论环境行政公益诉讼

郝源

摘要：2018年3月2日最高人民法院，最高人民检察院出台了《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》。同时也标志着我国公益诉讼制度的进一步完善，行成了基本的公益诉讼框架。确保了检察院的起诉主体资格，设定了起诉的前置程序，对案件的具体处理做了一些规定。同时因为刚开始立法，法律规定过于宏观，抽象。具体的诉讼程序规定还不完善，对于检察院的诉讼主体地位学理上的定性还存争议。细化检察院公益诉讼的过程的流程，厘清检察院的诉讼地位，确保我国公益诉讼制度的进一步完善与发展。

关键词：诉讼资格;行政公益诉讼;诉前程序;举证责任

环境污染已经成为当下我国面临的一个重要问题，在过去的一段发展时间里我们各级政府部门为了经济效应的实现而牺牲生态环境。导致生态环境恶化严重，并严重影响人们的正常生活。污染的防治工作迫在眉睫，法律作为解决社会问题的最终途径也必须提供一种解决之路，但是环境污染涉及的却并不是每个私主体个人的权利，而是影响着一大批人。检察院可作为公益诉讼的主体的定性问题，完善公益诉讼的具体制度需要进一步分析论证。

1 检察院公益诉讼主体地位探究

传统行政诉讼的特点为“民”告“官”，是为了防止行政相对人或者行政相关人受到行政机关的权力侵犯而设定的一种权利救济机制。起诉主体都属于“民”的范畴，被起诉的是行政主体。环境污染的公益诉讼的机制是由检察院作为公益诉讼的主体，在对应的行政法律关系中检察机关并没有“民”的属性。甚至在某种程度上来说其与案件没有直接的利害关系，不符合诉的基本要求。检察院作为这种诉的主体的合理性及权利来源受到质疑。一些学者认为检察院作为国家利益与社会利益的代表可以代表私主体，并且涉及到人数众多的案件难免会产生分歧，达不成一致的意见，要么没有人积极的提起救济，要么人们不同的滥用诉权，不能形成一个统一的答案。1急需一个能够真实代表公民意志的代表来实施相应的起诉。检察院应然而生。但是检察院是否就理所应当的可以代表呢还是有待进一步考究，或者需要厘清一些关系。因为环境是我们每个主体生存的条件，但是又不是我们每一个人能够独特占有的，所以环境问题的法学研究要有新的视角，传统法学研究的起点是以个人为起点的，环境法律问题则更像一个整体权利，虽然整体里边包含了个体，但绝不是简单的意味着单个个体的相加。2当发生环境污染问题会影响一定区域内的大多数公民，这些公民是在整个法律关系中的相关人。现行公益行政公益诉讼制度确定了检察机关的诉讼主体地位，意味着对公民诉权的完全剥夺。并且检察院并不是涉案法律关系的直接相关主体，其作为诉讼主体突破了原有的诉讼理论。此外在民事环境公益诉讼与行政环境公益诉讼检察院的地位并不相同。在行政公益诉讼中排除了环保组织的诉讼权利。笔者认为完全可以将环保公益组织纳入到具有诉讼资格的主体地位之上，因为环境是一个公众的事件，公众也有权参与到环境公益诉讼的过程。环保组织可以应民众的请求提起行政诉讼，同时吸收其他民众的意见，告知其他民众。这样不仅可以减少检察机关的职责负担，同时也加强了环境保护的监督能力，同时作为私主体的环保组织可以更加容易吸收普通公众的意见，具有更强的灵活性。更多地发挥环保组织的作用，将检察院放在最后的保障之上。我国宪法对监察院的性质规定为法律监督机关，笔者认为其的诉权理论可以从监督执法这一方面来思考，但是这种监督要受到严格的限制，因为如果该权力可以任意使用会造成检察机关干扰行政机关的正常执法活动，造成行政权与检察权的配置失衡。从我国现行的立法规定来看，检察院的诉讼主体地位并不意味着其是人民委托或者具体授权，而是从检察院的国家性质出发，表明国家对环境污染问题的看重，将环境污染上升为破坏国家的的秩序的一种行为，如同检察院对刑事犯罪提起公诉一般。这样的诉讼地位过于依靠检察院，忽略了民众在环境污染中的决策。在现行立法中检察院在履行职责过程中发现行政机关不履行环境保护职责经过督促程序后可以提起行政公益诉讼。但是现在关于检察院履行职责的定位还不够清晰。如公民向检察院或者媒体向检察院举报行政机关没有履行环境保护职责的行为，算不算作检察院履行职责，笔者认为应当属于，不仅可以扩大对环境污染的监督而且可以发挥民众在环境污染治理与监督的决定力量。

2 诉前程序的细化与具体

现行环境行政公益诉讼制度中对检察院提起行政诉讼设定了诉前程序，只有经过诉前程序之后检察院才可以提起环境行政公益诉讼。但是目前法律对这具体的规定还不够健全。从我国先前的立法试点实际来看，大量的案件都在诉前程序就已经实现了目的，只有少部分案件最后进入了诉讼程序。从这一点来看同时也印证了笔者的观点，立法者是让检查机关监督行政机关的环境执法活动，如若单纯的检察建议不起作用或尚存争议后可以向人民法院起訴。诉前程序的高效利用大大的缩减了司法资源。目前比较难以具体实施的就是检察机关是否可以准确的认识到行政机关是否严格履行了职责。检察机关毕竟不是行政机关，对行政机关的具体的权限职责也不是十分清楚，除此之外，环境污染涉及到一系列的检测数据，人民检察院是否有这种能力来实施职能。所以要完善检察院的公益诉讼职能检察院尚需培养专业的环境公益诉讼职能部门，加强对这一领域的研究，在环境污染等方面可以聘请有关专家。而行政机关的权利清单也必须明确，这样才能最大程度的发挥检察院的监督职权。检察院诉前程序要给行政机关发检察建议书，行政机关如何进行回复，是否能和检察院达成共识都需要进行具体化，细化程序可以让检查机关更充分的履行监督职能。诉前程序实施的好可以大幅度的减少司法资源的消耗。对于环境污染我们最好的治理方式应该是预防，我们设置环境污染的相关责任的最终目标是为了制止污染环境的行为的发生，如何最大程度的减少环境污染所带来的损害是我们最需要的关注的问题。而诉讼一般来说耗时比较长，通过诉前程序的设置可以尽快的减少环境污染所带来的损害，进行及时的预防与治理。是各有关主题积极履行环境保护职能的重要机制。