政府主导与市场化对东北地区产业结构升级的影响——基于地级及以上城市面板数据的实证分析

董洪梅，张曙霄，董大朋

(1.东北师范大学 经济学院，长春 130117；2.中共大庆市委党校 经济教研室，黑龙江 大庆 163313；3.黑龙江八一农垦大学 经济管理学院，黑龙江 大庆 163319)

一、引言

2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，东北振兴战略实施的前10年间东北地区经济发展步伐明显加快，辽宁省、吉林省和黑龙江省年均经济增速分别为12.8%、13.8%和11.7%(褚敏、踪家峰，2018)[1]。然而，伴随着我国经济步入新常态，面对国内“三期叠加”深度调整的刚性约束，东北地区结构性、体制性和资源性矛盾凸显，2015年吉林省、黑龙江省和辽宁省经济增速分别位列全国倒数第4位、第3位和第1位，2016年辽宁省出现经济负增长，“新东北现象”也引起了各界的广泛关注。2015年12月30日，中共中央政治局会议审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，并于2016年4月26日起正式对外发布实施，标志着第二轮东北振兴战略的全面启动，为东北经济发展注入了新的动力。东北老工业基地衰落以及“新东北现象”产生的深层次原因在于，重工业优先发展战略下形成的偏向重化工业和资源性的产业结构调整步伐缓慢，产业结构僵化、固化、低级化的状态得不到根本性的调整。因此，加快东北老工业基地振兴需要以产业结构升级重塑产业体系、培育经济增长新动力，这是实现东北全面振兴、高质量发展的关键途径。

从改革开放40年我国政府与市场关系的改革经验来看，市场对资源配置起决定性作用则政府更好发挥作用、实现强政府与强市场的协同是社会主义市场经济运行的特征，东北老工业基地振兴则是在政府主导下推进市场化进程的典型案例。那么，东北老工业基地振兴战略实施过程中，政府主导的典型特征和市场化进程对东北地区产业结构有何影响？这是值得重点关注的问题。因此，本文运用面板数据回归模型，探讨东北老工业基地振兴过程中，政府主导、市场化进程对产业结构升级的影响，从而为破解“新东北现象”、实现东北全面振兴与高质量发展提供实证经验支持。

二、研究文献综述

总结世界各国的经济发展经验，大多数国家在产业结构重大调整的过程中都离不开政府的积极主导和干预，日本、韩国等发达国家提供了典型的成功案例(Lin and Chang，2009)[2]。由于市场体系和机制的不完善，经济发展进程中普遍存在非均衡的结构性问题，市场的不完善为政府发挥主导作用推行产业政策进而提高经济效率提供了空间(Aghion et al，2015)[3]。政府主导下的区域发展战略在本质上是政府运用行政权力对现有资源进行优化配置的过程(彭彦强，2009)[4]，通过资源的重新配置改变原有的区域分工模式，必然带来经济结构调整以及产业结构的变动(陈喜强、傅元海、罗云，2017)[5]。政府主导下的区域发展战略在实施过程中通常都会制定科学明确的产业发展政策，产业政策在产业结构合理化和高度化中具有显著的驱动作用，政策力量与市场力量的协同更能推动产业结构优化升级(韩永辉、黄亮雄、王贤彬，2017)[6]。在产业结构调整过程中政府将在市场规律的指引下发挥引导作用，政府直接主导信息化与工业化融合发展对产业结构高级化和产业结构合理化具有积极的正向作用(焦勇、杨蕙馨，2017)[7]。袁航和朱承亮(2018)[8]对西部大开发战略的产业结构转型升级净效应进行检验，研究结果证实西部大开发能促进西部地区产业结构合理化，对西部地区高行政等级城市的产业结构转型升级推动作用显著。当然，也有学者对政府主导下的产业发展合理性提出质疑，拉丁美洲国家政府主导的产业结构调整就是典型的失败案例(Mcmillan et al，2014)[9]。政府主导下集中力量办大事的发展战略会带来产业要素配置和产业发展的问题，对于发展中和转型中的国家而言，政府实施直接干预的产业政策只会使问题更为严重(江飞涛、李晓萍，2010)[10]。尤其是中国的地方政府在特定的制度框架下成为了一种发展型政府，在“晋升锦标赛”的绩效考核竞争下，地方政府在主导地方产业发展的过程中，偏好于优先发展具有更高生产效率和更强增长效应的资本密集型产业(唐志军、谌莹、刘友金，2012)[11]，甚至在产业选择和投资上产生盲目的模仿行为，积极鼓励和发展能够产生政治明星效应的产业，导致地区间产业结构趋同，抑制了区域产业的合理分工和结构升级(王燕武、王俊海，2009；傅利平、李永辉，2014)[12～13]。

一般而言，市场化程度越高则经济自由和开放度就越高，进而能够实现资源配置的合理化，按照产业结构演进规律实现产业结构的合理化和高级化发展；市场化程度低的地区则恰恰相反，产业结构正常的演进过程受到阻碍，因而不利于产业结构升级(周超，2016)[14]。从长期来看，产业结构升级最终依赖于技术的进步，市场化程度越高则技术创新的激励就越强，地区技术复杂度较高的产业增长就相对越快，也就越有利于实现产业结构的优化升级(盛丹、王永进，2011)[15]。另外，市场化程度的提高有利于优化创新资源的配置效率，对我国高技术产业创新绩效有着正向的促进作用，尤其是在垄断程度低、技术密集度低且外向度髙的行业中，市场化的促进作用更大，更有利于产业结构升级(戴魁早、刘友金，2013；张云、赵富森、 仲伟冰，2017)[16～17]。江胜名等(2017)[18]认为，我国东部地区市场化水平高，生产要素在市场机制下自发流动和合理配置，产业结构在市场调节下得到优化升级。闫星宇和许士道(2019)[19]进一步指出，市场化不仅能够显著促进产业结构升级，还具有显著的空间外溢效应，对于其他地区产业结构升级具有显著的促进作用。

