城市用地指标市场化配置机制研究

马智利 熊俊臣

摘要：在落户条件全面放开政策影响下，人口流入城市对用地指标需求将大幅度增加。首先对用地指标供求两端进行分析，发现利用农户退出宅基地补充城市用地指标具备可行性。其次，设计了用地指标市场化配置机制，包括用地指标置换规则、宅基地退出补偿测算及使用方案，梳理了用地指标交易流程，有助于实现城市用地指标市场化配置，同时保障耕地面积不减少、农业转移人口获得城市安家资本，推进新型城镇化。

关键词：宅基地;用地指标;市场化配置;新型城镇化

中图分类号：F293.31 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0052-57 收稿日期：2019-08-14

1引言

根据《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2018年末，全国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，两者相差16.21%，人户分离的人口高达2.86亿人。主要原因是，长期以来我国为限制大城市规模，实行严格的户籍制度，大中城市的户籍准入向高学历、高收入群体倾斜，以农民工为代表的低收入、低技能群体落户则困难重重。另外，农村户籍所附着的集体财产收益权、宅基地资格权使用权没有健全的退出机制，宅基地退出补偿过低且方式单一，农民工即使进城也不愿落户，导致城市农村两头占地、建设用地面积只增不减、耕地不断减少、城市用地指标紧张的局面。

2019年3月国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，关于加快“农业转移人口市民化”中提到积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，全面放开大中型城市的落户条件。该政策的出台进一步指明了我国城镇化未来的方向，即放开大中城市规模限制，大力发展城市群和都市圈，推进新型城镇化。同时深化“人地钱挂钩”等配套政策，探索将城镇新增用地指标与增加农业转移人口落户数量匹配，探索进城落户的农村贫困人口原籍宅基地复垦腾退建设用地指标由输入地使用，为目前大城市用地指标紧张、与人口流入规模不匹配的状况提供了解决思路。

有关如何利用腾退农村宅基地建设用地指标补充城市用地指标学术界研究较少。马智利提出将宅基地用地指标转化为住房券，农户复垦宅基地后获得住房券用于购买城市住房或租赁购买保障房，农户流人城市获得建设用地指标，并设计了住房券跨区域交易机制，创新意义较大，但缺乏对于已有城镇城镇住房但未退出宅基地人群的关注。在实践中形成了天津“宅基地换房”、重庆“地票”、浙江嘉兴“两分两换”等模式，但均有一定的局限性。如天津“宅基地换房”只能就近置换，对地方政府财力考验较大。重庆“地票”模式采用现金补偿，相较于农户在大城市安家落户的成本补偿水平较低，且用地指标仅在重庆市范围内交易。浙江嘉兴“两分两换”模式，同样需要政府投入大量启动资金，宅基地置换范围受限。

基于以上分析，本文试图建立在全国范围内可行的城市用地指标市场化配置机制，与人口流入规模匹配，实现用地指标资源最优化配置，同时保障农户合理收益、获得进城安家落户的原始资本，调动农户退出宅基地的积极性。

2用地指标供求分析

2.1用地指标需求端分析

我国土地资源总量有限且耕地保护压力巨大，为此中央政府实行了严格的建设用地总量控制和土地用途管制制度，国家每年供应的土地指标总量在减少。2015年到2018年4年时间内，用地指标供应指标由770万亩减少到580万亩，但城市年均增加人口仍然高达2000万，城市建设指标极其匮乏。然而并不是所有的用地指标都用于住房建设。以2017年为例，国土资源部下达的600万亩建设用地指标，大约有200万亩用到了农村，包括农村水库修建、基础设施建设及城市与城市之间的高速公路等。而城市可用的400万亩指标又一分为三：50%用于城市基础设施建设，如城市的道路、绿化、市政建设;30%用于工业用地;剩下的用于住宅建设用地。显然，2017年国土资源部下达的600万亩城市建设用地指标只有10%用于城市房地产开发工作，而城市居民住房用地指标理论上应该占到城市建设用地指标的25%，可见我国城市住房建设用地指标在供应总量上出现了严重的供需失衡。不仅如此，用地指标在城市之间也存在着供需错配。多年来，我国城镇化的基本思路是限制大城市发展，鼓励小城镇发展，因此，严格控制人口流人量较大的一二线城市土地供给，而人口增长缓慢甚至下降的三四线城市供地则供大于求。

