经济新常态下财政支农如何助推农业供给侧结构性改革

陈志峰 王海平 苏建华

摘要：在我国经济发展进入新常态时期，农产品供需关系的结构性失衡已经不可忽视，“供需不均”已成为阻碍我国特色农业现代化发展的瓶颈，农业供给侧结构性改革迫在眉睫，财政支农作为政府调控手段，对农业供给侧结构性改革具有导向作用和杠杆作用。本文深度分析了新常态下农业发展结构状况面临的挑战和我国当前财政支农的必要性和现状，剖析我国农业供给侧结构性改革的难点和关键。在此基础上，从找准发力支点、创造良好改革条件、提高全要素生产率、提高支农资金效率等方面，提出“十三五”时期财政支农助推农业供给侧结构性改革的政策建议。

关键词：经济新常态;财政支农;助推;农业供给侧结构性改革

中图分类号： F812.8;F323.9

文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）15-0014-05

通信作者：王海平，博士研究生，助理研究员，主要从事区域经济与农村发展研究。E-mail：295054297@qq.com。

近年来，我国经济的发展从高速增长转变为中高速增长，经济结构由投资驱动、要素驱动转向创新驱动优化升级的新常态时期。“三农”（指农业、农村、农民）问题发展总体向好，如粮食增产、农民增收和农村变美，但农业方面的粮食库存量、生产量、进口量三量齐增，大宗农产品洋货入市、国货入库的奇特现象开始呈现出来[1]。农产品与农业要素供需关系的结构性失衡已经不可忽视，“供需不均”已成为阻碍我国特色农业现代化发展的瓶颈。表面上看是农产品过剩导致的结果，或者是农产品流通环节出了问题，实际上无论是从我国农产品市场运行情况看，还是从我国粮食等主要农产品供给来源看，二者均表明我国农产品发展结构上的不合理。结构上的不合理会使得农产品的生产成本较高导致国际市场竞争力不足，也会使得相当的部分农产品品质不高而满足不了人们的需求，这两方面都将导致农产品库存增加。2015年，作为农民收入的2个最主要来源反映指标——农民家庭经营和工资性收入分别约占人均可支配收入的39.4%和40.3%。为保护农民的利益，国家采取了一系列政策措施，稳定了市场价格。但当前粮价低迷，部分农产品价格出现明显下跌趋势，形成了粮食价格的天花板价和生产成本的地板价，继续依靠国家的高价政策性收购面临很大挑战，农民增收也将没有着落[2]。

中国特色农业现代化道路要求用工业化的思维抓好农业，用城镇化的方式建设农村，用现代化的进程转变农民的美好愿景[3]。因此，在推进农业现代化的进程中，应充分认识我国各地区的基本实情和发展阶段，找出问题，找准方法，才能实现现代化目标。实事求是是基础，“因地制宜”是创新，在发展思路上，要让市场与要素结合，利用资源优势，充分发挥市场的作用，让农业生产者成为市场经营主体，使农业生产结构与市场需求匹配。因此，目前我国迫切需要对农业供给侧结构进行调整。而我国农业发展要有所突破，财政的支持必不可少。完善财政支农政策，使其在农业供给侧结构性改革中发挥更大的效用，是当前我国社会必须面对、思考的问题。财政资金是重要的农业要素资源，财政投入是重要的支农形式，在农业供给侧结构性改革中作用很大。农业供给侧结构性改革中有效地结合财政支农投入，有助于推动农业结构调整优化，促进一二三产业融合发展，增强财政对现代农业发展的引导支持作用，推进农业现代化进程。从2004年开始，中央一号文件的主题从促进农民增加收入、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础设施建设、转变农业发展方式等方面，围绕一系列强农惠农的财政政策陆续实施。但是，在强农惠农政策的财政政策实施过程中，有效投入不足和资金的使用效率不高等問题依然未能得到很好的解决。2016年一号文件中体现了“十三五”期间财政支农将在农业优化存量上做文章，在农业结构调整上找出路，涉农项目和涉农资金将整合起来，合力用于“三农”薄弱环节和基础配套[4]。因此，在“十三五”时期，针对我国财政支农如何助推农业结构性改革，以提高农业供给体系的质量和效率为出发点，使农产品供给数量充足，品种和质量契合消费者需要，不断形成结构合理、保障有力的农产品有效供给体系进行研究和探讨，对推进农业现代化进程具有重要的现实意义。

