新时期国土空间规划存在的问题及对策

【摘要】合理地开发利用国土空间，建设美好家园，是每个国家空间战略与政策的最高目标。改革开放以来，伴随经济社会的快速发展，我国广袤的国土空间经历了前所未有的急速变化，在支撑经济总量迈入世界第二的同时，因长期以来国土空间开发缺乏顶层设计而带来的空间矛盾与冲突也日益显现。党的十八大以来，随着新型城镇化、生态文明建设、脱贫攻坚等一系列重大战略的深入实施，完善空间规划体系、推进多规合一、优化国土空间开发格局，已成为十分迫切的任务。因此，回顾我国建国以来国土空间规划的发展历程，并在此基础上思考新形势下国土空间规划编制的新理念，很有必要。

【关键词】新时期；国土空间；规划；问题及对策

国土规划，亦称为国土综合规划，是为了处理好经济发展与人口、资源环境之间的关系而进行的整体谋划，是综合程度更高的空间规划，是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划。其主要任务是勾画国土开发整治的基本蓝图，进行生产力和人口、城镇总体布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求。国土空间规划是指导城市规划、自然资源规划以及生态环境保护规划的依据，对区域规划和相关专项空间规划具有战略性、引导性和约束性。作为政府进行宏观调控的有效工具，其战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性。

1、存在問题

1.1横向方面

1.1.1 综合性空间规划缺位，各规划协调性较差 各种规划职能分工不明晰。从我国空间规划发展历程来看，不同部门的规划顶级设计不同，各有侧重，但又相互牵制。综合性的国土空间规划长期缺失，各类规划职能不清，导致规划缺少上位空间规划指导，在国家和省级层面，形成了城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划三足鼎立的局面。各类规划缺乏综合管理的考虑，规划类别间协调性较差。国民经济与社会发展规划虽然在现实中由政府决策层直接参与，但以经济社会等非空间内容为主，空间方面的内容较少。而国土空间规划序列中的规划专业性较强，由相应部门组织编制，但难免造成各司其职、缺乏协调。

1.1.2各规划缺乏统一的编制和实施规范 不同部门之间权责与利益的冲突，国土部门强调耕地的保护，环保部门强调林地的保护，而城建部门则强调城市建设，在规划中均“以我为主”，在用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，使三种规划出现编制工作不同步、技术路线不相同，规划基期年、规划期限不一致，用地标准分类不统一，统计口径也不同，有的脱节甚至重叠冲突等情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象。

1.1.3各规划难以有效协调衔接 以陕西省为例，该省编制的省级各类规划多达100多个，其中不少规划存在内容重复、安排冲突等问题，令地方政府无所适从，规划难以切实得到执行和实施。由于没有合理的规划协调机制，在同一块地方出现重复规划、重复建设、反复投资现象的可能性就相应增加，造成资源的浪费。

1.2宏观方面

1.2.1各规划立法滞后，缺乏完善的法律保障体系

目前有关国土规划的法律、法规及文件，已经对国土规划工作做了大量规定，但还尚未形成完整的体系，无论在形式、内容上还是相互间的协调上都存在许多缺陷[5]，体现在：缺少统领国土规划全局的主干法律，造成国土规划立法滞后；各法律层次不配套，缺乏可操作性；法律规范内容宽泛笼统，要素不全；体制不健全，国土规划体制过分依赖于中央政府。目前，“三规”中仅有《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性，严格了城乡规划修改制度和程序等内容。在《土地管理法》中，虽设立了土地利用规划一章，但没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范，土地利用规划缺少明确的法律效力。而经济社会发展规划目前还没有法律约束。“三规合一”没有统一的规划法律可以适用。

1.2.2规划实施与管理机制有待健全

我国目前几乎所有的规划类型基本上都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、民主的决策和制约机制，公众参与略显不足。随着规划类型的日益增多，政府审批范围势必要求扩大，这有悖于政府管理改革的大方向，不能适应市场经济深化发展的环境变化，需要寻求新的出路。

1.2.3各规划生态安全意识弱

改革开放以来，党中央国务院虽把生态保护摆到重要的位置，但生态法制不完善，管理贯彻力不到位，部分地区缺乏生态保护观念，不尊重生态规律，坚持“先发展，后环保”的错误思想，以牺牲环境为代价，盲目追求经济增长速度，将经济发展和生态保护对立起来；还有部分地区重当前利益而轻长远利益，重局部利益而轻整体利益，大搞标志性工程或形象工程，对生态环境保护投入长期“口惠而实不至”，拖延、推迟甚至取消政府应该承担的财政投入。

2、解决路径与思路

兼顾问题导向和目标导向，破解现实问题和适

应改革要求。一方面，要重点针对国土空间规划和用途管制中的体制机制问题，深入剖析规划交叉打架、朝令夕改、实施管理不力等实现问题以及背后的深层次原因，提出分步骤、可操作的解决路径。另一方面，要紧扣党中央国务院关于推进生态文明建设的部署和要求，贯彻落实中央治国理政新思想、新理念、新战略，围绕推进国土空间治理能力现代化目标，研究空间规划和用途管制的制度设计及其实施路径模式。

衔接中央与地方事权，健全国土空间规划体系。国家级空间规划要以战略眼光，对全国陆域和海域国土空间开发与保护进行统筹安排和顶层设计，明确国土空间战略格局、重点区域、重点任务和重大工程；省级空间规划作为空间规划体系中承上启下的关键一级，是适应省域空间尺度、衔接省级政府事权的宏观战略性规划，要落实国家空间战略要求，确定省域空间发展目标、结构、布局和不同区域要求，并对市县空间规划做出指引；市县空间规划重点在资源安全、环境保护与治理以及基本公共服务方面，应自上而下的落实国家和省级空间规划的战略引导和空间管控要求，并落实到具体的国土空间上。

整合协调部门职能与分工，提升国家空间治理的效率和能力。国土空间治理体系应通过对现有规划管理制度的整合来实现，这样既能节约行政和财政资源，也会提高空间规划改革效能。应充分发挥国土资源部门管理的优势，整合城乡建设、农业、林业、环保等有关部门的规划管理制度，在统一的规划编制决策基础上，形成统一的规划执行和监督机制。

结语：

国土空间规划编制工作是一项复杂而重大的课题，本文只是针对以上问题进行了探讨，与国土空间规划相关的法律保障工作、规划指标体系设置、城市开发边界的立法工作和特殊地类的划分等一系列问题还需要进行进一步研究和探讨，以促进国土空间规划编制的科学性、提高国土利用的高效性。

参考文献：

[1]段德呈，芦守义，田涛.城市空间开发边界（UGB）体系构建初探[J].规划师，2009（08）：11-25.

[2]吕斌，徐勤政.我国应用城市开发边界（UGB）的技术与制度问题探讨[A].中国城市规划学会，重庆市人民政府.规划创新：2010年中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会，重庆市人民政府，2010，14.

作者简介：

张友森，莒县国土资源局，山东莒县。