非农就业视角下广西农村土地经营权转出意愿及转出行为研究

黄天能 李江风

摘要：基于广西14个地级市667份非农就业人员的抽样调查数据，从个体特征、生活保障、政策环境和区域环境4个方面探索非农就业背景下土地经营权转出意愿的主要影响因素，并分析土地经营权转出意愿和行为之间的差异及原因。结果表明，大部分非农就业人员愿意转出土地经营权，广西土地流转市场潜力较大，具备发展农业产业化经营的情感基础。文化程度、非农就业个体年收入、非农就业时间、养老保险、土地自然条件对农户土地经营权转出意愿具有正向的显著性影响;是否低保户、家庭耕地面积、地方土地调整制度、居住地与乡镇的距离对农户土地经营权转出意愿具有负向的显著性影响。农户土地经营权转出意愿与实际行为存在差异性。调查样本中72%的农户愿意转出土地经营权，实际只有32.2%的农户发生了土地经营权转出的行为，6.4%的被调查对象不愿意转出土地经营权，但发生了土地经营权转出的行为，导致农户土地经营权转出意愿和行为差异受内外因素的共同影响。这一结论为政府制定和完善农村土地流转政策、提高土地利用率和促进农业产业化经营提供了参考。

关键词：非农就业;土地经营权;农户意愿;农户行为;Logistic模型;广西;政策启示

中图分类号： F321.1

文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）15-0038-06

随着政治、经济、文化的快速发展，近年来大量农业人口向二、三产业转移就业，家家包地、户户种田的局面已不存在，农村大量耕地闲置或低效利用的问题关乎亿万农民的切身利益，关系到农村基本经营制度的巩固和完善，事关经济社会发展全局的稳定。

为了推进农村土地流转，中央先后出台了一系列关于农村土地流转和规模经营发展的政策法律，如《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（2001年）、《农村土地承包法》（2003年）、《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年）、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（2014年）等，明确规定了土地经营权流转的方式和程序等内容，以激活农村土地流转市场，盘活农村土地，引导农村土地有序流转，发展适度规模经营，构建新型农业经营体系、发展现代农业[1-2]。而这一系列举措似乎没有收到预期的效果，我国的土地流转率依然很低，据农业部数据显示，截至2017年6月，全国进行土地流转的农户仅有30%左右，而在经济比较落后的西北部地区，这一比例更低。近年来，大量青壮年涌向城市，常年在城镇就业，甚至落户，促使我国城镇化率不断提高，但是为什么没有发生有效的土地流转？什么因素限制了这些非农就业人员进行土地流转？

