国有土地使用权作价出资或入股的探索与思考

喻建华 胡民锋 隗炜

摘要：国有土地使用权作价出资或入股是土地有偿使用的方式之一。随着土地使用制度改革深入推进，其适用范围已逐渐从省级及以上国有企业存量划拨土地资产处置，扩大到允许市、县政府一级市场土地供应，一些城市也基于国家的政策框架进行了试点和改革探索，但对该政策的适用范围、实施细则等方面还未达成共识。分析国有土地使用权作价出资或入股的发展历程及特征，在总结国内地方层面部分城市的改革和创新实践基础上，提出相关对策建议。

关键词：国有土地使用权;作价出资或入股;对策建议

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0065-68 收稿日期：2019-07-15

国有土地使用权作价出资或入股是政府将一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入到企业，其土地资产计作国家资本金或股本金，是一种非货币交易形式的土地有偿使用方式。在国有土地使用权作价出资或入股过程中，企业不是直接缴纳土地出让金，而是通过让渡与土地出让金同等价值的股权作为对价，取得土地使用权。

1总体发展历程及特征

国有土地使用权作价出资或入股在上世纪80年代就已有萌芽，在国有企业和土地使用制度改革过程中不断完善，内涵和适用范围逐渐扩大，从最初仅用于国有企业存量划拨土地资产处置逐渐扩大到政府一级市场土地供应。总体来看，可以划分为三个阶段。

1.1作为处置国有企业划拨土地资产的方式之一

1992年，原国家土地管理局、国家体改委印发了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》（[1992]国土（籍）字第66号），规定“改组或新设股份制企业时，涉及的国有使用权必须作价人股”，首次提出国有企业实行股份制改革涉及的土地使用权必须作价人股。在当时的条件下，该文件所说的土地使用权作价人股实际上是指土地使用权必须纳入企业资产处置，与作为有偿使用方式的国家以国有土地使用权作价出资或人股有本质不同。

1998年，原国家土地管理局出台《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局8号令），对国有企业改革中对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权处置问题作了系统性的规定。国有土地使用权作价出资或入股只适用于国有企业改革过程中划拨土地使用权资产处置，并明确批准权限为“省级以上人民政府土地管理部门”。

这一阶段的国有土地使用权作价出资或入股，实际上是为解决当时国有企业改制的资产处置问题出台的政策，并明确了是省级及以上政府批复的国有企业资产的处置方式之一。

1.2<土地管理法实施条例》将其作为国有土地有偿使用的方式

1999版的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第29条规定，“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让;（二）国有土地租赁;（三）國有土地使用权作价出资或人股”。第一次在法律上明确将土地使用权作价出资和人股作为土地有偿使用方式之一。土地使用权作价出资或入股，与出让、租赁方式一样，可用为一级市场土地供应的方式，而不应仅限于存量划拨国有土地资产处置。但自《条例》颁布至2016年，国家未就一级市场以作价出资或人股方式配置土地出台相关的操作性规定，而一级市场供应主体为市、县地方政府，导致实际操作无章可循。

这一阶段的国有土地使用权作价出资或入股，虽然明确了是国有土地有偿使用的方式之一，但由于缺乏具体操作细则，在地方层面，除深圳、南宁等少数几个城市进行初步探索外，在土地管理实际工作中，各地仍然只限于省级以上政府批复的国有企业改制中划拨土地资产处置。

1.3成为扩大国有土地使用权有偿出让改革的重要内容

2016年底原国土资源部出台《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号，以下简称20号文），对完善公共服务项目用地供应和企事业单位改制建设用地资产处置提出了政策导向，支持市、县政府对能源、环境保护、保障性安居工程等非经营性用地以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。在操作层面将土地使用权作价出资或入股作为一级市场新增土地供应、国有划拨土地资产处置中兼可运用的方式，为扩大作价出资或入股适用范围方面迈出了实质性的一步。

这一阶段的国有土地使用权作价出资或入股，是为适应投融资体制改革要求，作为扩大国有土地使用权有偿出让改革的重要内容，具有较强的现实意义，但由于对于一级市场新增土地供应如何具体操作、作价金额、供地程序以及省级以下国有企业改制中划拨土地资产处置能否采用作价出资等细则或问题并未明确，导致地方层面实际操作仍然较为困难。

2地方层面改革和创新探索

近年来，随着各地政府和社会资本合作的深度推进，国内部分城市结合自身实际情况，对改革、规范土地使用权作价出资或人股进行了探索，既有对存量划拨土地资产处置的探索，也有对一级市场新增土地供应的创新。

2.1存量划拨土地资产处置的探索

为显化国有土地资产价值，经江苏省国土资源厅同意，南京市于2015年底启动了市属国有企业国有土地使用权作价出资试点工作，允许南京地铁、交通、城建、港口四个市属集团及其下属企业对其取得划拨土地使用权以作价出资方式盘活存量国有土地。在审批程序上，参照省属国有企业改制土地资产处置，作价出资处置方案经市级国土部门初审后，需报省国级国土部门核准和备案后方能生效。

虽然这种做法超出了原国土资源部将土地使用权作价出资或人股限定“省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业”的约束，但从地方政府和企业的角度考虑，各类国有企业应享有平等的政策，在规范可控的条件下，不改变用地性质和用地条件，将市属国有企业存量土地进行作价出资或人股，不失为改善企业资产结构、盘活企业的大胆创新和尝试。

2.2一级市场新增土地供应的创新

目前，深圳、南宁、兰州等城市允许将轨道交通沿线土地作价出资。这些城市的具体做法虽有一些差异，但均是将作价出资作为一级市场新增土地供地方式之一，基本原则、实施程序较为类似。以深圳市为例，2013年5月深圳市出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，由深圳市人民政府选择经营性开发用地实施作价出资，将土地使用权注入国有独资的市地铁集团有限公司、市机场集团有限公司、市特区建设发展集团有限公司等全资国有企业，封闭运行，完成增资手续后由三家公司分别进行开发运行。

