关于水利财政资金预算绩效管理问题的思考

倪锦生

[摘 要]近年来，财政已逐渐将绩效管理作为预算管理成效评价的一种手段。如何进一步推进水利财政资金预算绩效管理，如何促使水利财政资金的使用效益最大化，成为当前水利工程管理单位必须要重点考虑的问题之一。文章基于水利项目预算绩效管理视角，对现阶段水利工程管理单位实施绩效管理的必要性及存在的问题深入探讨，并提出相应的解决对策，以期提高预算编制的科学性和合理性，增强预算执行的严肃性，强化水利项目绩效评价结果应用，从而进一步提高水利财政资金使用效益，真正实现预算管理效益的良性循环。

[关键词]水利财政资金;预算绩效管理;绩效评价结果应用

[中图分类号]F812.42

1 引 言

自2011年4月财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）及2014年4月上海市财政局印发《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩〔2014〕22号），财政已逐渐将绩效管理作为预算管理成效评价的一种手段。同时，自2011年中央一号文聚焦水利，对加快新形势下水利改革发展做了重大决策部署，加大了对水利项目的投入，同时也将水利推进了公众的视线。水利行业作为关乎民生的重点行业，如何进一步推进水利财政资金预算绩效管理，如何促使水利财政资金的使用效益最大化，成为当前水利工程管理单位所必须要重点考虑的问题之一。

2 水利项目实施绩效管理的必要性分析

2.1 有利于提高预算编制的科学性和合理性

财政资金预算绩效管的核心目标是能够将绩效管理理念有效地融入到预算编制和监督的全过程中去，这种衡量单位预算管理效益的评价模式的导向是支出结果，基础是项目成本。由此形成预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督“四位一体”的公共财政管理新体系。水利项目管理工作的重要手段是实时绩效管理，这一手段是保证水利项目发展和运行的基本制度和有效方法。通过对水利财政资金进行绩效管理，水利项目实施单位的“成本—效益”观念可以得到增强，绩效管理意识可以得到强化，预算编制的科学性和合理性可以得到进一步提高，并且可以增加预算执行的严肃性，促进水利项目成果的管理、利用和运转，水利财政资金的使用效益得到了提高，使得社会影响力和经济收益的得以最大化发挥。

2.2 有利于加强内部控制管理的系统性和实效性

在水利预算绩效管理工作中，始终贯穿着由“事后考评”到“事前制定绩效目标、事中进行绩效监督、事后实现绩效评价”的绩效管理理念，这是一种由“过程”到“效果”的管理模式，其中涉及预算管理、收支管理、资产管理、政府采购管理、建设项目管理和合同管理等六大经济业务流程，这就需要水利工程管理单位将绩效管理理念融入到单位的内部控制管理体系中，建立起绩效管理制度，加强内部控制管理的系统性和实效性，切实通过改进水利财政资金预算管理，不断优化各种资源配置，规范采购行为，加强合同管理，切实提高水利建设项目和监督管理工作质量，从而强化预算支出责任，提高水利财政资金使用效益。

3 当前水利项目实施绩效管理的现状及问题

3.1 绩效管理意识淡薄，重视程度不够

虽然财政部推行预算绩效管理改革已近十年，上海市财政局规定将绩效管理目标编制同步于年度预算编制申报中也有四年历程，但就目前水利工程管理单位实行绩效管理的意识还很淡薄，单位相关人员重视程度也不够，“重使用、轻管理”，普遍认为绩效管理是财政部门和上级主管部门统筹预算资金规模、优化财政支出结构的手段，对于基层单位编报绩效目标和开展绩效评价项目数只需满足最低编报比例和资金体量即可，缺乏整体控制水利财政资金使用效率的主动意识。

3.2 绩效目标适用性缺乏、评价指标客观性不足

尽管现阶段四维绩效目标体系已经初步成形，但是投入、产出、结果、影响力这四维目标下的子目标并没有针对不同行业的特点而作具体设置，而水利工程管理单位在编报绩效目标时，通常是为了应付财政申报要求，并未结合水利行业的特点和不同水利预算项目之间的差异性进行，因此常常简单套用通用目标体系，缺乏绩效目标的适用性、合理性。同时，在绩效评价指标体系设置中，项目指标体系过于注重项目评价效果的合规性和可见性，设置较多的主观性指标，忽视了对项目本身的可量化指标的审查，忽視了项目实施所带来的各种潜在效益的评价，水利项目绩效评价指标体系整体缺乏客观性，从而无法对水利财政预算资金使用效益进行全面、系统、科学地评价。另外，当业务工作缺少相关水利工程管理标准或规章规范时，也会对水利财政资金绩效评价结果的质量产生不利影响。