近年来关于农户的土地流转意愿及影响因素研究受到许多学者的高度关注，农地流转的区域差异也逐步成为学者关注的重点，但研究区多集中在经济比较发达的东南沿海和中部地区，尤其是广东、浙江、江苏3省因二三产业发达、城镇化率高成为许多学者的研究熱点。在土地流转意愿及影响因素方面，众多学者主要从农户个人特征、家庭因素、社会保障、政策环境等方面进行研究，如钟晓兰等基于农户认知视角，研究广东省农地流转意愿的主要影响因素，分析农地流转行为特征与原因，并剖析了流转意愿与流转行为的差异性及其原因[3]。罗必良等基于对广东省农户的问卷调查，比较分析了农户的交易费用认知对农地转出的影响，揭示农地流转难以发生的内在约束因素[4]。冯艳芬等以广州市近郊番禺区为例，研究大城市郊区农地流转特征及影响因素，认为家庭因素和资源禀赋对土地流转的影响较大[5]。张忠明等基于浙江省的调查，分析了不同兼业程度农户的土地流转意愿及其影响因素，认为户主年龄和社会养老保险是影响兼业农户土地流转意愿的决定性因素[6]。钱文荣在对经济发达的海宁市的农户土地流转意愿及行为深入调查和分析的基础上，探讨这一地区农地流转的基本特点，得出“绝大多数农民不会因收入水平的提高和收入来源结构的变化而完全放弃农地经营权”的结论[7]。殷志扬等基于计划行为理论，从农户对土地流转行为的态度、主观规范和感知行为控制3个方面出发，以江苏省苏州、南通和盐城3市调查数据为样本，构建了影响农户土地流转意愿的理论模型[8]。黄意等以江苏省泰州市农村调查为例，研究农地流转中的妇女决策行为影响因素，揭示农地流转中妇女决策的行为特征[9]。徐美银基于江苏省泰州市387户农户的调查数据，分析了农民阶层分化、产权偏好差异对农村土地流转意愿的影响[10]。谭丹等以江苏省宝应县为例，研究区域农村劳动力市场发育对农地流转的影响，认为可以通过加快户籍制度改革以及非农就业农民社会保障制度的建设，促进农地流转[11]。在土地流转的区域差异方面，众多学者主要从区域经济概况、收入水平、非农就业人数等角度进行研究，如卞琦娟等以浙江省的农户调研数据为基础，研究发达地区农地流转影响因素及农户农地流转现状、特征及其区域差异，结果表明，区域经济差异显著影响农地流转市场的发育程度[12-13]。包宗顺等以江苏省为例，在大量农村社会调查的基础上研究农村土地流转的区域差异与影响因素，结果表明，区域经济差异及农村非农产业发展水平等对农村土地流转有显著影响[14]。张兰等以江苏省为例，基于面板数据模型分析农地流转发展的区域差异，结果显示，合理引导农村劳动力非农转移，完善农业补贴制度可以促进农村土地流转[15]。由于西部山区耕地质量和可利用条件不高，耕地破碎化程度大，同时受石漠化的影响，更多学者习惯于关注西部地区的耕地承载力和土地退化问题，鲜有的土地流转意愿方面的研究成果的调查对象多是全体农户，而本研究以非农就业为视角，针对非农就业农户的土地使用问题，综合前人的研究结果以及笔者长期在西部喀斯特地区的生活感知，以广西为例，探讨非农就业人员的土地经营权转出意愿及转出行为，揭示山区非农就业人员对土地使用的态度，并找出影响土地经营权流转的因素，分析意愿与行为之间的差异及原因，为地方制定土地流转政策提供依据。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况

广西地处祖国南疆，位于104°28′～112°04′E，20°54′～26°23′N之间，北回归线横贯中部，南临北部湾，东连广东，北接湖南，西北依贵州，西与云南接壤，西南与越南毗邻，是全国唯一具有沿海、沿边、沿江优势的少数民族自治区。广西辖14个地级市，土地总面积23.76万km2，山多地少是土地资源的主要特点，山地、丘陵和石山占总面积的69.7%，喀斯特地貌分布广泛，集中连片分布于桂西南、桂西北、桂中和桂东北，约占土地总面积的37.8%，耕地面积442.54万hm2，2016年末人均耕地约0.08 hm2。常住人口4 838万人，广西是全国劳务输出的十大省份之一，每年有800多万人次跨区域就业。

1.2 数据来源

研究数据来自于广西财经学院土地流转问题研究团队（包含教师和学生）对广西14个地级市的入户调查，为保证样本的可获取性和完整性，调研时间选为2018年1—2月春节和4月清明节、“壮族三月三”重大节假日非农就业人员集中返乡期间，调查对象为18岁以上的农业户籍非农就业人员，因户主对家庭事件具有决策权，因此调查只针对常年在外工作或打工的户主或具有决策权利的家庭其他成员。为确保问卷的质量，事前对调查人员进行培训，采用一对一面对面访谈的形式进行，调查人员根据问卷内容一一向非农就业人员提问并做好记录。为取得农户的信任和配合，解决语言沟通、住宿等困难，力争在有限的时间内获得最大的样本量，本课题参与调研的师生达80余人，原则上参与调研的人员均分配到本村开展工作。本次调查以每个地级市50份的标准14个地级市共发放问卷700份，剔除出现错误、回答信息矛盾等问题的问卷后，收回有效问卷667份，问卷有效率95.29%。被调查对象年龄主要集中在30～50岁，占总数的78.42%，平均年龄为41.7岁;男性居多，占63.56%;教育水平以初中、高中和中专为主，占67%;72%的被调查对象愿意转出土地经营权，28%的被调查对象不愿意转出土地经营权。