目前，深圳市已经完成部分经营性用途地块的作价出资工作，其中最具影响力的是深圳地铁土地作价出资。市政府将地铁二期、三期沿线及上盖配套的土地以土地使用权作价出资方式注入地铁集团，通过“地铁+物业”的投融资模式，由地铁企业对地铁沿线土地进行市场化运作，实现地铁沿线巨大的外部效益部分内部化，由此构建地铁企业盈利模式，支持构建并实施市场化运作的投融资模式。但是，三市对允许以作价出资或人股方式供应的土地范围，却不尽相同。深圳市就此未作出实质的约束性规定，从实施的项目和建设内容上看，是经营性、非经营性用途兼而有之;南宁市虽明确限定在“城市规划确定的城市轨道交通及其配套设施用地范围内”，但实际操作中也是经营性和非经营性用地均有涉及;兰州市则仅有“轨道交通沿线土地（含地下）”的原则性规定，由于政策发布时间不长，实施效果还有待观察。

2.3基于PPP模式的土地作价出资

为盘活国有土地资产和推进政府与社会资本合作模式（PPP），三亚市出台《三亚市国有土地作价出资管理暂行办法》（三府[2017]235号），允许市属国有企业可以将划拨土地使用权，或划拨土地补办出让后，经市政府批准，将土地使用权作价，与引入的社会资本合作推进项目建设。据了解，三亚市已将该方法用于解决由于征地拆迁和国有土地上房屋征收引起的安置房建设项目土地供应。三亚市的做法符合20号文有关精神，但是却要求先行将土地划拨至国有企业后再进行作价出资，其性质仍应视为国有企业将存量划拨土地作价出资，而非一级市场新增土地供应，且在实施操作中需先划拨或补办出让再按照资产处置方式办理作价出资，程序复杂。

2.4小结

这些城市的探索，为“完善国有土地有偿使用方式”提供了丰富的地方实践，同时也应该看到，这些城市的做法或多或少对原国土资源部的相关行政规章有所突破，或与20号文中采用作价出资或入股方式配置公共服务项目用地的思路有些偏差，如扩大国有企业改制作价出资地方政府批准权限，以及将适用范围扩大到经营性用地等，但却具有较强的操作性和地方需求，应充分吸取相关经验，完善相关政策进一步加强引导和规范。

3完善作价出资的对策建议

综合国家相关的法律法规和政策，以及当前國内城市的探索和实践，从保护国有资产并利于资产显化，增强市场活力，基于市、县等地方层面可实施、可操作、有动力的角度考虑，建议从以下方面进一步完善国有土地使用权作价出资相关政策。

3.1优化作价出资的适用范围

国有土地使用权作价出资主要包括新增和存量两种类型。综合20号文等文件相关规定，新增国有土地使用权作价出资主要包括能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育等不以营利为目的非经营性项目。但是从各地实践来看，非经营性项目因缺乏经济效益而在地方层面实施起来缺乏活力，建议可适度考虑允许部分特殊经营性项目（如轨道交通沿线用地开发）经市级政府批复后，可采用作价出资方式配置土地，一方面平衡基础设施建设所需资金，另一方面也可促进一体化开发。

存量国有土地使用权作价出资主要是企事业单位在改革改制中，已依法取得国有划拨土地使用权的土地。其在国有企业改革攻坚、土地使用制度改革的过渡阶段发挥了重要的意义，减轻了企业的资金压力，显化了土地资产，促进了国有资产保值增值。但是，以作价出资或入股方式处置存量划拨土地资产也有一些明显的“硬伤”，主要有两个方面的原因：一是国有土地使用权作价出资属于政府行政许可行为，也就意味着这种土地资产处置方式很大程度上是通过行政权力促进土地的资本化，与“企业要素市场化配置”的改革要求有一定的矛盾。二是由于土地资产本身具有金额巨大的特点，土地使用权作价出资，在降低企业负债率同时也增加了企业融资的杠杆率和企业的杠杆风险。因此，建议严格限制国有企业以作价出资方式处置存量划拨用地。

3.2规范轨道交通等特殊项目的土地作价出资

按照现行的相关规定，轨道交通等特殊项目的经营性物业用地原则上应采用公开出让方式，但由于轨道交通建设施工的复杂性，站场与上盖物业难以分开设计、施工，“公开出让”的土地实际已具有天然的“排他性”，其结果反倒造成一些地方不得不以非经营性项目之名将整宗土地一次性划拨或分层多次供应，既不利于项目融资，也给轨道交通建设单位后期开发、运营带来诸多问题。建议将轨道交通站点以及上盖物业建设用地均纳入可实施作价出资或人股的用地范围，由项目建设单位或与相关企业合作实施一体化开发，与轨道交通主体工程同步设计和施工，但对允许作价出资或人股的用地规模应予以严格约束，仅限定在必需的交通交通站场用地及其影响范围内，确保土地市场的公平性和竞争性。

3.3明确作价出资的实施细则

目前，国家仅对以作价出资方式供应土地出台了原则性意见，即“以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或人股方案，经市、县人民政府批准后实施”，尚未就土地作价金额和供地程序等制定指导意见或实施细则。考虑到以作价出资或人股方式供应土地的项目的特殊性，建议可借鉴深圳做法，参照协议出让方式确定作价金额和供地程序，体现其作为“有偿使用”的特点。除法律法规明确禁止用于抵押的土地外，允许以作价出资或入股土地进行融资。