村域国土空间规划编制思考

谢玉重

摘 要 众所周知，我国农村地区面积广袤，近年来在不断改革、深化、调整。村域空间在土地利用上，农村地区和农业生产用地配置存在小、散、不专的问题，制约着农业现代化发展。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，指出农业农村农民问题是关乎国计民生的根本性问题，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推动农业农村现代化。要坚持规划先行，引导乡村全面振兴。

关键词 村域;国土空间;规划编制

1国土空间规划总体定位

国土空间规划指的是围绕我国土地资源开发、保护以及治理等活动展开的整体部署。促使规划与社会发展、环境保护等方面的步调一致。国土规划总体定位表现出战略性和基础性特点。其中涉及对国土空间的开发利用、保护和治理等措施，对展开相关活动具有指导性作用的同时，还具有管控作用。例如：在当前已经获得批准的《国土空间规划纲要》中，主要强调了发展的总体战略、主要功能区发展战略以及三大战略。将国土资源实际环境的承受能力作为基础，促进国土定位规划具备开发、保护与治理等内容。所以，新时期我国土地总体规划和其他国家存在相似之处，能促进国土开发、优化及保护等策略实施，进而展开综合治理的总体规划[1]。

2村域国土空间规划问题

2.1 规划重城轻村，城乡资源配置不均衡

长期以来，我国规划编制中一直存在“重城轻村”的观念。在城镇规划方面，以详细规划和城镇总体规划为着手建立了完备的规划体系，全方位引导城市建设。而在村域规划方面，因为缺少界定村域空间规划法定地位的法律法规文件，使得村域国土空间规划的地位不明确。而且很多地区在新增建设用地指标分配上向城市倾斜，导致城乡用地资源配置不均衡。

2.2 规划比例尺小，难以指导村域规划实践

《村土地利用规划编制技术导则》未对村域土地利用总体规划作强制性安排，导致村域规划的可用资料缺乏。现行村域规划往往采用乡（镇）级数据，即比例尺为1∶10000的工作底图和土地利用现状数据，其图件比例尺较小，精度较低，导致规划设计内容较粗疏概略，深度不足，难以指导和规范村庄管理。

2.3 乡村功能日益多元化滞后

由于区位、资源条件和经济发展模式的差异，我国乡村地区也并非都是简单的农业生产和农民居住空间，很多乡村地区有比较强的工业和休闲旅游功能。针对此特征，只关注中心城区和镇区空间引导的规划难以真正起到战略引领和刚性管控作用。如作为特大城市的近郊地区，生态、农业资源丰富，传统村落较多，特色农业和旅游休闲产业发展需求很大，但现有的规划管理体制对乡村地区非农产业用地还缺乏有效的规划引导和管理手段。从全国来看，这种需求还在持续增长，迫切需要结合空间规划体系重构，更加关注乡村空间的用途管制和规划引导，真正发挥空间规划的综合引领作用[2]。

3村域國土空间规划编制方法

3.1 全域土地整治

以生态文明理念为引领，推进国土空间综合整治，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，以农用地整治为基础，以村庄宅基地整治为重点，以保护和改善生态环境为首要任务。结合土地三项改革试点政策，统筹推进城乡建设用地增减挂钩，强化规划实施保障机制，构建土地整治长效机制，提升土地整治综合效益。规划期间，通过“田、水、路、林、村”综合整治，逐步完善高标农田基础设施，积极推进农田水利设施建设、配套建设机井、农田排灌等设施，增加有效灌溉面积，提高灌溉保证率和用水效率;完善田间道路，提高道路通达度和荷载标准;加强农田防护工程建设，改善农田生态环境;完善农田电网，配备齐全的输配电设施，满足灌排设施电力需求。

3.2 注重区域特色，兼顾统筹发展问题

村域国土空间规划在解决村庄发展问题的同时，还须体现区域特色性，延续本村独具特色的人文环境。当下越来越多文化村、休闲村、旅游村、生态村、民俗村等特色元素结合到规划之中，但规划不能生搬硬套，应以村庄实际生活和生产需求为导向，综合研究村庄城镇化程度、产业发展情况、区位特征等发展条件来组织规划内容，避免“千村一面”的现象。

3.3 注重景观设计，以详细性规划引导用地空间布局

随着村庄发展模式逐渐从传统的经济增长带动型，转变为以产业升级、文化提炼以及环境优化等多驱动因素推进型。作为乡村发展驱动的重要载体，乡村景观设计通过对乡村建设、文化、生态等各景观元素进行全面、综合塑造，可升华乡村的精神风貌和文化底蕴，创造出优质的村庄景观，最终实现村庄的协调、健康发展。因此编制村域国土空间规划应充分考虑景观设计等详细规划，清晰其结构布局，确立村庄发展目标，引导村域空间用地布局安排。

3.4 功能植入，激发乡村地区内生产力

进入工业化中后期，我国的乡村地区应定位于集粮食生产、生态安全、休闲旅游于一体的新空间。要按照“生态+”、“文化+”理念，引导乡村地区嫁接新经济，引导乡村新经济业的发展，通过美丽乡村建设，发展乡村旅游，带动乡村活力。在乡村地区，在保护好生态红线区和永久基本农田，确保生态和农业主体功能的基础上，鼓励空间的多元化利用，增加空间的丰富性、社会的丰富性，培育具有地方特色的功能与产业。鼓励在大都市近郊区，结合重点生态片区培育骑行、登山、徒步等户外运动休闲产业，结合自然景观资源培育观光、游憩、民宿等乡村旅游产业;拓展农业生产相关的休闲教育功能，大力发展农家生活体验、农业科普教育等新型产业。在广大乡村地区，应引导具有特殊自然、人文资源条件的镇差异化发展，形成乡村地区特色旅游重要节点和游客接待服务中心。

4结束语

通过编制村域国土空间规划，细化乡（镇）土地利用规划和村镇规划总体安排，统筹协调村域国土空间开发利用与保护，合理安排农村各项土地利用活动，以适应新时期农业农村发展要求。在编制村域国土空间规划时，应按照实施乡村振兴战略的要求，提升农业发展质量，推进乡村绿色发展，繁荣兴盛农村文化，提高农村民生保障水平，强化乡村振兴制度性供给，构建“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，人与自然和谐共同发展新格局。

参考文献

[1] 刘彦随.中国新时代城乡融合与乡村振兴[J].地理学报，2018，（04）：637-650.

[2] 罗隆诚，房鹏飞.新一轮土地整治规划“新视角”———以陕西省西安市为例[J].中国集体经济，2013，（10）：6-7.