2 变量选取与研究方法

2.1 变量的选取及依据

西蒙（Simon）认为现实生活中的管理者或决策者在追求多元化目标和价值时因受到多方因素的影响，且受知识、能力有限和信息不对称等影响，只能在已有方案中选择最满意解，很难做出最优解，因此不论他们多么精明，都只能是“有限理性”的人[16]。非农就业人员是否愿意进行土地经营权流转是在有限理性的情况下做出的决策，会在一系列内外约束条件下追求利益最大化。因此，本研究根据有限理论的原理建立指标体系分析非农就业人员的土地经营权转出意愿及其影响因素，并分析意愿与行为产生差异的原因。

因变量：因本研究调查的对象是非农就业人口，因此只从农户转出意愿的维度对农户的土地经营权转出意愿和行为进行考察。设非农就业人员土地经营权转出意愿为因变量，愿意转出赋值为“1”，不愿意转出赋值为“0”。

自变量：在有限理论知识的引导下，本研究将影响非农就业人员土地经营权转出意愿的因素分为个体特征、生活保障、政策环境和区域环境4个方面。个体特征调查非农就业人员的性别、年龄、文化程度、婚姻状况、健康状况、年收入、非农就业时间等7个因素，个体特征决定非农就业人员的冒險意识、信息获取程度、技能水平和决策能力等，从而影响其信息处理能力和能否做出理性决策。生活保障主要调查医疗保险和养老保险的购买情况、是否是低保户以及家庭耕地面积，考察非农就业人员对社会保障功能、社会救济以及土地的依赖程度。政策环境主要调查农业补贴、土地承包期和地方土地调整政策3个方面;考察农业补贴的高低是否影响非农就业人员进行土地流转的决策;是否考虑30年土地承包期结束后转出的土地能否顺利收回使用权;频繁的地方土地调整行为是否成为非农就业人员流转土地的顾虑因素。区域环境调查土地自然条件、交通条件、到乡镇的距离、周边人群土地流转行为和流转价格;由于土地的自然条件、交通条件、到乡镇的距离等不同，引起经济、社会、文化的差异，影响个体的土地转出意愿，最终影响土地转出行为;而具备土地转出条件的地区，转出价格和周边人群的行为也会影响个体的决策。

2.2 模型选择

本研究的因变量为非农就业人口的土地经营权转出意愿，包含了愿意和不愿意2种情况，以这样的决策结果作为被解释变量所建立的计量经济模型称为二元选择模型（binary choice model），被解释变量是离散的非连续变量，无法直接采用一般线性回归模型，Logistic模型适用于因变量为二分变量的分析，是研究个体决策行为广泛应用的理想模型[9，17-18]。在二元Logistic模型中，设因变量为Y（Y=1，表示愿意转出土地经营权;Y=0，表示不愿意转出土地经营权），影响Y的n个自变量分为X1、X2、…、Xn，Logistic概率函数的表达式为

式中：P为非农就业人员愿意转出土地经营权的概率;Z为变量Xi（i=1，2，…，n）的线性组合;Xi为影响非农就业人口转出土地经营权意愿的因素;β0为常数项，与Xi无关;βi（i=1，2，…，n）为回归系数，表示因素Xi对P的贡献量;εi为误差。非农就业人员不愿意转出土地经营权的概率P1=1-P。二元Logistic模型可以有效地检验二元因变量与一组影响因素（自变量）之间的相关性，采用的参数估计法一般为最大似然估计法（maximum likelihood method）[19-20]。

2.3 多重共线性诊断及模型检验

2.3.1 多重共线性诊断结果 如解释变量间存在多重共线性，模型的估计结果将会失真，为提高模型预测结果的准确性，本研究通过方差膨胀因子（VIF）和病态指数（CI）2个指标来检测解释变量间的共线性。VIF值越大，说明解释变量之间相关性越强，变量间多重共线性越严重，当VIF≥10时，说明解释变量之间存在严重的共线性;一般认为，0