2.2用地指标供应端分析

前文已经提到，宅基地腾退复垦用地指标可作为城市用地指标的重要来源，然而中国幅员辽阔，地区差异性较大，分析闲置宅基地的规模、分布情况及背后原因对于实现差异化补偿、高效退出宅基地具有重要意义。

从全国范围来看，关于宅基地的闲置规模缺乏较为精确的数据，中国人民大学教授郑风天认为目前农村宅基地有两亿亩左右，其中三分之一闲置，面积约为7000万亩到9000万亩。在社科院发布的《中国农村发展报告》（2017）中提到，每年因农村人口减少而新增闲置宅基地5.94亿平方米。根据《2017年城乡建设统计年鉴》数据显示，截至2017年底城市及县城建成区面积约为1.14亿亩，闲置宅基地面积约为城镇建成区面积的四分之三，且随着城镇化推进，闲置宅基地面积将继续增长，可见在用地指标供应端宅基地具备很大的潜力，亟待政策引导释放。

从闲置宅基地分布情况来讲，各地差异较大。2019年中国社科院发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》中数据显示，东部、中部、西部、东北部村庄宅基地的闲置率分别为13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，东部最高、西部次之、东北第三、中部最低。宅基地閑置程度与村庄离城市距离正相关，贫困程度越深宅基地闲置程度越高。

对宅基地闲置原因分析，城镇有其他住房和家庭成员长期外出务工是主要原因。在东部、中部和东北部，城镇有其他住房影响更为明显。随着村庄离中心城市距离加大，外出务工对宅基地闲置程度影响增加，而城镇有其他住房的原因影响较弱。

3用地指标市场化配置机制设计

3.1用地指标置换规则

建立用地指标置换规则是建立整个用地指标市场化配置机制的基础，合理的置换规则应满足以下几点要求：（1）能大致实现用地指标供求匹配，人口流入量越大的城市获得越多的用地指标，提高土地资源配置效率;（2）能大致实现耕地占补平衡，保证耕地生产力不下降，耕地面积不减少;（3）置换用地指标补偿既要反应宅基地房屋的真实价值，也要考虑农户在流入城市的置业成本高低。

充分考虑以上要求，对用地指标的置换规则提出以下几点意见。

第一，用地指标流向是从宅基地所在村集体到农户流入城市。农户退出宅基地复垦为耕地后，所在村集体即减少相应建设用地指标，人口流入城市增加用地指标。农户在退出宅基地时需要向原籍所在县政府有关机构申请，工作人员审查宅基地取得的合法性、是否存在面积超限、一户多宅等问题，同时对宅基地占地面积、房屋结构年限质量进行现场取证。待当地政府审批通过后，农户再向意向流入城市有关政府机构申请落户，流入城市需综合考虑农户的工作年限、收人水平、适应能力，建立有效的评价系统，接受符合要求农户的申请。主要条件包括但不限于：（1）常年（3年或5年以上）在流入城市从事非农工作但没有稳定的居所。（2）有工作单位提供的劳动合同和收入证明确认其有稳定的工作和收入来源。（3）打算长期定居于城市等。经当地政府和流入城市双方均通过申请后，该宅基地对应用指标方可进行转移，做到地随人走、人地挂钩，大致实现用地指标供求匹配。