1 财政支农助推农业结构性改革的必要性与现状

1.1 财政支农的必要性

农业是弱质产业，很多农业公共投入需要依靠政府，财政支农是政府推进农业发展的重要手段，也是政府保护农业的职能反映，是农业市场化的内在要求。第一，我国人口基数大，耕地面积少，粮食问题严峻，过分依赖国际市场，将加剧国际粮食市场的动荡和安全保障无着落，我们一定要保证“谷物基本自给，口粮绝对安全”的农业发展形势，这就需要政府的支持和鼓励。第二，当前我国农产品总量比较充足，结构不平衡。由于基本粮食作物需求属于缺乏弹性类，丰收提高了农作物供给却往往导致价格下跌，出现所谓的丰收悖论。这样农民的整体收益反而降低，出现增长不增收的现象，极大地伤害了农民的积极性。因此，需要财政支持引导，防止盲目跟风种植。第三，由于非农建设占用和退耕还林等多种原因，使得农业生产要素流失，全国耕地面积有不断减少的趋势，这将对农业综合生产能力造成实质性、不可逆转的损害。此外，由于农业的弱质特性，农村金融资源配置约束高、农民贷款难成为制约农村经济发展的突出问题，大量农村资金通过金融机构流入城市。这使得农业农村发展资金缺乏，财政支农更加迫切。第四，随着农业资源约束不断地加大，资源短缺和环境恶化问题不断提升，农业可持续发展逐渐成为未来发展的方向，但是农业可持续发展与农业经济效益和成本投入之间存在着巨大的矛盾，为了确保当代人类及其后代对农产品的需求不断得到满足的农业，需要更多政府投入，更多地“藏粮于地”。第五，国际市场的参与和开放，给我国农业带来巨大的机遇，也带来了前所未有的挑战。我国农业在生产成本、生产规模、科技含量等方面存在劣势，如果开放国内农产品市场，我国国际竞争力不强，会致使我国面临很大的冲击。为此，政府的大力支持成为农业发展的必然，也成为农业供给侧结构性改革的必然。

1.2 我国财政支农的现状

长期以来，我国中央和地方财政对农业的支持一直很重视，在资金筹措和投资力度等方面已经取得了较大的进展。但是，由于我国底子薄和管理不够合理等原因，主要体现在重视分配，不重视效果，对资金使用效率、资金分配效果以及产出效果缺乏监督和考核，致使财政支农资金使用效率不高。

1.2.1 财政支农力度不足 自改革开放以来，从1978年财政用于农业支出的150.66亿元到2014年财政用于农林水支出的14 173.83亿元，总量上增长了约93倍。但相对于我国财政总支出而言，在2014年的比例仅为9.34%，同美国、英国等发达国家30%～50%的比例相比还有较大的差距[5]。由此可知，尽管近年来我国财政对农业投入的力度有所加大，但同农业的重要地位和发展要求相比，投入总量上仍然偏低。