2.3.2 模型检验结果 本研究运用SPSS 23统计软件对调查数据进行二元Logistic回归分析，在95%的置信区间下经过16个步骤逐步迭代选择解释变量后进行回归分析，结果显示：模型的显著性为0.011，在5%（接近1%）的水平下通过显著性检验，说明模型可以较好地拟合样本数据。模型预测结果与实际调查数据比较，总体正确率（P值）为77.8%，大于50%，说明模型预测准确率较高;其中480个有土地经营权转出意愿的样本中328个判断正确，正确率为86.3%;187个没有土地经营权转出意愿的样本中122个判断正确，正确率为65.2%。对模型起显著作用的变量有9个：文化程度、年收入、非农就业时间、养老保险、低保户、家庭耕地面积、地方土地调整制度、土地自然条件、到乡镇的距离。模型估计结果见表1。

3 结果与分析

3.1 非农就业人口土地经营权转出意愿影响因素分析

3.1.1 自身特征对土地经营权转出意愿的影响 文化程度对土地经营权转出意愿有显著影响，其系数为正，表明文化程度越高的非农就业个体土地经营权转出的意愿越强：一方面文化程度越高的个体，接受新事物的能力越强，越容易在城镇找到工作，在工作中晋升的机会越大，随着工作趋于稳定越可能离开传统农业劳动，愿意转出土地经营权;另一方面文化程度越高的个体，生产资料价值最大化的意识越强，尽量避免资源浪费。个人年收入统计检验在5%的水平显著，系数为正，表明年收入越高的个体越愿意转出土地经营权，年收入高说明自身工作能力强，能为企事业单位产生更多价值，得到上级领导的青睐，逐步弱化对土地的依赖。非农就业时间在1%的水平上通过模型的显著检验，且系数为正，说明非农就业时间对土地经营权转出意愿的影响较大，非农就业时间越长，一方面说明非农就业个体在城镇的工作越稳定，另一方面由于农业劳动风吹日晒，比较辛苦，许多非农就业人员即使工作不稳定，宁愿频繁更换工作也不愿意回农村从事农业劳动;随着时间的推移，这部分劳动者由于受到城市生活观念的影响，一旦有机会就会选择落户城镇长期居住，愿意转出土地经营权。

3.1.2 生活保障因素对土地经营权转出意愿的影响 养老保险显著影响土地流转意愿，且系数为正，说明购买养老保险能促进土地流转，养老保险对非农就业个体的生活起到一定的保障作用，降低对土地的依赖程度;从调查数据来看，在购买了养老保险的278个样本中，有234个愿意转出土地经营权，占84.17%，不愿意转出土地经营权的个体一般情况下都没有购买养老保险。是否为低保户显著影响土地经营权转出意愿，但其系数为负，说明大部分低保户不愿意转出土地经营权，在调研中发现，有劳动力外出就业，但又是低保户的家庭往往家庭成员中至少有一人长期患病或老人小孩人数偏多，外出就业人员的工资不足以支付家庭开支，须要依赖自家农产品生活。家庭耕地面积与土地经营权转出意愿呈负相关，说明家庭耕地面积越大越不愿意转出土地，在调研中發现，耕地多的家庭收入普遍高于同村的其他家庭，如劳动力多的家庭则由留守农村的家人经营土地，而劳动力少的家庭选择在农忙时期雇佣工人进行劳作，自己只进行管理，平时更倾向于在外从事非农工作。