第二，用地指标面积置换比例符合不同地区耕地生产力相对关系。我国耕地保护坚持数量、质量、生态“三位一体”的原则，由于各地耕地粮食产能各不相同，需要在不同地区之間建立用地指标跨区域调节比例系数。2016年12月30日，国家质检总局、国家标准委发布《耕地质量等级》，是我国首部耕地质量等级国家标准，其中提供了明确的耕地质量评价指标和监测方法，实现了全国耕地质量评价技术标准统一。在进行用地指标置换时，分别依据复垦宅基地和指标流入城市两地的耕地质量等级，参照不同质量等级耕地的生产力，以耕地总生产力大致相等为原则，确定用地指标面积的置换比例系数。用宅基地复垦后耕地面积乘以置换比例系数，即为人口流人城市可获得用地指标面积。

第三，置换用地指标总补偿需综合考虑房屋价值和用地指标价值。退出宅基地可获得的补偿多少是影响农户决策的关键，对农户而言主要的考虑因素有宅基地房屋本身价值和在流入城市的置业成本。宅基地房屋投入越多、质量区位越好、流入城市置业成本越高，补偿期望也越高，而流入城市土地拍卖价格大致反应置业成本高低。置换用地指标总补偿应由房屋价格和用地指标价格两项组成。宅基地所在县政府成立专业评估团队或聘请第三方评估公司，对申请退出农户的宅基地进行房屋价值评估。建立完善科学的评估系统，综合考虑修建成本、年限折旧、损坏情况、区位条件等因素，给出合理公正的价格。同时应考虑设定宅基地房屋价值补偿的最高上限，以减轻政府的财政压力，同时避免农户为了获得更多补偿而临时修缮房屋的情况。宅基地用地指标价格应由指标流入城市政府进行测算，中央根据每个城市上一年土地拍卖均价按照一定的比例系数确定该城市单位用地指标价格，以反映该城市置业成本，保证合理的财政转移支付，避免城市政府为了减少购买用地指标的财政支出而压低用地指标价格，损害进城农户的权益。确定单位用地指标价格补偿后，再乘以宅基地对应的城市用地指标面积，即可得到用地指标价格补偿。宅基地房屋价格加上用地指标价格即为置换用地指标总补偿。该补偿支出由用地指标流人城市支付，而考虑到宅基地复垦成本以及宅基地归集体所有，在扣除复垦成本后将剩余部分在村集体和农户间分配，参考重庆的地票收益分配方案，农户分配比例为85%。

3.2宅基地退出补偿多样化使用路径

在确定农户可获得的宅基地退出补偿后，可建立宅基地退出补偿基金账户，账户基础资金即为农户退出宅基地补偿所得，类似于城镇职工的住房公积金账户，主要用来帮助农业转移人口解决住房问题。根据不同类型农户的实际情况和实际需求，利用多种政策金融工具，将宅基地退出补偿资金用好用活，放大宅基地退出补偿的吸引力，可以提高农户退出宅基地的积极性，加速农业转移人口市民化进程。

第一，对于大部分收入较低、没有城镇住房的农户，宅基地退出补偿可以用来租赁或购买保障房，并享受一定额度的优惠及贷款支持。

第二，对于部分有一定经济能力、有意愿购买首套商品房的农户，宅基地退出补偿可用于购买商品房时冲抵价款，类似住房公积金用法，还可以享受一定额度的低息贷款。

第三，对于已经购买首套商品房且是唯一居所，但尚有剩余房贷的农户，宅基地退出补偿可用于冲抵房贷，且对剩余一定额度的房贷可以享受低利率优惠。

第四，对于已有城市住房，没有房贷或不愿接受前三种使用方案或急需现金的农户，可直接提取账户资金。

东部地区城镇化率较高，城乡发展协调，属于以上三、四类的农户更多，在以往的研究中往往忽视该部分农户的需求，不利于解决经济发达的东部地区宅基地闲置率高的问题。各个城市根据自身的实际情况，如房价水平、财政收入、常住人口数量等制定更为详细可行的操作方案。不论哪种方案，均由农户向城市有关部门提出申请，工作人员分批审查农户的收入水平、不动产资产状况，协商确定具体的使用方案，保障公平公正和城市住房资源的最优化配置。