1.2.2 财政支农的投入结构不合理 一是政府财政支出用于农业方面的人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高[6]。这导致财政投入的大部分资金并没有真正地用在农业发展上。二是在财政农业建设性资金中，主要用于大中型带有社会性的水利建设等方面的比重较大，而用于中小型基础设施建设的比重较小[7]。改革开放以来，我国大约有60%的财政支农资金用于大江大河的治理和气象事业发展，仅有40%左右用于农业生产性支出。这在一定程度上夸大了财政对农业的投入规模，也使财政支农在增加农民收入方面未能取得应有的效果。三是在财政对农业的投入中，对一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目的财政支持或投入保障比较缺乏，而直接用于流通环节的补贴则相对充足。四是财政对农业结构发展的导向作用不足。由于我国农业信息发展的不足和农业生产经营主体的分散，经营者很难把握市场需求和市场供给的相关信息，政府部门也生怕丰收悖论，不敢过于引导农户进行种植结构调整，从而造成很多农业资源运用不当，浪费严重。

1.2.3 财政支农资金管理和监督体制不完善，资金使用效果不佳 一是中央和地方之间农业投入职责划分不清，地方财政支农投入比较不足，财政支农投入高度依赖中央政府。这种体制上的不完善，引发了资金使用过程中的随意性、配套资金到位率较低等问题。二是财政支农资金分块管理过多，部门分割严重，也由于政府各部门之间存在职责分工不明、协调整合不足等问题，容易造成投入项目之间有相当程度的重复，使得有限的资金不能得到较好的整合，降低了资金的使用效益，有限的财政资金不能形成合力。三是对财政支农资金的使用有效程度有待进一步提高。现阶段我国财政支农工作重在资金的分配，而忽视了资金最终的实际使用效果。由于监督反馈机制的不足，以及运动员和裁判员集于一体的机制，使得财政支农资金对项目可行性的判断缺少科学性和公正性，寻租分配和人情分配在很大程度上依然比较严重。

1.3 新时期我国财政支农的制约因素

由于时代产业发展和国内外环境的变化，财政支农相对于过去的方式方法，提出了一些新的要求，也受到一些制约，主要体现在以下几点[8]：一是对财政支农政策认识变化不到位。在当前高速发展的信息时代，一些单位和部门没能跟上发展的步伐，在制定和实施财政支农政策时没有把促进农民增收作为核心目标，使得财政支农资金使用效率低下，或出现财政支农政策制定不到位和落实无着落。二是政府财政支农在法律和政策方面的强制性制度约束缺乏。在财政支农方面，我国当前还没有形成一个健全、完善的法规、法律体系，使得一些政府部门在财政支农中以追求政绩、追求地方利益为主要出发点，急功近利，搞盲目上项目和重复投资，形成一大堆烂尾工程或形象工程，造成财政支农资金浪费。三是财政对农村公共品投入不足，农业投入的比例过低。财力不足下我国长期二元城乡经济结构和非均衡发展的“重城轻乡”“重工輕农”分割，造成城乡公共产品投入的严重失衡，导致农业水利设施、农村医疗卫生等农村公共产品供给短缺，城乡发展失衡。四是部分涉农部门重分配轻管理。部分涉农部门在财政支农工作中经常是分资金、下指标，对支农资金分配很重视，对资金管理和成果效益不关心。一些部门把争取来的项目看成是增加的单位经费来源，利用已建项目套取上级资金，实现部门和单位的利益。五是农村、农业人才缺乏，影响财政支农工作的开展。随着经济水平的提高和大学招生规模的扩大，农民子女上大学的越来越多，但返回农村的很少。同时由于工商业发展，外出务工工资水平的不断提高使得很多农村人才离开本地或农业。这形成了农村人才的巨大流失，使得农村干部及农民的文化科技素质普遍较低，于是农村和农业缺乏懂管理、懂技术的农业技术人员，对于承担的财政支农项目无法担负起培训农村懂管理、懂技术的新型农民的任务，影响农业科学生产水平的提高和农业科技进步，进而影响农民增收，无法较好地完成项目。

