目顺利推进，获得社会广泛关注，包含：兰州中川国际机场有限公司不超过20%股权转让项目、张掖丹霞文化旅游股份有限公司14%股权转让项目、甘肃公航旅明珠酒店有限公司49%～100%股权转让项目、甘肃电投金昌发电有限责任公司30%股权转让项目、兰州市七里河区民乐路66号161亩土地使用权转让项目、靖远第二发电有限公司18.05%股权转让项目、天水上尚宅项目一期酒店整体转让项目、张掖智选假日酒店整体转让项目。其中，部分项目已挂牌成交，筹资近30亿元。向市场推介的第二批资产出让项目共计26个，包含甘肃金远煤业公司51%股权转让、中国黄金集团阳山金矿有限公司24%股权转让、甘肃投资集团云天酒店有限公司100%股权转让、兰州兰石酒店餐饮管理有限公司49%～1%股权转让、甘肃窑街煤电祁连山水泥有限责任公司51%股权转让、窑街煤电集团酒泉天宝煤业有限公司49%股权转让等股权类项目;兰州市城关区张掖路街道庆阳路348-352号房产转让、甘肃东兴铝业有限公司再生铝合金资产转让、兰石·睿智名居写字楼资产转让等实物资产类项目;西安市临潼区大秦骊宫温泉度假村60%的项目合作开发权转让、甘肃肃北县黑山铜镍矿采矿权转让、甘肃省肃北县梧桐沟铜多金属矿普查探矿权转让、甘肃省瓜州县南泉金银多金属矿外围普查探矿权转让等权益类项目和敦煌凤凰小镇合作开发、松鸣岩温泉乐园度假村合作开发等合作开发类项目。

面向未来，甘肃省产权交易所将在发展质量上进一步提高服务实体经济的能力，按照既定的方向，充分利用现代信息技术改变作业方式，进一步提高市场化的服务能力和水平，服务好政府和各类所有制企业的交易和融资需求，向西部一流的“非标准化资产和权益”要素配置市场迈进。