公共治理助推5G商用化时代建设发展

周效羽 窦正斌

摘要：2019年我国5G商用化进程加速，5G作为科技和经济的新风口在国家、市场和公民社会不同主体视角下有不同的内涵和价值，其对5G更迭态度亦不同。互联网+5G商用化发展过程中存在着技术、社情民意和公共治理上的建设难题，本文以5G时代提升国家现代治理能力为抓手，讨论公共治理助推5G商用化时代建设发展之策。

关键词：公共治理;5G;5G商用化

中图分类号：TN9295   文献识别码：A  文章编号：

2096-3157（2019）29-0139-02

一、引言

2019年6月6日我国工业和信息化部正式发放5G商用牌照，标志着我国正式进入5G时代。5G商用化运营需要大规模前期准备，由于政府、市场、公民和社会组织等多元主体对于5G认知度和接受方式不同，所以要求共建共享公开信息机制，打造5G治理格局。本文在前期调研基础上总结出5G相关政策方针、发展历程及民意调查，针对目前我国5G商用化时代建设中存在的困难，提出公共治理角度下具体应对之策。

二、多元视角下的5G时代

第五代移动通信技术（5G）是最新一代蜂窝移动通信技术，5G的性能目标是高速率、延时短、低成本，以及系统容量和设备连接规模大。5G不仅是通讯技术的迭代升级，极具技术战略竞争的研发意义，还有巨大商业和社会价值。

1国家层面：新战略制高点之一

5G作为全球新一轮科技和产业变革的重要支撑技术，将对经济、政治和社会价值等方面产生重大影响。各国在标准制定、知识产权和移动终端方面加紧5G商用战略部署。2016年欧盟发布《欧盟5G宣言》，将5G视为“数字化革命的关键使能器”，2018年美国公布“5G FAST”战略，计划分配频谱资源并筹建基础设施以推动5G商业化。我国在2013年就成立IMT-2020（5G）推进组，经过技术研发试验测试三大阶段。目前5G全球竞争中国、美国并列第一，韩国、英国次之。我国5G技术研发起步早、发展快主要是由于国家战略支持，三大电信运营商与通信设备制造商在3G时代我国主导的TD-SCDMA国际标准基础上，以华为为代表的研发制造商对于研发投入的不断积累与创新。

表 我国5G发展阶段关键节点

2013年工信部、发改委和科技部支持产业界成立了IMT-2020（5G）推进组

2015年IMT-2020（5G）推进组，欧、美、日、韩签署了五方合作备忘录

2016年中国信通院正式启动5G技术试验

IMT-2020（5G）推进组完成5G关键技术验证

2017年工信部发布通知，正式启动5G技术研发试验第三阶段

2018年5G技术研发试验第三阶段规范正式发布

IMT-2020（5G）推进组公布中国5G技术研发试验第三阶段NSA（非独立组网）测试全部完成

中国三大电信运营商5G频谱分配方案完成

2019年工信部正式宣布发放5G商用牌照，标志着中国正式进入5G时代

2市场层面：行业新风口

移动通信具有投资规模大、产业带动力强的特点。由于5G的核心网、天线构造、无线频率和传输要求等与4G不同，5G基站无法在4G基站基础上进行升级，遂采取“宏站+小站”的方式，是大规模投资项目。据亿欧智库（2018）预测，我国仅5G基站模块市场规模就将超过1万亿元。从产业链来看，5G是一个通用目的技术，万物互联、高速传输和超大网络容量是5G时代的标签。5G技术应用范围不仅在通信领域，其产业链也有巨大带动力，能够加速提高生产效率和变革生产方式。据中国信息通信研究院（2018）预测，2020年5G正式商用将带动我国直接产值约4840亿元。其中，网络设备和终端设备为4500亿元，间接产值12万亿元;2035年，将分别带动直接产值63万亿元，间接产值106万亿元。

3公众层面：高新技术，喜忧并存

公众基于具有导向性的行业白皮书、发展规划和政策等讯息，对于5G价值及领先优势多持肯定态度。本文通过对不同年龄层次的295人进行5G商用化建设的认知调研，结果表明公众对5G概念接受程度较高，理解层次较低;关注点主要集中在使用体验（5288%）、手机换代（4542%）、信号增强与辐射量变化的关系（3254%）三个方面。公众对5G的理解多出于商业化包装后的概念和市场少量代表性产品如5G手机，他们被单向宣传5G概念，乐观、被动地接受产品优势和应用畅想。而当落实到密集基站建设时，邻避效应亟待破解。这是由于5G的先进性与公众认知信息的偏差性和滞后性，国家和市场层面宣传5G技术和产品重视其技术先进性和商业价值，但缺乏对新技术安全性和通识性科学常识宣传。

三、5G商用化时代建设存在的困难

1通信基础设施组网建设

大规模基站组网建设过程中遇到技术和社情民意困难，一是电源配套困难、现有4G基站无法利用升级、室内基站方案不成熟、城市用电及规划等挑战;二是“辐射论”下的邻避效应，即部分居民担心基站会有负外部性而反对建在“自家后院”。调研中有141人（4796%）的人认为5G基站会发射过量辐射影响人体健康，131（4456%）人认为5G基站比4G基站辐射更大，239（8129%）人没有参与过公司、小区或其他渠道关于5G基站建设的民主座谈会，仅有18（6125%）人接触或看到过相关通知。我国5G商用时代建设的全面开展需要克服技术和社情民意的双重困难，急需加强各主体间交流合作，资源共享，共同治理。