2 新时期我国农业供给侧结构性改革的难点和重点

造成农业结构性失衡的内在原因，在于农业粗放式发展方式和疏于长远的发展思路。投资、消费、出口是需求侧的三驾推动马车，劳动力、资本、土地、创新是供给侧的四大生产要素。供给与需求是社会再生产循环过程中的两大环节。生产决定消费，消费促进生产，生产是决定性因素，消费是推动力。无论是生产短缺还是生产过剩都会导致社会再生产过程的不平衡。为了使供给和需求平衡，需要进行供给侧结构性改革以调整经济结构，使资源要素实现最优配置，形成结构合理、保障有力的供给体系。几十年来，特别是对于我国以前从事农业目前仍然从事农业的广大农民来说，温饱是20世纪 60—70年代最为深刻的经历。从我国实行家庭联产承包责任制后，他们才逐步解决了温饱问题，他们刚刚对现代富足的日子有所满足时却要他们改革，从而改变原有的生产结构，特别是进行如劳动力转移、土地流转、规模化经营等方面的转变，强调绿色发展，少用化肥、农药的发展方式，可以说困难重重。改革开放几十年的快速发展，使得大部分人只在物质方面适应了高速变化，发展理念和方式的转变还没来得及适应。因此，解决农业供给侧结构性失衡问题，根本的、首要的是转变农业发展方式，调整发展思路[9]。为此，本研究从供给侧的劳动力、土地、资本、创新四大要素的视角分析农业供给侧结构性改革问题的难点，在分析过程中这些要素分别涉及农业生产的所有者、投资者、研究者和政府部门，因此，笔者将把要素和主体一块捆绑来分析。

2.1 从劳动力和土地2个要素分析

在我国，目前大部分土地的使用权属于广大农民，农业劳动力的供给来源也主要是农民。随着我国经济的快速发展和工业、服务业等劳动效益比农业劳动效益更高且呈逐步拉大的趋势，为了在农业经营中缩小这种效益距离，需要农业经营者经营更大规模，获得规模效益，因为农业发展由于农产品价格的上限与农产品生产成本之间的有限空间，单体利润提高非常有限。由于我国人口多，人均耕地面积少，过去以家庭承包经营的土地使用方式使得土地被非常分散地承包给农民。虽然由于工商业的快速发展，使得农村和农业劳动力快速的向城市和城镇转移，农村耕地也开始出现大面积抛荒，可是由于我国体制和机制上的一些不完善，如户籍问题、子女教育问题等，农民工在城市中处于不稳定状态。为此，大部分农民工只是把在城市作为人生的驿站，到一定年龄后落叶归根、重返故里的心态普遍存在，从而将家乡的土地视为将来回归的一个保障，牢牢拽在手中而不愿流转，一方面他们生怕土地流转后会无法收回;另一方面是对于自己的土地流转费用相对于他们在城里的工钱也不是很看重。

2.2 从资本的角度分析

目前从事农业生产的主要是一些以前就从事农业而不断扩大规模的大户和从工商业转移投资农业的企业和个人。对于农业大户，由于受以前农业经营理念和方式的影响，在经营方式上和结构生产上普遍以追求产量和效益为出发点，在生产方式上由于我国受“谁来养活中国人”的观念影响，在过去的几十年我国农业发展中大量使用农药和化肥来提高农业生产的产量，从而造成土壤肥力下降、生态破坏和产品质量下降。对于从工商业转移从事农业的企业和个人，普遍是跟风社会潮流，对农业生产和发展不是很了解，特别是对农业所具有的自然特性没有清晰认识，抱有工商业生产和发展的高速回报理念来对待农业生产、经营。而农业供给侧结构性改革要求在当前农产品数量比较充足的情况下改变农业生产方式，更多地生产优质农产品，保护土壤肥力，促进农业生产“藏粮于地”。因此，我们要使经营农业的资本投资者改变农业发展的理念和心态。