3.1.3 政策环境因素对土地经营权转出意愿的影响 地方土地制度调整在1%的水平下通过模型检验，对土地经营权转出意愿的影响极为显著，在667个有效样本中，不论是否愿意转出土地经营权，72%的被调查者认为频繁的地方土地调整行为增加了土地经营权转出的顾虑，21.46%的个体不清楚本村是否进行土地调整，而只有6.54%的个体认为地方土地调整不影响土地经营权转出。我国农村第一轮土地承包期从1983年开始到1997年止，承包期为15年;1984年提出了“大稳定，小调整”的政策;1993年颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定“原有耕地承包期到期后，继续延长30年不变，并允许土地使用权进行流转，有条件的地方提倡‘证人不增地、‘减人不减地”;1998年开始进行第二轮土地承包，“土地承包期限30年不变”的规定被正式写入《土地管理法》，稳定土地承包权政策具有了法律的强制约束力;2009年中央“1号文件”强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”;2018年十九大报告上，习近平进一步指出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，出台一系列政策和措施希望能形成稳定的土地承包关系。尽管中央一直强调要稳定农地承包权，但由于婚嫁、搬迁、死亡等原因造成家庭之间人口相对变动而带来的土地调整压力却一直存在，许多地方农民人均地权主义思想不会因中央强调农地承包权稳定的政策而消除，中国农村土地的局部调整依然比较频繁。据陶然等2008年对中国6省119个村的调查数据显示，第二轮承包开始后，仍有高达86个村进行过土地调整（占72.27%）[24]。从本研究的调查结果来看，频繁的土地调整模糊了农民土地使用权的期限，严重阻碍了土地流转行为的发生，不利于提高土地利用率，导致出现大量土地抛荒的现象。

3.1.4 区域环境因素对土地经营权转出意愿的影响 土地的自然条件对土地经营权转出意愿有正向的显著性影响，这与笔者调研前的设想相反，可能的解释是：土地的自然条件越好越能吸引农资企业到该地进行投资，发展农业产业化经营或特色农业[25];同时当地从事农业劳动的农民也愿意转入更多的土地发展适度规模经营，从而带动土地经营权的转出。居住地到乡镇的距离在10%的水平显著影响土地经营权转出意愿，但其系数为负，说明距离城镇越远，农民土地经营权流转的意识越弱;目前我国农村存在的普遍现象是，距离城镇越远的地方交通条件越差，加大了农产品的运输成本，没有人愿意进行大规模的农业种植，缺乏土地转入对象，长期如此，农民便失去了土地经营权转出的意识和愿望。本研究的调研结果与杜能农业区位论中的距离衰减规律（自然资源的可利用程度不仅与它的丰饶度成正比，而且与它的可接近程度成正比，优异的地理位置能促进区域发展）一致。

3.2 广西非农就业人口土地经营权转出意愿与行为的差异性及其原因分析

3.2.1 非农就业人口土地经营权转出意愿与行为的差异 根据调查结果，有480个被调查对象愿意转出土地经营权，占总数的72%，而这480个样本中实际产生土地经营权转出行为的只有215份，仅占总数的32.2%;调查样本中有55.2%的个体有流转的意愿，但实际并未发生流转行为;约6.4%的个体无流转意愿但实际上发生了土地流转行为;农户最初产生的意愿与最终发生的行为并不一致。这表明，土地能否顺利流转，不仅受到农户个体特征和意愿的影响，还受到外部因素的影响，如政策因素、市场环境、熟人社会等，内外部因素相交集迫使农户做出与意愿相违背的选择。

