城管执法重心下移的出路

■ 王 毅

城管执法重心下移街道办的“困境”

近日，笔者收到网名为“擦肩而过”的一名城管执法人员来信，信中写到：

“你好，王毅教授，一直都很喜欢你的直播，感谢你对城管执法事业的付出！我想咨询的问题是，当前执法力量下沉，各城市纷纷把执法人员下到街道管理，而一些弊端出现了，一是执法人员什么活都干，又是警察又是消防员。二是所在大队，负责人是街道的派出人员，有的是街道雇佣的临时工。而管理的辖区出现的违建、超门头等等都是居民委员会和街道办的各种关系，查处有的问题时，上面打个招呼不让查了，由于各中队长由街道选定，所以就不查了。有关系的不让查，没关系的对城管有意见。只要我们不听他们话的，他们就会找借口把我们退回局里（我们的编制在局里），整得我们干也不是不干也不是。我们都是转业士官，平时敢怒而不敢言，现在工作积极性都不高，不再多管！个别城管负责人甚至说，我们只是要你们的执法证，没有执法证你们什么都不是！一个小小的居民委员会书记都可以把所有的城管领域的违法事办妥，想想都可怕！希望王教授能够呼吁一下，这样既当运动员又当裁判员的游戏还能玩多久！”

看到这位网名“擦肩而过”的这名城管执法人员来信，笔者内心比较沉重。因为他信中反映的城管执法力量下沉街道办的“困境”，在全国带有一定的普遍性。仔细分析，产生这种“困境”的主要原因是：有些地方政府领导未能正确理解《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）》提出的“城管部门下移执法重心”精神，盲目地将区级城管执法队伍全部“下派”到各街道办事处执法。

那么，什么是“下派”呢？“下派”，就是很多地方政府领导理解的“城管部门下移执法重心”，也就是把原属于区城管局的城管执法人员全部下派到街道办事处，这些执法人员的“人财物”也一起“下派”街道办事处统一管理，成为某某街道办事处的执法队伍，一般称之为“某某街道城管中队”。这是一种“下派”的模式；此外，还有一种“下派”模式，就是网名“擦肩而过”这名城管执法人员反映的模式，即“下派”到街道办的城管执法人员，编制还在区城管局，而工资和有关福利待遇都由街道办支付，因此，这些城管执法人员实际上是归街道办领导和直接管理。据调查，很多“下派”到街办的城管执法人员工作量非常大，什么工作都做，但一般只有大概30%的精力在从事与城市管理相关的工作，而70%的精力则投入到了其他方面的工作，例如，进行扶贫、信访、维稳和拆迁等。由此可见，区城管执法队伍这样“下派”到街道办工作，确实难以提高城管执法效能，会使城管执法人员陷入工作“困境”。更有违反法律规定的情形：有的街道办事处以自己的名义下达行政处罚决定书或者以街道办事处综合行政执法局名义下发行政处罚决定书。据了解，街道办综合行政执法局一般是股级的事业单位，不具备行政主体资格，怎么能行使行政处罚权？这样做实际上是与我国现行的法律法规规定相背离的，是违反职权法定原则的。

城管执法重心下移街道办的“出路”

笔者认为：解决城管执法力量下沉街道办“困境”的出路主要有：

一是贯彻改革立法先行，在法律框架内进行改革的原则，修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，通过全国人大的立法，确定区街道办事处的行政主体地位。这是最根本的解决对策与办法。不过，这需要一个比较长期的过程。

二是正确理解中央（2015）37号文件精神，区别城市管理重心下移和城市管理执法重心下移二者的联系与区别，科学理顺城管综合执法体制，才能走出“困境”。

城市管理重心下移。是指城市管理的事权重心下移，事权可以下移到街道办事处或者社区，以加强社会基层治理。

城市管理执法重心下移。是指县（县级市、区）级城管执法体制改革，执法队伍可以下移到镇或者街道办事处，但执法主体不能下移。以区为例，区政府应当选择“派驻”的城管执法体制，才比较符合我国的国情。“派驻”的城管执法体制，是指在区政府成立区城市管理局，区城市管理局将其城管执法队伍“派驻”在街道办事处从事城管执法工作，而在街道办事处工作的执法人员的“人财物”都由区城市管理局管理，这就是“派驻”。而区城市管理局“派驻”街道办事处的执法队伍，也不宜称作“某某街道执法中队”，应当称之为分局，即某某区城市管理局某某街办分局，这样的城管执法体制，更能体现出区城管执法的主体地位。这样做的好处是，能够更好地加强城管执法队伍的规范化建设，形成执法合力和战斗力，避免执法队伍的分散，有利于区城管局统一城市管理执法行动，提高城管执法效能。如果将区城管执法人员（包括人财物）全部“下派”到街道办事处管理，那么，区城管执法队伍就会“五指分开”，在各个街道办事处不易于形成执法合力，更不利于城管执法队伍规范化建设，提高城管执法和服务水平。

三是采取“派驻”城管执法体制的区城管局和街道办事处，要正确处理二者之间的协调配合关系，才能使“派驻”在街道办事处工作的执法人员，进一步提高城管执法效能。

据部分“派驻”在街道办事处工作的执法人员反映，他们在街道办工作有两个“婆婆”同时管理他们：一个是区城管局领导，一个是街道办事处主任。有时这两个“婆婆”意见不一致，让在一线工作的执法人员很为难，不知道该怎么办？笔者认为：解决这个问题的对策是：由区政府主要领导主持制定区城管局与街道办事处关于城市管理与综合执法协调配合机制，明确区城管局与街道办事处之间管理的事权与处罚权；明确协调配合程序和问责机制，只有这样，才能科学理顺城管执法体制，完善城管执法协调配合机制，走出城管执法力量下沉街道办“困境”，加强城市管理与基层城管执法的源头治理，减少城市违法行为的发生，实现城市让生活更美好的目标。