2.3 从创新的角度分析

由于农业是弱势产业，当前我国农业科研创新主要以各级公益性科研单位的创新发展为主。作为从事科研体系研究的各级研究单位，因为农业的效益低下和进入农业的门槛较低，而使得国内有关农业的研究机构几乎是国家单位，而且大部分以财政拨款为主，国家的本意是对农业领域的保护，但是也造成一定的问题，比如我国目前基本每个省份都有农业科学院、农业大学、农业农村厅下面的一些研究单位以及市（县）的一些研究单位，可以说这样的体系已经不少，但由于财政托底，激励不足，相当一部分单位真正从事农业创新科研的人员不多，很大部分人员是浑水摸鱼，大部分人员从事科研主要是为了生活，而非兴趣，因此效益不高，成果有限。负责农业管理工作的政府部门是农业生产和创新发展的引导者，但由于我国历史原因，当前农业普遍存在多头管理、支农形式混淆不清、重叠支持或人脉疏通泛滥等问题，出现问题互相推诿责任，也就不利于农业的创新和引导。因此，未来我国要对农业科研行业和政府管理部门进行一定的激励和梳理，使农业创新得到有效提高，实现我国农业发展的“藏粮于技”。

在我国经济新常态下，调整发展思路是前提，关键要在具体的生产发展中转变发展方式，优化农业资源的配置，围绕市场的需求进行生产，扩大农产品有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，形成以调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板6项重点任务[10]为支点进行改革，这是农业供给侧结构性改革的关键和落脚点。调结构，通过资源要素创新供给结构而引导需求的结构性调整，优化农业生产结构、产品结构和区域结构，树立大农业、大食物观念，合理配置各类农业资源，唱好“林草戏”、念好“山海经”，统筹粮经饲协调发展，积极推动优质肉蛋奶鱼、果菌茶菜等发展，增加生产市场紧缺农产品，为消费者提供品种多样的农产品供给;提品质，为适应新时期消费升级的需要，应着力提升农产品质量安全水平，大力推进规模化、标准化生产和品牌化营销，培育更多农业品牌，使消费者放心消费;促融合，深度挖掘农业的多功能性，把农业生产种养殖与农产品加工、流通和农业农村休闲旅游融合发展，培育壮大农村新产业和新业态，推进农村一二三产业融合发展，更好地满足社会对农业的多样化需求;去库存，各地有关部门要加快引导消化个别农产品的积压库存，防止“丰收悖论”，通过加工提高竞争力，把过大的库存量减下来，积极支持农业加工企业发展生产，通过产品加工促进多样化发展，减少陈化损失;降成本，合理发展适度规模经营，减少农药化肥等农资的不合理使用，组建专业化生产和开展社会化服务等，实现节本增效，提高农产品竞争力和农业效益;补短板，既要补农业基本建设之短，不断改善农业基础设施，加强农业物质技术装备水平的提高，又要补农业生态环境之短，不断加强农业资源保护与高效利用，推动农业绿色发展，还要补农业科技之短，特别要进一步提高我国种业技术之短，提高农产品种业技术的国内研发水平。

总之，“十三五”時期农业供给侧结构性改革要坚持一个目标，突出一个中心，围绕一条主线，实现6个全面提升[11]。一个目标就是现代农业要取得明显进展;一个中心就是要保持农民收入的持续发展;一条主线就是要加快农业方式的转变;6个全面提升就是要全面提升粮食等重要农产品的供给水平，包括数量、装备、规模、质量、效益和可持续发展6个方面。其中数量是基础，装备是保障，规模是重点，质量是关键，效益是动力，可持续是方向。在数量上，要把着重点放在提升和巩固产能上，要实施藏粮于技和藏粮于地的战略，要使各产业数量在整个农业结构上形成生产与需求相互匹配。农业装备要抓科技的创新，抓物质技术装备、农机装备的水平提升。要在未来10年通过我国现代化工业，使现在进口的大马力拖拉机等一些高端的设施和农业检验检测设备基本做到国内自主供给。规模才能出效益，在改革中要更加全面提升多种经营形式适度规模的引领水平，更加有效地提高农业的组织化程度和集约化程度。提升劳动生产率，促进产业竞争力，缩小国内外价差;质量才能促进有效需求，改革中要保证人民群众舌尖上的安全，农产品质量安全水平要全面提升，消除当前公众对现有国内食品安全问题的担忧和顾虑;因为有了效益才会有动力，现在农业的比较效益相对较低，影响了农民的生产积极性和参与性，也影响了农业的生产稳定。因此，改革过程中要全面提升农业的经营效益水平。农业发展最终要实现可持续，因此要制定和实施农业的可持续规划，要控制用水总量，减少化肥和农药使用量，以及做到可回收、资源化的有效利用。

