政府会计制度下的高校合同管理探讨

田晓梅 亓莹

[摘 要]在落实深化高等教育内涵式发展要求，促进科技成果转化的过程中，高校的社会服务职能凸显出来。高校作为主体所涉及的各类合同关系多元化、纠纷复杂化。因此，规范化的合同管理对于高校防范业务风险，有效实现高校内部控制和管理等有着重要意义和价值。随着《行政事业单位内部控制规范》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等文件出台，监管部门对于合同管理的关注程度也不断地提升。2019年开始执行的《政府会计制度》对高校财务会计核算、合同管理等相关方面提出了新的要求。

[关键词]高校;合同管理;政府会计

[中图分类号]F812.2

1 高校合同管理存在的现状

高校作为市场活动中的主体，对单位层面及预算、收支、采購、资产、基建及合同管理等业务层面开展内部控制建设，进一步规范合同管理，完善“分级负责，归口管理”的运行机制，通过制度修订、流程再造、监督评价等方式对合同管理实施内控建设。高校通过开展修订早期制定的合同管理办法，明确归口管理部门的职责，明确规定合同的审批、订立、履行、变更与解除、纠纷处理进行监督、检查、评估等管理活动，梳理合同业务流程，引入合同范本制度，对重大合作协议及非范本合同文本开展合法性审查、建立合同履行情况评估机制等工作，从制度层面保证合同管理的依据性;通过启动合同管理信息系统的建设工作，从实践操作层面改进了高校合同管理。然而，高校合同管理仍普遍存在以下不足。

（1）合同审核与签订流于形式。高校资金来源的多元化和使用的多样化决定高校合同管理相对复杂。各高校合同的管理涉及多个职能部门，各职能部门之间的管理模式及要求不一。例如，设备采购的合同通常由设备管理部门进行归口管理，维护修缮的合同通常由总务、后勤相关部门进行归口管理，而涉及科研协作费的合同则由科研管理部门进行归口管理等。不同归口管理部门对合同审核点及事项不一，存在合同审核风险，可能导致合同管理分散，缺乏统筹，档案管理效率低下;合同签署过程中管控不当，未制定标准模板、缺乏会审机制等，难以发现合同文本中的不当内容和条款、对方主体资格不符、重大问题上做出不当让步、合同执行期过长等问题，存在高校合法利益受损或承担额外的法律责任风险。

（2）合同印章管理不严格。依据《行政事业单位内部控制规范》，高校应明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同。高校作为独立的法人实体对外签订合同，通常使用幼儿园合同专用章或幼儿园公章对外签订合同，但同时也存在未经授权情况下各学院或单位使用学院或单位公章对外签订合同的情况，使用学院或单位公章对外签订的合同通常金额比较小，不属于幼儿园招标管理的范畴，合同归口管理部门职责不清晰。合同承办单位未经授权擅自签订合同，可能导致经济资源无法正常流入或形成额外的支付义务，以承办单位名义签订合同的法律责任需由幼儿园承担，可能导致幼儿园经济利益受损，在合同执行过程中处于被动地位。

（3）合同登记管理不规范。合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理，定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程管理。但是，由于合同归口管理部门分散，存在合同台账登记不规范或登记信息不完整，可能导致合同归口管理部门未能全面掌握幼儿园合同信息，无法有效跟踪合同签订及履行情况。同时，合同承办单位可能存在合同文件不完整或丢失但未能通过合同台账对比发现。

（4）合同履行监管弱化。高校合同管理普遍存在重签订、轻履行、无监管的现象，对合同履行情况没有实施有效监控，不能及时发现合同履行过程中的问题，如违约或合同条款与实际执行存在差异等，难以及时发现已经或可能导致幼儿园利益受损情况，也难以采取有效应对措施。

（5）合同信息化管理薄弱。目前，很多高校没有合同管理信息系统，有合同管理信息系统的高校也大多都只能实现合同的审批、编码管理、合同统计功能，而对于合同执行过程中的监管，收付款进度的跟进等方面功能表现乏力，不能与高校内部其他管理信息系统形成对接，形成信息孤岛。

可见，就目前来看，高校合同管理普遍存在内部控制机制不健全，没有明确幼儿园层面的归口管理部门、建立统一的合同管理制度、合同审批流于形式、合同公章管理不规范、合同履行的监督机制不完善、合同档案管理不规范等问题。

2 政府会计制度对高校合同管理的新要求

2019年1月1日起，高校实行政府会计。《政府会计准则——基本准则》中规定政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制，即高校的预算收入与预算支出均以实际收到或支付款项时予以确认，与《高等学校会计制度》在账务处理上没有区别。财务会计实行权责发生制，高校的收入应在符合收入定义和收入确认条件时确认收入，即满足与收入相关的含有服务或者经济利益的经济资源很可能流入且会导致会计主体资产增加或负债减少，同时金额能可靠计量予以确认收入，收入的确认与实际收到款项存在时间差。为更好明晰高校的债权债务关系，引入权责发生制，通过“应收账款”或“预付账款”进行反映。在财务会计核算的要求下，收入的确认需要判断经济资源是否很可能流入，这项流入是否会导致资产增加或负债减少，而判断的依据重点在于合同签订与履行情况。可见，会计制度的变更对“业财融合”提出了更高的要求，同时也对高校合同管理提出了新的要求，主要体现在以下几个方面。