3.2.2 非农就业人口土地经营权转出意愿与行为出现差异的原因分析

3.2.2.1 愿意转出土地經营权但实际没转出的原因 在调查中发现，土地经营权转出主要是转包和代耕2种形式，转包占53%，代耕占35%，其他形式如转让、入股、互转等占12%。从调研中得知，35%的非农就业人员将土地让给亲戚或朋友代耕，代耕所得价值由代耕者拥有，土地转出方不收取任何费用，这比例明显高于钟晓兰等对广东地区土地流转的调查数据（代耕占流转总量的24.73%）[3]，究其原因，广西是典型“八山一水一分田”的地貌特征，尤其是桂西北地区，土地石漠化严重，可利用条件恶劣，自然条件限制了农户规模经营的愿望和行为，对农资企业更是没有吸引力，非农就业人员为了不使土地荒废只能让亲戚或朋友免费耕种。在调研中也发现，许多非农就业人员宁愿丢荒土地也不愿意转出经营权，主要原因是土地转出价格太低，或担心流转后收益得不到保障，更害怕因流转引起的土地纠纷。非农收入不稳定也是限制土地经营权转出的原因之一，调查数据显示超过35%的样本从事非农就业时间低于2年，尚处于不断择业或职业适应期，非农收入不稳定，随时可能处于失业状态，对家乡的土地仍怀有较大的依赖性。被调查的667个有效样本中，只有36.8%的个体购买了养老保险，数据显示大部分进城农民无法享受到与城镇职工相同的各种社会保险，社会保障制度的缺陷使有流转意愿的农民不敢轻易放弃作为生存保障的土地，存在较重的“离乡不离土”思想，倾向于粗放经营或者抛荒，而不愿流转。土地流转市场不完善、缺乏流转中介平台、信息不对称等原因使部分非农就业个体不知道将土地流转给谁。

3.2.2.2 不愿意转出土地经营权但实际转出的原因 调查样本中有6.4%的农户开始并不愿意转出土地经营权，但最后却发生了土地流转的行为，主要原因有：一是城乡结合部因城市的发展，政府进行了大面积征地并转为工业、住宅等用地，工程的施工须要占用周边的土地作为堆料场或临时工棚用地，农户因害怕破坏耕作层不愿意出租土地，政府通过行政干预、引导或说服土地转入方提高流转价格，迫使农户转出土地。二是政府通过招商引资引入农资企业发展农业规模经营或开发乡村旅游等项目，个别农户由于不了解项目的建设情况或不看好项目的未来发展，在土地流转过程中充当“钉子户”，政府部门通过积极引导，在情感因素的影响下农户最终愿意将土地作价入股或出租。三是“土地小块并大块”土地整治模式在广西龙州县取得良好效果，各地纷纷进行效仿，农民自发组织进行“小块并大块”工作，个别农户由于对原来的土地有恋土情结，不愿意更换地块，通过亲戚的血脉动化或村干部的权威感应，以及传统的“少数服从数”的乡村规则，这部分农户最终愿意进行土地互换。

4 结论及启示

4.1 主要结论

本研究通过SPSS 23统计软件对广西14个地级市的667份调查数据进行二元Logistic回归分析，根据估计结果分析农户转出土地经营权意愿的影响因素，同时研究农户土地经营权意愿与行为的差异，结论如下：

首先，广西农村土地流转市场潜力较大，具备发展农业产业化经营的情感基础。愿意转出土地经营权的被调查对象占总体样本的72%，只有28%的被调查对象不愿意转出土地经营权，说明广西土地流转市场潜力较大，大部分非农就业人员具备充分利用土地资源和投资的意识，在有限理性的约束条件下做出利益最大化的决策。

其次，农户土地经营权转出意愿受内外因素共同影响。个体特征、生活保障、政策环境、区域环境都从不同方面对农户土地经营权转出意愿产生不同程度影响。其中文化程度、非农就业个体年收入、非农就业时间、养老保险、土地自然条件对农户土地经营权转出意愿具有正向的显著性影响;是否低保户、家庭耕地面积、地方土地调整制度、居住地与乡镇的距离对农户土地经营权转出意愿具有负向的显著性影响。而影响农户土地经营权转出意愿的深层次因素主要是乡土情结、风险意识、投资理念和决策水平。

再次，农户土地经营权转出意愿与实际行为存在差异性。72%非农就业人员愿意转出土地经营权，但因政策环境、市场因素、社会保障等原因，实际只有32.2%的农户发生了土地经营权转出的行为，39.8%的非农就业个体愿意转出土地经营权但实际上没有转出，反映出土地流转市场不完善、缺乏土地流转中介平台、土地流转信息不对成等问题，土地资源得不到充分利用。个别不愿意进行土地经营权流转的农户，在政府行政干预和引导以及熟人的感化下，最终愿意进行土地经营权流转，说明政府部门及时的决策和积极的行动以及淳朴的民间情感能促进土地流转，提高土地利用率。