3 财政支农助推供给侧结构性改革的政策建议

根据我国的实际情况和发展阶段，新时期在财政支农政策中助推农业结构性改革，推进农业现代化进程，关键是找准发力支点，基础在优化资源配置，出路是防范化解风险，根本是补齐制度政策短板。也就是说在财政支持农业供给侧结构性改革中，找准着力点，提高资金效率和效益，将为农业供给侧结构性改革和产业提质增效、转型升级提供要素和动力保障。为此，要紧紧围绕资源配置、发力支点、风险化解和补齐短板的方面进行农业结构性改革，实现农业现代化取得新的进展和突破。具体建议如下：

3.1 突出问题导向，找准发力支点

在加强农业供给侧结构性改革中，财政支农要有所作为，首先须清楚农业供给侧结构性问题是什么、作为空间在哪里。结构与速度、质量、效益互为条件，相互促进，只有明确方向，找准发力点，尽快解决结构性问题，才能按照社会需要合理配置资源，保证有较高的速度、质量和效益。当前，农业产业层次和质量效益不高，主要原因在于供给侧结构不合理、要素生产率较低，突出表现在低端产品过剩、高端产品不足、难以适应市场需求。

从现状和趋势看，目前农业供给侧结构性问题具体来说主要有6个层面：一是在产业结构上，同质化竞争现象明显，优势特色不突出。有的地方产业小而全，比较优势和竞争力没有形成;有的地方确立的主导产业没有真正立足当地的资源条件和其他优势，培育成效不大。二是在产品结构上，大多是初加工产品，科技含量、附加值低;深加工产品少，加工深度不够，难以向高端价值链延伸。三是在投资结构上，社会资本投资意愿不强，企业继续投资的热情不高，想做真做农业的不多，坚持做下来的少。四是在劳力结构上，农民高龄化现象比较普遍，有文化、有技能、有带动力的新型农民较少。五是在服务结构上，农业生产大多靠当地农技部门的指导，有些是农民专业合作社提供市场、价格信息服务，农民掌握的新技术和动态市场情况有限，较大区域范围内的生产、产品、价格、质量等信息服务平台没有建立。六是在组织结构上，龙头企业层次较低，农民专业合作社不够规范，其他新型经营主体培育成长慢，缺乏高效的组织运作体系，对农业生产的辐射力、带动力不强。

这些农业供给侧结构性问题，影响农业生产环节要素的投入配置，制约农产品供给与市场需求的联系契合。须运用市场化办法解决，也须加强财政扶持引导。在财政支农中，须立足自身职责定位，深入了解把握农业走势，理清方向和思路，找准关系农业供给侧结构性改革的领域和项目，把有限的财力用在关键和急需解决的问题上，带动农业要素资源优化配置和改革所需环境条件的改善。

