中国“农民第一城” 龙港撤镇设市

■ 冯 奎

经国务院批准，民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。这是中国第一个“镇改市”，是新型城镇化高质量发展的标志性事件。

龙港镇基本情况

位于温州南部鳌江流域的龙港，20世纪80年代之前只是大片滩涂周围的几座渔村，到1984年才正式建镇。在建设过程中，白手起家的龙港冲破了土地、户籍等障碍，迅速抓住发展机遇，建成了苍南县实质上的经济中心。

无论是从经济规模还是人口数字上，迅速起飞的龙港都已经超过了普通的县级市，甚至一些地级市。自1984年建镇以来，龙港人口从5000多激增至38.2万，与2018年撤县设市的浙江玉环县、陕西神木市接近；经济规模在2018年达到299.5亿元，而人均地区生产总值7.86万元，已经超过全国平均水平。

特大镇设市的呼声自上世纪90年代就已出现，放权让利的改革也伴随着龙港30多年的发展历程。而今，龙港撤镇设市的改革有利于进一步刺激发展、释放活力，是非常有必要的。龙岗相关负责人指出，未来龙港应保持低成本、机制灵活的优势，而不是盲目追求城市空间规模的扩大。

20年经历五次改革

龙港镇作为特大镇放权改革的样本，从1984年到2014年，共经历了五次大的改革。

1982年，建立苍南县沿江港区到1984年设立龙港镇，起步阶段的龙港进行农民自费造城的改革，率先推行“两户一体”，允许农民自带口粮进城、自建住宅落户，因此被称为中国“第一座农民城”。建镇之初，龙港获得了极大的自主权，企业局、工商局等8部门的章归并为一个，但到1990年前后，这些权力基本被县级政府收回。

1992年，龙港和柳市两镇被确定为温州市城乡一体化试验区，工业、商业用地指标单列，但这时龙港所享受的县级政府管理权限减少到县计委、经委和土地规划局等3个部门。1995年，龙港被国家11部委列为全国57个小城镇综合改革试点之一，建立了浙江省第一个镇级金库，还在财政、户籍等7方面获得了权限，但这些权限已经不再是全面权限，且在2000年前后又陆续被收回。

2009年，温州市启动“强镇扩权”改革试点，由地方政府申请权力分项下放。龙港镇政府申请的88项权力只有49项获批，大多下放给县级部门在龙港设立的分局，仅有其中7项下放给镇政府。而从涉及的权力类型来看，与经济发展相关的财政、住建、交通等权力仅有2项。2011年浙江省推动“小城市培育”试点，在财政体制等方面开展改革，但仍未能形成突破。尽管龙港在每次改革中都获得了一定的发展机遇，但实际上所有新的“放权”也都是再次争取被收回的权限，依然未能摆脱“小马拉大车”的困境。因此，特大镇要获得更大自主权，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来，也就是撤镇设市。

2014年，正式推进撤镇设市工作。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。2015年初，全国首批国家新型城镇化综合试点公布，龙港和吉林省延边二道白河镇是其中仅有的两个镇，其任务就是推进设市。

2019年1月浙江省政府工作报告重提推动龙港撤镇设市，4月国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》明确“落实非县级政府驻地特大镇设市”。

撤镇设市之后面临的问题与建议

在梳理县镇利益关系方面，龙港的撤镇设市为其他特大镇做了一个成功的“样本”。国家统计局数据显示，包括龙港在内，中国镇区人口规模超过20万人的镇有25个。这些在等级化的城市管理体制中依靠不彻底的放权形成的特大镇，往往都是经济活力较强的镇区，而设市改革将赋予这些新兴中小城市更多的行政资源和发展空间，有望使它们进一步释放活力。

撤镇设市之后，特大镇的发展会受到怎样的刺激？笔者在江苏、浙江、广东等多地小城镇调研时得到的答案是，起码能将投资在现有的基础上再增加百分之几十，有人给出的数字是30%，有人给出的则是10%，不一而足。但唯一确定的是，必定比从前有更大规模投资。而浙江小城镇培育试点工作的总结文件里也提到，几个试点城镇的居民消费需求也有所增长。

此外，撤县设市还对空间规划的探索有借鉴意义。对于许多小城镇而言，明确城镇开发边界是一个现实问题，也是国土规划要划定“三区三线”的要求。而再次采用“切块设市”的模式，更容易将城镇边界和行动边界有效结合。另外，从城市治理的角度来说，撤镇设市也减少了治理层级，提高了城市治理的精细化化程度。

对于龙港设市后的发展，我认为一是防止人员过度膨胀。在30多年的发展中龙港的实践证明，只要给予相应的管理权限和自主权，“小政府提供大服务”，在机构人员科学合理调配上探索出一条新路。龙港行政区划工作改革将实现“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