3.3 预算管理和绩效管理脱节，评价结果应用效果不佳

现阶段，财政部门关于水利财政资金还没有建立专门的绩效管理结果过程管理体制，水利工程管理单位对绩效考核结果仅应用于反映预算执行情况和存在的问题，并没有真正将绩效管理进行系统性的应用，例如与预算编制、财务资金安排、绩效结果的问责挂钩。预算绩效管理还处于浅层应用阶段，预算管理和绩效管理脱节，即使绩效评价结果不理想，相关水利预算项目的资金拨付依然不受影响。这不利于准确进行预算编制，也影响了绩效管理工作的严肃性。同时，绩效评价结果产生后没有形成正向激励，这也不利于有效开展预算绩效管理工作。预算管理缺乏和绩效管理之间的有效衔接，最终将不利于绩效目标的实现和单位预算的执行，无法真正实现水利财政资金预算管理效益的良性循环。

4 推进水利项目实施绩效管理的对策和建议

4.1 增强绩效管理认识，加强相关人员培训

为了提高水利财政资金的使用效率，推进预算绩效管理工作的有序开展，一方面，财政部门和上级主管部门实施绩效评价结果问责制，通过绩效评价结果与基层领导班子考核挂钩，加强水利项目实施单位领导对绩效管理的重视度，全面认识到预算绩效管理的重要性，逐渐转变传统的“重使用、轻管理”的观念，重视水利项目“成本—效益”思想，从而树立起正确的绩效管理理念。另一方面，加强对财务人员及工程项目管理人员关于绩效管理实务操作方面的培训工作，使相关人员对预算绩效管理的内容、意义和具体操作流程进行全面的了解，由原先被动接受评审向主动自觉评审转变，使其能更有效地参与到预算绩效管理工作中，加强对水利财政资金的使用过程中各个环节的监督、反馈工作，从而进一步提高水利财政资金的使用效益，为规范使用水利财政资金提供良好的保障。

4.2 细化绩效目标层级，完善绩效评价指标体系

水利财政资金预算项目所支出的范围比较广泛，从项目类型上分为经常性项目和一次性项目，从项目内容上包括有建设购置类、工程监督类、水利维修类等项目，在同类的项目中也存在较大的差异性。只有建立起一个完善的涵盖水利行业预算项目评价指标体系，才能更好地加强水利财政资金的绩效管理。同时，完善水利工程项目的基础数据库、建设水利工程项目的资料库非常重要，这些信息应当全方位涵盖项目的全过程，例如项目前期的调查研究和可行性分析、项目立项信息以及立项后实施过程、项目进行中的监督检查、项目结束后的验收结算等，通过对预算数据和项目情况进行深入研究，在数据的基础上，科学设置合理的绩效目标和评价指标，细化绩效目标层级，量化绩效评价结果。从而提高绩效目标的适用性和实效性，建设完整且系统的评价指标体系，达成水利项目全过程的绩效管理，实现全维度地监控水利财政资金使用效益，从而健全水利财政资金预算绩效管理体制，确保绩效评价结果的科学性、真实性、准确性，有效提升水利财政资金绩效评价结果的质量。

4.3 加强预算绩效管理有效衔接，强化评价结果应用

预算管理的科学性、合理性在很大程度上是通过绩效评价结果得以体现。通过设置适用于水利行业特点的绩效目标，建立水利项目绩效跟踪制度，设立水利财政资金预算管理风险防控点，加强水利项目支出全过程控制，结合预算执行实际情况，分析偏离绩效目标原因，及时采取相关的风险防控措施纠偏目标行为，实现预算执行有计划，计划进度有监督，从而进一步提高单位的预算管理水平。

同時，绩效评价结果要灵活运用到全面预算管理实践中，并有效地和预算编制进行紧密结合。通过强化绩效评价结果应用，实现绩效评价与预算管理的有效衔接和指导，进而科学合理地优化预算编制，提高水利财政资金使用效率。对绩效评价好、资金利用效率高的水利项目，财政部门可以加大下年度预算资金拨付力度;对绩效评价一般、资金利用效率普通的水利项目，则应根据谨慎性原则保持原有的预算资金体量;对于绩效评价差、资金利用率低的水利项目，则应根据实际情况适当削减相应项目预算金额，将结余资金调整用于高绩效的水利项目上，实现的“通盘考虑、增减得当、提高效率”，根据绩效评价结果提高实际预算投入的效率，减少无用、低效率的资金拨付，高效配置有限的财政资源，增强水利财政资金的效益，保障水利财政资金的安全。

5 结 语

综上所述，水利项目实施绩效管理是水利项目管理工作的重要手段，是保证水利项目发展和顺利运行的基本机制和有效措施。只有建立起科学有效的绩效管理指标体系，强化绩效评价结果应用，才能更好地推动水利财政资金预算管理机制的完善，才能真正地实现预算管理效益的良性循环。

参考文献：

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