3.2 支持化解农业风险，创造良好改革条件

加强农业供给侧结构性改革，发展农业生产力，加快农业现代化，其中必须看到当前农业发展存在的问题，有内部生产经营管理的原因，也有外部自然灾害、市场变化、政策制度等因素，特别是其中存在的风险，单靠农业生产者本身难以克服和解决。如果不能更好地发挥政府作用，把农业风险逐步防控在最小程度，农业供给侧结构性改革就缺乏必要的外部环境和条件，将直接影响到这项改革的进程和成效。长期以来，农业风险主要有：（1）自然风险。有的地方一旦发生暴雨，农田被淹;一遇强台风，沿海养殖受损，说明靠天吃饭的传统农业模式没有根本改变。（2）市场风险。市场行情好，价格高，效益就好;市场行情不好，价格下来，效益就差，甚至损失几年也无法挽回，市场波动成为困拢农民和农业企业、新型农业经营主体的突出问题。（3）金融风险。农业金融政策虽然力度不断加大，但贷款难、还贷难的问题依然存在。有的贷款因为生产经营不好，难以按期还款;有的靠民间借贷，利息成本高，不仅影响利润，也可能因为资金链断裂，导致生产不下去，甚至停产、倒闭。（4）安全风险。有的地方由于过度使用农药化肥，土壤地力下降，土地、环境和生态受到破坏;相关信用、追溯、监管等机制不够健全，安全、放心的农产品供给不足，直接影响产品市场和企业做大。这些农业风险问题，农业生产者难以把握和控制。

防范化解风险，增强农业生产者的信心，需要多方面的努力，财政是其中重要的力量。须从增强农业风险防控能力角度，有针对性地加大支持引导力度，为农业供给侧结构性改革创造良好的环境和条件。大力支持农业基础设施建设、农产品市场平台搭建、农业资金保障以及环保、生态技术设备的研发推广运用，提高农业防灾减灾、适应市场、创新成长的能力。只有农业风险得到有效防范化解，生产者才能获得更多收益，持续投入技术、产品、服务的创新，不断把农业规模和效益做大;也只有达到一定的农业经济总量，农业供给侧结构性改革才有相应的动力、潜力和空间，才能促使相关政策措施得到落实、见到实效。

3.3 聚焦资源优化配置，引导提高全要素生产率

农业是相对弱质的产业，其产业资源配置不合理、要素集中度不高，主要表现在：劳动力要素方面，农村劳力大多外出打工，在家农民越来越少，“谁来种地”的问题普遍较突出;土地要素方面，土地流转缺大户、大企业的带动，土地种植规模小，农业规模效益难以形成;资金要素方面，农业比较效益低，投入回收慢，成本与收益的矛盾没有解决，财政、金融等资金保障机制不够完善;技术要素方面，产品、服务的创新跟不上市场需求，产品附加值不高，配套服务链条不完整，成为农业生产急需突破的领域。

