开发区产业培育影响因素及对策建议

侯翀

【摘 要】 本文以开发区为主要研究对象，重点介绍了开发区产业培育的主要方式，分析了影响开发区产业培育的因素，探讨开发区合理有效的产业培育机制：推进開发区融合发展;提升政策供给水平与前瞻性;建立领先于行政区的专家型人才培养和任用机制。

【关键词】 开发区;产业培育;影响因素;建议

开发区是中国经济高速增长的助推器，是政府治理模式的创新举措，通过打造良好营商环境、提升政府效能，实现招商引资目标和产业培育目标，提高城市的对外开放水平、产业转型升级步伐、科技创新能力。开发区在人口构成上，以城市人口、外来务工人员为主体，境外人员较少;在地理特征上，有独立明显地理界限，是跨“行政区”的经济区域，既有城市一般意义上的“建成区”，又有城市周边的“非建成区”;在行政管辖上，开发区是由国家和省、市级人民政府批准在城市规划区内设立的，实施国家特定优惠政策的非行政划分区域，开发区的管理机构属于中、省、市级人民政府的派出机构;在类型划分上，一般分为高新技术产业开发区、经济技术开发区、综合保税区、出口加工区、生态旅游区等。

开发区渊源于深圳、浦东创新型经济政策在内陆的复制，开发区产业培育因其特殊的体制机制优势、特殊的优惠政策而备受优质企业关注，在产业引导、产业聚集方面具备良好的示范效果。自2018年5月中美第一轮贸易谈判开始，谈判双方在贸易、关税、投资、知识产权保护等领域展开激烈交锋，国际贸易形势的快速变化标志着中国企业产业转型的加速推进，开发区作为各地方政府产业培育、产业升级的主要载体，是每个城市商流、信息流、资金流、人流的汇聚之地，承担着重要的经济职能和历史使命。

一、开发区产业培育的主要方式

1、“一企一策”的招商引资策略

开发区出台招商引资政策、产业发展政策是产业培育的重要方式之一，对于大型企业，尤其是全球500强、国内500强企业，大多实行“一企一策”的方式，通过签订投资协议、投资合作备忘录，给予土地优惠、税收优惠、产业补贴等特定政策，直接通过招商引资实现区域内相关行业的加速聚集和突破性发展，是产业培育的捷径。

2、产业政策引导

开发区可以通过制定相关产业补贴政策，降低重点行业运营成本，例如机器人、5G、物联网、出口加工、电子商务、新金融、汽车、新能源、环保、现代服务业等产业，直接提升企业运营能力，加快企业发展。通过政策引导，促进相关产业及配套企业在开发区聚集发展，加速产业转型升级和关联产业优化发展;构建政府帮扶、企业运营、开放共享的公共服务体系，发挥规模效应、辐射带动和孵化功能，不断推进产业培育模式的发展。

3、基础设施升级

开发区依托“产业聚集、产城融合、宜居宜商、融合发展”的思路，不断提升开发区配套基础设施水平，在“水、电、气、暖、路、土地”等方面实现“五通一平”甚至“七通一平”为用地企业营造良好投资环境。通过提供便利化的办公、休闲、居住、生活条件，为轻资产企业和运营企业提供关键设施，同时也起到吸引就业的目的。基础设施的提升为开发区建设宜商宜居的新型城市，实现产城融合发展搭建良好的平台。

4、贸易和投资便利化措施

从国际层面看，2017年以来，各主要贸易国之间的贸易争端、贸易壁垒问题越来越突出，贸易和投资便利化愈来愈成为现代企业核心竞争力形成的主要因素之一。从国内层面看，中央不断深化建设自由贸易试验区，由点及面，由沿海及内地，带动了一批优质开发区的发展。具体来看，各自贸区管委会高度重视政府行政效率的提升，不断推广复制先进经验，加速区内企业发展，而创新的重点在于通过培育先行先试的制度环境以及推广贸易投资便利化措施营造企业发展的优良生态系统，从而不再仅仅依靠政策优惠和地区差异培育相关产业，这是产业培育模式新的发展阶段。

二、开发区产业培育的影响因素分析

1、开发区数量过多

近年来，我国开发区类型和数量日益增多，成为各省、市推动新型工业化、城镇化加快发展的主要载体和深化对外开放的重要平台，但也存在一些不足之处。一方面，各类开发区行政审批数量过多、行政审批流程繁琐、政府职能交叉重叠、产业布局不合理、配套重复建设、同质化竞争等问题比较突出。另一方面，除中省市外，各区（县）、各镇（街）也都在建设类似于工业园区的独立经济功能区域，开发区的过度建设浪费了政府资源，影响了产业升级的速度，也给环境保护工作带来了压力和阻力，甚至有些开发区成为“土地财政”的牺牲品，沦为“空城”。作为改革开放的“试验田”，开发区在加快体制机制创新、优化投资环境、促进产业集聚、补齐开放经济短板等方面发挥着重要作用，但随着我国经济发展进入“中高速增长”的“新常态”，发展的质量越来越受到重视，原有的治理模式和功能定位已不适应新的形势，亟需优化发展。

2、产业政策存在短期效应

产业政策引导是开发区的工作重点，产业补贴和奖励在带来经济利益的同时，存在的问题也是持续性的。一是目前大多数产业培育政策的制定还停留在“头痛医头、脚痛医脚”的层面，没有长远的规划。二是政策缺乏一致性，在空间上、时间上存在矛盾;中央和地方，甚至国家各部委出台的政策目标理念和具体措施存在一定程度的不一致现象，造成企业对政策的预期不准确，理解不到位，政策执行效果不理想，机会成本增大。三是部分开发区政策出台滞后，存在“一窝蜂”“互相复制”“恶性竞争”的问题，赶不上国家战略的变化，跟不上市场的步伐，极大浪费了开发区的行政和财政资源，降低了政府的公信力。企业是市场主体，对市场的反应非常灵敏，其行为符合“经济人假设”，而政策出台需要一个“酝酿、制订、审核、协调、批复、推广、执行、评估”的过程，往往在出台时已不合时宜。四是部分开发区过度干预企业发展，短期内通过补贴迅速造成产业重叠、产能过剩，错失产业转型升级、企业提质增效重大机遇。