（1）合同管理与高校财务管理高度融合。以高校科研收入为例，在《高等学校会计制度》下，高校通常以科研经费到账时确认科研收入，此时业务与财务上的融合要求不高，财务只要收到款项就可确认收入，不需要考虑该款项下的合同执行情况。而在政府会计制度下，一方面预算会计要求以实际收到款项确认预算收入;另一方面财务会计实行权责发生制，为准确计量确认科研收入，则要依据合同签订及履行情况的不同，收入确认的时间也不同，财务会计下将有以下几种处理情况。一是按合同履行情况支付进度款的情况。合同订立收付条款为按合同履行进度支付进度款，此时按实际收到进度款确认收入。二是合同履行前支付全款的情况。合同订立预收款项时确认“预收账款”，同时跟进合同的完成进度，以合同完成进度分期确认收入。三是合同履行完后支付全款的情况。合同订立收款条件为合同完成支付款项时，要求根据合同的完成进度计算本期的“应收账款”，同时确认收入，待合同履行完收到款项则冲减“应收账款”。

通过上述科研收入确认的分析，政府会计下对财务人员提出了更高的要求，以前是被动的接受，等款项到了以后才确认收入，而政府会计下为准确计量，全面反映高校的收入，债权债务情况，则要求“业财”高度融合，将合同管理的业务流融入财务流，实现合同管理与财务管理两条高速公路并轨，每一笔合同的签订与履行情况都将在财务中得以恰当的反映，同时发挥财务监督的功能。

（2）合同管理的全过程监督和管理。高校应加强对合同履行情况进行监控，在合同履行过程中，由于各种原因不能或可能无法按时履行的，应当及时采取应对措施，如对于已确认收入，长期挂应收账款的，应定期分析原因，对无法继续履行的合同账款应提取坏账准备。

3 政府会计制度下高校合同管理的几点思考

（1）健全合同管理制度体系。由于高校内部职能机构的庞杂性，资金来源的多样性，合同管理涉及学校所有领域，通常涉及多层级、多个职能部门，决定了合同管理相对较为复杂。高校应当建立《合同管理办法》，必要时辅之以《合同印章管理实施细则》《合同登记与保管实施细则》《合同信息管理实施细则》等，形成“一办法多细则配流程”等管理机制，全方位将合同管理融入各项业务管理中。

《合同管理办法》用合同归口管理部门、业务主管部门及合同承办单位的职责，对合同的起草、审核、签订、履行、信息管理及责任追究进行规定，如合同归口管理部门、法律事务部门、设备管理部门、科研管理部门、基建部门、总务部门、教务部门、采购部门、各级合同承办单位（院系）等，明确各职能部门之间的职责分工是有效合同管理的关键。明确划分各部门之间的职责，避免各部门之间的推诿，出现管理空白区。

高校需根据学校自身的具体情况，通过建立相关实施细则对《合同管理办法》做进一步的详细补充规定。例如，制订《合同印章管理实施细则》以明确学校合同专用章的保管、使用、登记、监管等具体事宜;制订《合同登记与保管实施细则》用以明确学校合同编号规则、保管要求等具体事宜;配合合同信息化管理制订《合同信息管理实施细则》，用以明确合同管理信息系统中人员权限设置、权限审批、系统维护等具体事宜。

（2）理顺合同管理业务流程。制度是执行的依据，而合理通畅的业务流程则是制度执行的保障。流程的梳理为后续合同管理信息系统的建立奠定基础。在细化合同类型的基础上，对合同进行分类管理，建立不同类型合同的管理业务流程，并融合到学校业务流程中。合同立项时，参与主体及合同审批部门需要充分考虑该合同行为的必要性;资格审查时要注意主体资质、经营能力、履约能力、信用程度、法人委托代理权限等。合同起草及审签要注意通过法务部门审定合同的具体条款及内容，注意其严谨性和完整性。要建立合同执行过程的监督体制，监督和预测合同主体的持续履约情况，合理监管合同变更及调整。

（3）加强合同全过程监管。高校合同管理可采用“统一指导、归口管理、分级负责”的三级方式进行内部监督。合同归口管理部门定期组织学校合同管理检查工作，对合同业务主管部门和合同承办单位的管理情况进行监督评估;业务主管部门建立合同履行情况评估制度，每年对业务主管范围内的合同管理情況进行检查和监督，合同承办单位负责跟踪合同的履行，监督合同相对人履行合同义务，确保合同得到全面有效履行。

（4）建立以“业财融合”为基础的合同管理信息系统。在明确管理职责，流程清晰顺畅的情况下学校应推进合同信息管理，实现合同管理信息系统与财务信息系统的对接，促进合同数据在合同归口管理部门与合同付款部门的信息共享;同时，合同管理信息化可提高数据准确度，实现账表一致，使得合同业务主管部门及合同承办单位精确掌握合同付款情况，降低了财务风险，从整体上使得学校合同管理工作质量和效率取得突破性进展与实质性的提升。

4 结 语

高校合同管理是一项复杂的系统性工作，任一环节的差池都将给高校管理带来经济损失和法律风险。政府会计制度的实施促使了高校合同管理更加规范化。从制度角度规范合同管理，从流程和信息化角度协同合同管理相关部门形成合同管理全过程信息流监管机制，为实现高校的内部控制管理、有效提升高校成果转化提供坚实保障。

参考文献：

[1]刘广兵.高校合同管理中存在的问题及思考[J].中国民商，2018（5）.

[1]徐晨，王梅芳.新形势下规范高校合同管理的若干思考[J].知识经济，2018（13）.

[作者简介]田晓梅，江西吉水人，会计师，注册会计师非执业会员，研究方向：内部控制、财务会计。