在棚改过程中，大量使用现金补偿，大批购买力短时间内释放，造成2018年上半年全国范围内尤其是三四线城市房价暴涨，该教训值得警惕。对于宅基地退出补偿资金使用也应严格监管。首先，使用范围限定在用地指标流入城市，避免转移到一些热点城市或置房成本更低的城市，导致人地钱分离，助长炒房势力。其次，对于未购房农户，应限定用于住房支出，不能申请现金补偿，避免因不正当使用导致财产损失，又缺乏住房保障，增加社会不稳定因素。

3.3用地指标交易流程

整个用地指标交易过程环节较多，对其进行必要的梳理，有助于明确各方职责、把握先后顺序、抓住关键节点，梳理结果如图1所示。

各个环节具体内容在前面已经提到，不再赘述，现对前文中一些未提到的关键事项进行说明。

第一，区县是我国有权分配用地指标以及能够组织实施征地的最低一级人民政府，且考虑到部门和人员配置实际情况，宅基地退出审批及复垦工作应由区县一级政府有关部门领导负责、村集体配合。农户向原籍县政府提出退出宅基地申请，通过后再向人口流人城市提出落户申请。双边政府审批的关键是建立一套全国适用的评价标准体系和法律法规，才能做到有法可依、公平公正。

第二，应按照先宅基地复垦验收、再进行用地指标置换、再进行宅基地退出补偿的顺序开展，避免增加了用地指标却没有增加耕地或增加耕地质量不满足要求。該过程应进行标准化电子存档，保留宅基地的地理空间信息、复垦前后的图像或影响资料、宅基地权属用途的前后变化、用地指标流向、补偿价格等，有序推进用地指标置换，在产生纠纷时，可作为判定各方权责的重要依据。

第三，用地指标流入城市应合理使用获得的用地指标。由于农业转移人口收入普遍偏低，所以要适当增加保障房的配建比例。保障房建设目前存在的问题是中央积极倡导、地方消极响应。虽然中央政府给地方下达了保障建数量要求，地方政府为了实现财政收入最大化，将城市边缘价值较低的地块用于建设保障房，造成保障房提供不了“保障”，居住质量反而下降的情况。根据2016年全国保障性安居工程跟踪审计结果显示，空置或搁置的保障数量达40多万套。同时在保障房覆盖比例上大部分地方政府都与中央确定的20%保持一致，然而一些大城市房价上涨远高于收入增长和GDP增速，20%保障房覆盖率明显不够。而一些经济欠发达地区，房价适中，只需要10%就够了。根据不同城市房价和居民总体收入水平，考虑城市不同区域的房价，制定更具针对性、精细化的保障房建设计划，才能有效保障广大农业转移人口的住房问题，否则很可能出现农业转移人口进了城却无房可住的窘境。同时，保障要从单一的居住保障满足向以人为中心的多元化福利满足转变，避免出现贫民窟、社区衰败、高贫困率等现象。

4结语

目前，我国城市用地指标分配依然属于“计划经济”时代，同时受18亿亩耕地红线保护政策影响，城市用地指标出现了错配和供应不足的情况，造成城市房价上涨过快、农业转移人口进城却无力安家，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差距较大且持续存在。本文以人地挂钩为指导思想，用农户退出宅基地补充人口流入城市的用地指标，实现用地指标的市场化配置，人口吸引力大的城市获得更多的用地指标，保障用地指标供需动态平衡。

该配置机制涉及到宅基地退出及复垦、用地指标跨区域调节、宅基地退出补偿测算及差异化使用、用地指标后续分配等多个环节，若要在全国大面积推广，需兼顾政策的全国统一性和地区差异性，同时急需相应的技术措施、法律条文、监管机构规范其运行，以此实现城市用地指标市场配置，推进新型城镇化。