二是龙港的改革不要倾向于去做城市建设、搞城市空间规模扩大。近些年来，许多三四线城市发展的轨迹都伴随着大规模的城建工程，然而产业基础薄弱，部分城市出现了产业空心化的问题，甚至出现收缩。“龙港过去发展的一个很明显的优势就是它能提供相对更低的成本和更零活的机制体制，未来应该继续保持下去。一旦发生了偏离的话，无论是产业还是人口成本的抬高，都不利于长远发展，可能改革的效果就会打个折扣了。

未来设市之后，也还有相当多的挑战，需要在实践中予以应对。

撤镇设市引发城市扩容效应

从城市和小城镇研究的角度来看，一批像龙港这样的特大镇，经济与人口规模早已达到和超过现有设市标准。将符合条件的特大镇有序设市，能够推动生产力发展，带来综合的扩容效应，这将成为中国城市发展重要的增量空间。

目前，城市化进入了下半程，城市发展比较完整的趋势图景已经出现，城市群与都市圈成为城市们在空间上集聚的显著特征；核心大城市的带动引领作用更加突出；改市或设市正在有序推进，中小城市数量总体上会有增加；城市发展出现了分化现象，一些城市扩张明显而另有一些城市则出现了收缩。以上方面大体上刻画了城市的形态与结构、数量与质量的变化趋势。对于城市发展趋势，政策层面的应对信号相当及时与清晰。

有序推进县改市和特大镇设市，增加中小城市数量，这是中国城市发展趋势图景的组成部分。事实上，关于将符合条件的特大镇有序设市，已经多次出现在城镇化文件和地方政府的发展规划之中。特大镇设市，城市数量增加，扩容效应很多。特大镇设市能够产生有效投资需求，释放特大镇经济活力。特大镇设市之后，新生的中小城市将促进所在区域的空间结构优化，有利于城市群提升功能。特大镇设市之后，将按城市设定相应机构与人员，能较好解决特大镇现有各类社会发展、生态环境问题。总的来说，特大镇设市直接推动特大镇名实相符，让特大镇摆脱镇的旧轨道而进入市的新轨道。从点的意义上，特大镇找到了本应属于自己的运行轨道与方向。从面的意义上，城市型的中国需要数量更多、质量更好的城市，特大镇设市是城市发展的重要内容。

龙港这座“中国第一农民城”今天成为“中国第一镇改市”，意义重大。下一步要城市扩围，特大镇改市将是其中亮点。中小城市数量增加、质量提高，带来的城市扩容效应，是经济发展的新动能所在。

还有哪些镇有望“镇改市”

1994年，龙港镇的综合经济实力已跃居温州全市乡镇第一。然而，逐渐“长大成人”的龙港，责任大、权利小，“小马拉大车、大脚穿小鞋”的体制机制问题也日益凸显。资源的错配给这些地方的发展造成了实质性困扰。

在中国，还有许多“超级大镇”面临和龙港一样的问题。比如河北燕郊、广东厚街，前者常住人口近百万，后者常住人口近五十万、去年GDP达418.98亿元，却都是一个镇级行政单位。根据网络地图数据，燕郊镇共有6个大型购物中心、8家肯德基、2家麦当劳、1家星巴克，而其上一级三河市的市区只有一家购物中心、1家麦当劳、1家肯德基，还没有星巴克的分店。

2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要“培育发展一批中小城市，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

今年4月8日，国家发改委网站发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中除了舆论最为关注的放开大城市落户限制、收缩型中小城市要瘦身强体之外，还有这样一个表述：稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。龙港“镇改市”意味着，“特大镇设市”已不再停留在设想阶段。

此前，“撤县设市”已开闸将近两年。2017年，河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县6个县获批撤县设市。2018年，陕西彬县、江苏海安县、湖北京山县、黑龙江漠河县、山西怀仁县、贵州兴仁县、安徽潜山县、广西荔浦县、山东邹平县、甘肃华亭县、云南水富县、河北滦县12地“撤县设市”先后获批。

今年以来全国已有7地成功“改市”，龙港是唯一一例“镇改市”，其他6例均为“撤县设市”，分别是：陕西子长、湖南邵东、安徽广德、黑龙江嫩江、四川射洪、河南长垣。

现在，“镇改市”已经开闸，而在2018年全国综合实力百强镇排名中，排在龙港前面的镇还有16个。可以看出，百强镇由广东、江苏、浙江、福建四地霸榜，其中广东占据31席，主要分布于东莞、佛山和中山；江苏占据30席，主要分布于苏州、无锡；浙江占据17席，福建占据10席。