这些要素供给和配置的问题，是加强农业供给侧结构性改革的突破口。财政须找准方向，加大支持引导力度，带动要素资源向农业优势特色产业聚集，向有规模、有市场、有效益的大企业、种养大户和其他新型农业经营主体配置，向生产保险、生产工具、产品营销等全方位服务集中，促进过量、低端的生产转向量足、质优的生产，形成有效益、有市场的农产品供给。一是支持引导劳动力合理流动。围绕如何吸引农民回乡就业创业，对所需的创业资金提供补助和贷款贴息，对吸纳农民就业的企业提供资金支持，对农民技术培训、产品品牌打造、市场开拓等提供必要的帮助，解决他们在创业就业中技术跟不上、资金短缺、市场对接难等问题。同时，对农业专业服务公司，财政给予必要支持，促进他们做大做强，更专业、更便利地为农民提供测土配方、智能配肥、农机作业、病虫害防治、冷藏加工等生產配套服务，也就是财政花钱替农民买服务，降低农业生产成本，让农民种田更省心、更有收益，调动农民回乡就业创业的积极性。二是支持引导土地流转。土地流转可促进提高农业效益和农民收入，是农业规模化、现代化的关键所在。目前流转难，主要还是缺少有实力、真做农业的企业和大户。针对如何引得进、转得动，须要发挥好财政的作用。在财政资金分配使用中，可设置看得见、易操作的指标，包括流转土地规模、对当地农民的带动、农产品销售额、从事农业生产的时间等条件，科学合理地评定其贡献大小，按贡献，以奖励形式，鼓励大企业、大种植户进来，引导他们长期从事农业生产，稳步扩大生产规模，带动土地适度规模经营和农业规模效益形成，促进农业生产经营效益、农业专业服务公司收益、农民收入价值链的拓展延伸。三是支持引导技术产品创新。对种苗培育、新品种引进推广的企业和大户，根据相关科研院所评定，给予适当的财政奖励补助;对新产品的市场推广，财政支持他们搭建展示营销平台，让新产品不断走向市场，创造更大的市场需求和利润空间;对出口企业制定相关扶持政策，鼓励他们走出去，参加境外展会，扩大外销市场。特别是对生态环保技术的研发推广加大支持力度。变量施肥、播种、喷药以及土壤有机质监控等精准农业技术，可以减少资源消耗，提高水肥利用率，增加农业产量，确保农产品质量安全。对精准农业相关的技术和设备，给予政策支持，促进农业向集约化、高效化、生态化方向发展。四是支持引导资金聚集。发挥财政资金的杠杆作用，以适当的财政补助和其他投资形式，带动企业和新型经营主体不断加大投入，研发新产品，引进新设备，加强质量安全管理。同时，完善贴息办法和风险补偿政策，推动金融机构扩大小额担保贷款规模，创新金融担保形式。在引导社会资本和信贷资金向农业领域聚集中的过程中，逐步解决农业资金短缺、回收期长、回报率低的问题，不断增强财政资金的放大功能和支农作用。

3.4 补齐制度政策短板，促进支农资金效率最大化

农业供给侧结构性改革，离不开制度政策的调节引导。财政支农要精准发力，需要从加强管理入手，强化完善相关的制度政策。目前，财政管理从预算的编制执行监管，到资金的使用拨付和问题的检查处理，已形成比较完善的制度政策，但也存在一些短板。只有改革创新、补齐短板，才能提高整个组织管理水平和财政资金效率，促进增强供给结构对需求变化的适应性、灵活性。一是支农资金的投向、目标更加精准。瞄准优势特色产业和相关的重点领域、薄弱环节，重点支持农业大县，特别是贫困县的农业基础设施、特色优势产业培育、产品服务创新等方面。集中资金办关键、急需的事，使各种结构关系协调均衡发展，促进农业生产区域布局更加合理，产业结构更加优化，促进农产品适应中高端的市场需求。二是资金实质性整合力度更大。减少专项、整合专项，是财政支农的方向和要求。这方面的任务和措施已明确，关键在落实、见效。当前投向、目标类似的支农资金还有分散使用的，有的在与农业有关的几个部门，有的在同一部门的不同处室。须深入研究、通盘考虑，制定支农资金总体整合方案和完成时间表，把类似资金归口同一部门或同一处室，或者由上一级机构确定安排，统筹用在类似投向、目标的项目上，形成有价值、有效率的整体，发挥出最大效益。三是资金安排使用更加合理高效。在具体操作上，一些地方已经有好的做法，可学习借鉴、创新完善。省级提使用方向和要求，县级提资金需求和项目清单，市级上传下达、平衡指导。资金切块到县，县级部门组织项目评审、实施和资金审核、拨付，计划安排报备县级主管部门，实施进度和完成情况定期汇总上报。四是管理责任更加明确到位。资金安排、项目选择实施、资金监管等各司其责，做到财权与事权相匹配。县级部门主要负责监管资金的拨付、报账等，市级部门主要负责组织相关部门加强日常监管，县级部门负有实施、廉政等主体责任，这样减少了中间环节，加快了资金支出和项目实施进度，提高了资金使用效率和效益，促进农业要素资源合理配置，推动农业供给侧结构性改革取得更大成效。

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