新型城镇化进程中城市治理协同创新机制研究

刘琳琳 王亮 王娇 廖黎明 黄佳祯

摘 要：随着城镇化建设进程的推进，城市已成为经济社会活动和各类要素资源最集中的地方，在城市发展过程中，各种城市治理问题逐渐凸显，而空间碎片化最为严重。本文立足于中国当前城镇化建设的现实情况，对目前城市治理中遇到的突出问题进行研究，为城市治理协同创新机制的建设提供科学的方法和依据。

关键词：城市治理;空间破碎化;创新机制

面对日益复杂化的城市社会结构，政府在城市治理方面面对诸多现实问题。如何向社会开放个性化的城市社会服务，让更多人民在享受城市社会服务的同时可以共同参与到城市的管理中来，以及如何建立多主体间的协同创新管理机制成为亟待解决的问题。

一、新型城市化进程中的城市治理问题

新型城镇化的本质是农业转移人口的深度城镇化[1]，其内核价值是以人为本，公平共享。过去，中国的城镇化可以说是简单机械的人口转移、城市扩张，主要是“土地”的城镇化，而新型城镇化是“人”的城镇化。如今，中国已进入以“人”为核心的城镇化阶段，但农业大规模人口向城市转移也给城市的空间结构、公共服务、基层自治、城市管理等带来了严峻的挑战。

城市治理面临的空间结构挑战包括城市居住空间的分异和极化及城市公共空间治理失序。城市居住空间是城市居民进行日常生活休憩的区域，是城市空间结构的重要构成。城市公共空间是城市中供人们日常生活和社会生活使用的外部空间，是开展公共交流活动的开放空间，是市政府开展城市治理工作的主要场合。因此，城市居住空间和公共空间的治理和规划是城市治理工作的重要领域。

在新型城镇化背景下，“公共服务是人口深度城镇化的保障”，也是城市治理工作不能回避的核心工作，城市基本公共服务均等化目标的完成依旧面临十分严峻的挑战。如面临：总量不足，结构失衡、公共需求基准攀升，满意度不高等问题。

随着中国新型城镇化战略的推进，社区成了城市居民的“聚集地”。与此同 时，社区治理也面临诸多挑战。由于快速城镇化阶段城市社区治理结构的不健全、社区文化建设不充足等因素，城市社区不断出现一些冲突事件，某种程度上加大了社会冲突的风险。

抛开其他方面单从城市治理对象的体量来讲，中国的城市管理工作将面临极大的财政压力。由于城管的相关法律的缺位，行政执法群体行为的合法性受到普遍质疑，其驱赶、暂扣等直接的执法手段更是受到社会各阶层的抨击。

二、空间碎片化

空间碎片化是城市空间演化的客观现象，表现为城市空间单元的碎片化、空间分工强化、空间联系的弱化、整体空间功能的衰退。它具有空间形态的封闭性、空间联系的障碍性和空间功能的失配性等特征，是城市质量提升和可持续发展的重要制约因素，是城市空间格局和过程分析的新内容。

近年来，随着城市的快速扩张和城市内部空间结构的调整，空间碎片化已成为我国转型期城市空间演变的重要特征。它是对转型背景下中国城市空间结构演变的复杂性和特殊性的综合反映。一方面，城市空间的扩张不断“吞噬”城市绿地资源和周边耕地，导致农地和生态用地不断流失和分割。另一方面，城市內部功能不断分离，空间分散的居住、商业、娱乐活动加剧了城市空间的隔离，降低了土地利用效率，影响了城市的整体运行效率。此外，城市中出现了大量中高端居住区，居住人口不同，门禁社区大量出现，造成了空间单元的碎片化，导致城市公共空间功能弱化。人们的社会归属感和社区意识越来越弱，加剧了社会的孤立和冲突。

三、中国城市治理的治理体制创新

（一）治理体制革新办法：管办分离、政事分开

为了打破传统体制下“政事不分、管办不分”的政府、部门、事业单位间的关系，通过对城市治理结构的改革，首先应该以城市基本公共服务领域为突破口，要在价值目标分化的基础上，推进各类机构的科学分类。为此，要从需求、供给等多维度多层次的角度，着眼于“政事分开、事企分开、管办分离、公私分明”更具操作性的公共服务治理体系。其次要推进多元主体参与公共事务和基层治理工作的参与渠道拓展和互动机制构建。最后要创新城市治理融资机制，同时，积极推进利益共享机制下政府、事业单位和其他投资主体权责分明，责任共享机制下权责分散。总之就是变革城市治理体制中不适应新型城镇化战略推进的部分，使城市治理工作更加高效。

（二）治理制度创新趋势：从行政型向自治型转变

随着新型城市化进程中流动人口的增多，公民民主意识、参与意识和法治意识的增强，以及公共需求结构的变化，当前的城市治理结构和治理状况与以往有所不同。新的治理环境要求政府转变在城市治理中的角色和政府职能，把“统治型”政府转变为“治理型”，从而为城市社区的可持续发展创造新的治理体系。即完善政治社会关系体系，理顺政府与社会的关系。比如，在城市基层自治工作改革中，要按照“政社分开，权责统一，财政跟进”的原则，科学合理地界定政府职能部门、街道办事处和社区居民自治组织在社区治理中的职能，理顺彼此关系，努力实现政府依法行政和社区自治。需要注意的是我国社区自治并不是城市社区治理的主流模式，从社区管理到社区治理需要一个漫长的过程。因此，对于城市治理体系的自主创新，在突破体制约束、创新城市治理的过程中，市政府需要重点抓好以下两个方面：

一是，重新界定城市政府的角色。比如，在城市社区治理体制改革中，在新的城市社区管理体制下，政府与社区的关系不应该是“领导与被领导”，而应该是“引导与支持、调节与监督”。为了达成这种新的关系，要按照“政企分开、政社分开”的原则，明确区、市政府职能部门和社区居委会的职责。由区/街道政府职能部门负责行政管理和行政执法工作;政府管不了的社会福利工作交给社区;对需要社区协调配合或街道职能部门支持服务的工作，要明确规定。只有这样，才能理顺政府职能部门与社区居委会的关系，规范政府的行政职能。

二是，城市社会组织的培育。创新城市治理体制必须重视城市社会性组织的培育，尤其在城市治理的融资领域，以要合理吸纳和利用社会资金，改善城市政府建设资金的不足的困境。

四、结论

随着新型城镇化进程的推进，城市治理问题日益严峻，主要体现在城市的空间结构、公共服务、基层自治、城市管理等方面，而其中城市空间破碎化问题尤为严重，因此如何建立多主体间的协同创新管理机制成为亟待解决的问题。

中国城市治理模式的创新路径包括治理理念创新、治理体制创新和政策创新，而治理理念创新包括“服务至上”理念和“人民主体”理念。在实施政策创新过程中，要综合考虑各方因素，增强政策恰适性，同时完善政策过程的配套机制及积极推进户籍政策创新。

参考文献：

[1]刘兆鑫.新型城镇化的关键是公共服务[J].石家庄学院学报，2017（2）.

[2]周学馨，黄小梅.新型城镇化进程中城市社区治理研究[D].探索，2014.

[3]朱佩娟，贺清云，朱翔，崔树强，吴小双.论城市空间破碎化研究[D].湖南师范大学资源环境科学学院，2018.

[4]张振焱.新型城镇化背景下中国城市治理模式创新研究[D].郑州大学公共管理学院，2018.

[5]杨磊.论社区治理创新的逻辑[D].华中师范大学，2007.