2国际技术标准制定能力、专利研发技术能力与5G商用化进程不匹配

通信技术更新迭代的过程也是我国从落后跟随到赶超领先的过程，通信行业产业链有三大部门：前端标准制定、中端技术研发和后端设备生产运营。我国自3G时代参与国际标准制定，4G时代中国主导的TD-LTE与LTE FDD成为4G两大标准之一，到5G时代才真正做到领跑。在标准方面，中国有21项全球立项并通过的5G标准，华为Polar码被国际移动通信标准化组织3GPP接受为控制信道编码方案，5G必要知识产权的10%由中国企业所拥有。但我国在5G国际标准制定方面发言权与专利技术不成正比，并且我国5G全面商用化还停留在中期组网运营阶段。整体上来看我国5G商用化进程较慢，反映我国从技术研發到产品转化、商业化市场应用能力较弱，形成产业链时间长，市场反应不灵敏。

3相关政策法律不完善

一个行业初期发展离不开政策支持，中长期发展则需要行业规范和法律约束，特别是通讯和互联网信息行业，要更加注重公民权益。从信息安全角度来看，5G所支持的“万物互联”、实时联网使得个体的人和物抽象成为一个个数据点，个人隐私和信息安全成为新问题。从监管角度来看，国家应该加强对运营商的监管，不仅是前期划分5G频谱分配方案和基站建设合规性、合法性，还应包括后期对批发给互联网服务提供商的宽度容量和行业准入细则，要将相关法规政策、行业标准规范贯彻5G商用化时代建设的始终。

四、公共治理破解5G商用建设难题，提升5G时代治理能力

1提升国际治理能力，推进5G国际标准一体化

5G由几个领先国家率先引领发展，必须加强国际合作，共享全球通讯信息业发展红利。我国作为全球治理的积极推动者，在技术专利和标准制定上具有优势因此要加快研究制定5G频率中长期规划，依托国际电信联盟（ITU），积极沟通协调，力争形成更多的5G统一频段。在技术层面要加强国际分工合作和技术交流，要积极参与ITU、3GPP等国际组织的相关活动，利用各国研发平台、人才和资源优势，共建共享跨国界、跨领域、跨主体的5G试验平台，加快促进5G标准全球统一化进程。

2引入多元主体，打造5G时代协同治理新格局

（1）政府层面要扮演好现代市场经济中的角色。首先，要加快5G通信行业准入规范，借鉴欧盟《5G网络安全法律建议》，综合我国《电信条例》《物权法》等法律条例加快制定相关法律法规和行业规范，不仅包括通信、互联网行业，还要包括5G所能赋能的其他所有行业。其次，要出台正面和负面清单，协调好“两只手”的关系，最大限度发挥我国技术领先优势以释放市场活力。再次，政府要提升现代化治理能力，加强运用大数据治理提升自身办事效率和监管能力，政府各部门要加强合作形成联动机制。

（2）市场层面既要发挥市场创新活力，又要兼顾社会责任。以华为为代表的5G领头羊企业要发挥自身技术领先优势，加强国际合作和推动我国5G国际标准制定的进程。首先，要拓宽5G相关产业链，促进5G产业生态发展的同时要注重技术与商用产品转化率。并且要加强与政府、科研院所、社会组织合作，依托IMT-2020推进组、工业互联网产业联盟等行业平台，协同构建5G商用化时代。其次，要肩负起企业社会责任感，坚守行业自律规范精神，坚决按照国家、行业法律、政策规范进行商业运营和基站建设，主动开展风险评估，引入健康协议和自觉接受民众监督。最后，在向B端和C端宣传5G概念和体验感的同时注重传播基础技术和安全知识，以减少用户终端与前端技术研发的接受度延迟效应。

（3）社会层面要从对抗走向合作的协商民主。公民在积极参与5G时代公共治理，维护自身合法权益同时要保证自身行为合规合法。在5G基站居民区建设和室内微小基站邻避效应，即基闹现象产生的原因主要是在决策过程中没有引入公民座谈会、民主决策机制和完善的公民维权反馈机制等。据调查，在公民反对基站建设中有144人（4881%）选择求助政府，143人（4847%）采取新媒体（微信、微博、抖音等）形式维权，123人（4169%）选择发动社群力量维权。随着公民意识觉醒和社群力量壮大和第三种力量（即新媒体的普及、曝光度、反应迅速、影响力）不断增大，当群众在传统方式反馈和维权途径没有得到有效回应时则会转向新渠道，届时产生的社会影响和邻避冲突将会倒逼传统途径和社会治理的发展。

五、结论

社会组织，一方面，通过组建由5G通信行内专家、高校科研人员、知名企业家、运营商代表等主体的团体通过各种媒介向社会公众展示5G技术的先进性、基本技术原理和商用价值。另一方面，通过参与5G时代社会治理，提供专家咨询、法律援助、辐射监测等活动来减轻5G技术先进性在公众认知的偏差性和滞后性对5G商用化建设的阻力。

参考文献：

[1]IMT-20205G网络技术架构2015 IMT-20205G Network Technology Architecture，2015

[2]林晓敏移动通信基站的邻避效应及其冲突化解研究[D]福建师范大学，2017

[3]邬贺铨5G已经向我们走来，2020年前至少要启动商用[J].物联网技术，2018，（2）：3～3

作者简介：

1周效羽，南京航空航天大学人文与社会科学学院硕士研究生;研究方向：行政管理理论。

2窦正斌，南京航空航天大学人文与社会科学學院，副教授，博士;研究方向：公共管理，公共政策。