3、高端人才培养及任用体系不健全

高端人才是企业发展的中流砥柱，是企业价值的创造者，也是重要和特殊的企业资本，其工作积极性很大程度上依賴于激励的有效性和合理性。从以往的发展历程来看，开发区的产业培育大多重视对设备、土地、税收、营业水平的奖补和支持，对人这一特殊资本的有所忽视，对人才的更高层次的激励不足，对人才的培养模式的重塑重视不足。2018年以来，各发达二线城市开始“人才大战”使得高端人才培养不足的现象有所缓解，但仍停留在表面，缺乏长远的适合产业培育的人才战略规划。注重强调对个人的物质激励、荣誉表彰，忽略了把人才战略作为产业培育这一宏观战略之下的一个子系统，人才战略对产业培育具有核心的战略意义。维护人才引进和产业培育的良好生态系统的有效运营，还有很长的路要走。

三、关于开发区产业培育的对策建议

1、推进开发区融合发展

2017年，国务院发布了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），对开发区高质量发展、协调发展提出了重要要求。“鼓励东部地区开发区输出品牌、人才、技术、资金和管理经验，按照优势互补、产业联动、市场导向、利益共享的原则，与中西部地区、东北地区合作共建开发区。围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展，推动沿海沿江沿线开发区良性互动发展，建设一批具有辐射带动效应的转型升级示范开发区，引导产业优化布局和分工协作”。“各省（区、市）人民政府要积极探索建立开发区统一协调机制，避免开发区同质化和低水平恶性竞争，形成各具特色、差异化的开发区发展格局。鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合功能区转型”。开发区的融合发展势在必行，这既是提升效率也是集约资源，更是促进产业优化发展的战略举措。

2、提升政策供给水平与前瞻性

近年来，我国经济迈入“新常态”发展的阶段，在国际经济体系中的影响力与存在感不断增强，提质增效、转型升级、抢占技术制高点成为“主旋律”，国家每年会制定出台相关的产业政策，用于指导宏观经济，调整和促进重点行业发展。开发区的产业政策也应起到指导开发区长远经济发展目标，调整和促进重点领域、重点行业的发展的目标。因此，在制定产业政策时，不仅要从短期效应出发，单纯考虑见效快，还要深入谋划战略方向，促进相关产业可持续发展;不仅要从政府利益出发，还要充分考虑企业的具体发展情况;不仅要“补短板”、完成指标，还要有总体规划，建立产业培育的系统思维，以综合性、前瞻性、专业性产业政策引领产业发展。

要对产业政策实施后产生的短期效应与长远意义开展效果分析，进而在处理产业发展瓶颈时，不再单一的提出一项或几项产业政策，在此种情况下，尽管问题得到暂时的解决，但是从长远看，仍会留下隐患，甚至后期出现的问题会更为严重。开发区的管理机构应具备辩证的态度，从不同角度出发，具体情况具体分析，制定更为完善、更有体系的产业政策，政策应该领先于现实又服务于现实，“规划引领”、“政策先行”，从而为产业培育营造一个科学、健康的环境。

3、建立领先于行政区的专家型人才培养和任用机制

管理学的核心目标，是“人岗匹配”，促进人的发展，通过合理的制度设计，使人才特别是专家型人才成为企业充分发展的核心。建立专家型人才的培养机制和使用机制，是开发区产业培育和技术升级的当务之急，是先进企业组织架构的重要一环。要运用开发区体制机制的优越性，建立和制定领先于原有体系的人才战略。首先，发挥人的积极性，不仅仅是企业的目标，也是政策制定者的职责，专家型人才是自身价值的实现者，是马斯洛需要层次理论的实践者，物质激励是人才需求的一部分，社会的认可、组织的重视、良好的工作条件同样重要，“硅谷”和“班加罗尔”的经验值得借鉴。开发区的制度优势使得它在制定和执行政策时使用灵活的策略，为人才的自我实现提供便捷条件，使人才在企业发展中起到更重要的作用。其次，员工个人的发展要与企业的壮大、企业的产业升级相匹配，定期的培训、跨企业的交流、公平的考核激励、良好的商业配套都可以作为政府的政策制定的绩效目标。最后， 好的工作氛围是专家型人才为企业稳定输出的必备条件，合理的流动性也是企业保持竞争力的重要条件，政策制定者要用前瞻性的思维，通过制定和落实针对性措施，力求促进优秀人才在区内企业间实现合理流动，引导企业实现人才互补合作，以最大限度发挥人才效益。

【参考文献】

[1] 国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见（国办发）〔2017〕（7号）：4-7.

[2] 杨骐恺. 辽阳经济开发区转型升级的对策研究[D].大连理工大学，2017.

[3] 蒋康莉，吴价宝.连云港高新技术产业开发区高端产业培育研究[J].淮海工学院学报（人文社会科学版），2018.16（04）91-94.

[4] 孙友浩.开发区产业特色化发展研究——以东营经济技术开发区为例[J].中国物价，2017（12）105-107.

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【作者简介】

侯 翀（1982—），西北大学公共管理学院硕士研究生，现就职于西安国际港务区管委会.