4.2 政策启示

4.2.1 提高农村居民社会保障程度，弱化土地的社会保障功能 从模型回归结果来看，养老保险和家庭耕地面积都是显著影响农户土地经营权转出意愿的保障因子，说明农村土地的生产生活保障功能依然没有减弱，同时农民寄希望于拥有更多的新的社会保障功能。“种地解决吃饭，打工解决消费”已经成为很多农户的主要生活方式，尤其是偏远山区种地难以致富，但没有土地则容易出现生存问题。进城务工的农民在面临伤残及养老等风险时只能回到农村依赖土地，把土地作为生存的最后一道屏障是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的理性反映。提高农户土地经营权流转意愿必须立足于社会保障体系能逐步取代土地的保障功能，要逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度。一方面，提高农村社会养老和医疗保障水平，扩大农村社会保障的覆盖范围，同时提高报销比例，简化领取和报销手续;另一方面，推进非农就业或兼业化农民的新农合养老保险，增加商业养老保险类型，解决农民后顾之忧，促进土地流转;通过财政支付转移或转让土地使用权等方式来解决非农就业人员社会保障资金问题。

4.2.2 加强农业转移人口住房保障并改革城乡二元户籍制度结构 加快完善城镇住房保障体系，确保农业转移人口与城镇居民同等享有政府提供基本住房保障的权利。逐步实行实物保障与租赁补贴并举，通过市场提供房源、政府发放租赁补贴等方式，支持符合条件的进城农民承租市场住房，进一步加强廉租房、经济适用房等保障性住房的建设力度。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。推动居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利;以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。让非农就业人员在城镇有稳定的住所和享有平等的社会保障福利，才能促进土地经营权的转出。

4.2.3 建立农业转移人口市民化奖励机制 本地户籍的农业转移人口，自愿转户为城镇居民的，给予购房奖励、易地扶贫搬迁转户奖励、就业创业优惠、社保优惠等优惠政策。外地户籍的农业转移人口，自愿轉户为城镇居民的，给予房屋购置租赁补贴、就业创业优惠、社保优惠等优惠政策。以奖代补的形式让非农就业农民实现进城扎根之梦，农民不仅愿意转出土地经营权，也愿意放弃土地承包权并退还农村宅基地，这将进一步缓解农村土地紧张的局面。

4.2.4 大力发展乡镇企业，为农民提供更多的非农就业机会和收入来源 模型回归结果显示，年收入在5%的水平显著影响农户的土地经营权转出意愿，稳定的非农就业机会能够逐年提高农民的收入水平，当非农收入大于农业收入时，农民会认为从事二、三产业更容易发家致富，从而愿意转移农地经营权。大力发展乡镇企业，使农民就近实现非农就业，逐步脱离土地的保障功能，实现土地流转。

4.2.5 搭建土地流转中介服务，完善土地流转机制 调研中发现，部分农户因害怕得不到预期收益或产生纠纷而不愿意流转土地，由于政策不明确和程序不规范，多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态，管理部门监督管理土地流转机制不够完善。因此，基层政府应加强土地流转各环节的监督和管理，确保农民的利益和生产生活的稳定。建立完善的土地流转市场，设立集信息收集、发布、咨询、委托代理租赁、合同拟定等功能的农地流转中介组织，如湖北大冶的三农金融服务中心、广西玉林的土地交易中心等，实现农地资源的优化配置。在农户流转土地过程中，引导农户通过合法正规的方式签订流转合同，保证流转双方的利益。

4.2.6 加大农村土地整治和乡村扶贫力度，推进农业生产基础设施建设 土地自然条件和到乡镇的距离显著影响土地经营权转出意愿，进一步影响广西土地利用的因素可解释为水资源和交通条件，可通过土地整治项目修建农地沟渠和生产道路，实施土地平整等工程，通过扶贫项目加大农村道路的建设和路面硬化，克服山区土地利用的先天条件，提高道路通达度，降低农产品运输成本，在时间上拉近农村与城镇的距离，最终带动土地经营权流转，在贫困山区实现农业产业化经营。

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