通过对上述相关文献的梳理可知，相关学者已揭示了政府主导和市场化进程与产业结构升级的内在联系，并通过中国产业结构变迁的路径进行了实证检验。但是，产业结构的形成与演变依赖于地区的资源禀赋和制度变迁，中国不同地区间要素禀赋和制度环境存在明显的差异，进而政府主导行为和市场化进程对产业结构的影响必然存在异质性，以全国研究样本得出的实证研究结论对于具体区域可能缺乏适用性。另外，现有的大多数研究都是单独分析政府行为和市场化进程对产业结构升级的影响，较少在同一框架进行系统分析。基于此，本文选择东北地区地级及以上城市的面板数据，运用面板数据回归模型，探讨东北老工业基地振兴战略下政府主导、市场化进程对产业结构升级的影响，以丰富既有的研究。

三、模型设定与数据说明

(一)变量选择与说明

本文研究重点在于探讨东北老工业基地振兴过程中，政府主导、市场化进程对产业结构升级的影响，结合已有的相关研究文献，变量选取说明如下：

1．被解释变量

产业结构升级(ind)：通常而言，产业结构指标可以依据克拉克定理选择非农产业比重来衡量。但是，由于信息技术革命给产业结构带来了极大的冲击，发达国家的经济结构出现明显的“经济服务化”趋势，对产业结构传统的度量方式已经无法反映经济结构的服务化倾向。鉴于“经济服务化”过程中第三产业发展要明显快于第二产业的典型事实，本文借鉴干春晖等(2011)[20]的研究方法，以第三产业产值与第二产业产值之比作为产业结构升级的衡量指标，以反映东北地区的产业结构是否向着“服务化”的方向升级，这也与东北老工业基地振兴战略的产业发展目标相一致。

2．核心解释变量

政府主导(gov)：在中国模式下，政府通过控制公共财政资源的投资方向和投资规模主导经济运行，本文以地方政府财政支出占地区GDP的比重来测度政府主导经济的特征，以反映地方政府对资源配置的控制能力和对地方经济发展的参与程度。

市场化(market)：现有研究文献多采用中国经济改革研究基金会国民经济研究所樊纲、王小鲁等建立的市场化指数，以衡量我国各省份的市场化程度。鉴于地级市层面市场化指数数据无法获得，而东北地区国有经济比重过高，非国有经济发展程度能够反映出东北地区的市场化程度，本文以樊纲等构建市场化指数时的二级指标“非国有经济的发展”，并以“非国有经济在全社会固定资产投资中所占比例”反映东北地区的市场化程度。

3．相关控制变量

根据东北老工业基地振兴战略的相关目标以及有关产业升级研究的相关文献，选取以下与产业结构升级相关的控制变量，具体包括：

地区经济增长(grow)：经济增长是反映一个地区经济运行状况的核心指标，伴随着经济增长产业结构会呈现出规律性的变化趋势，本文以人均GDP指标衡量地区经济增长水平，并对其取对数。

固定资产投资(inv)：中国固定资产投资具有更多投资于国有经济、城镇部门以及资本密集型产业的倾向性，进而影响到地区产业结构升级，本文以固定资产投资占GDP比重作为衡量指标。

城镇化(urb)：城镇化反映了城乡之间人口要素流动的过程，人口要素流动促进产业合理布局进而影响产业结构升级，本文以城镇化率作为城镇化水平的衡量指标，参考相关文献并结合我国人口统计口径，以非农业人口占总人口的比重来衡量。

贸易开放(open)：开放型经济是改革开放以来我国经济的典型特征，贸易开放对产业结构高级化具有显著影响，本文以美元对人民币中间价折算的地区货物进出口总额与地区生产总值的比值来衡量东北地区的贸易开放水平。

金融业发展(fis)：金融业发展会引致产业间资金存量结构变化，进而影响到产业结构升级，东北地区金融体系以银行为主导，因此，本文选择年末金融机构贷款余额与地区生产总值的比值作为金融业发展的指标。

人力资本(edu)：相关研究多采用平均受教育年限代表人力资本水平，但是，受限于地级市层面平均受教育年限数据无法获得，本文以普通高等学校在校生人数占全部人口比重为代理变量衡量人力资本存量。

(二)数据来源与统计描述

本文研究的地域范围界定为狭义的东北老工业基地，即东北地区的辽宁省、吉林省和黑龙江省的34个地级及以上城市(不包括延边朝鲜族自治州和大兴安岭地区两个地级行政单位)，样本数据区间设定为2003—2016年东北老工业基地振兴战略实施期间。文中用于计算相关变量指标所需的原始数据来源于EPS数据平台中国区域经济数据库、中国城市数据库以及历年的《辽宁统计年鉴》《吉林统计年鉴》和《黑龙江统计年鉴》，部分缺失数据以相关城市统计公报进行补齐。相关变量的描述性统计特征如表1所示。

表1 相关变量的描述性统计

(三)回归模型设定

为实证分析东北老工业基地振兴战略实施过程中，政府主导和市场化进程对东北地区产业结构升级的影响，本文构建如下的计量经济模型：

其中，i代表地区，t代表时期，indit代表被解释变量产业结构升级，govit和marketit分别代表核心解释变量政府主导和市场化进程，xijt为一组控制变量(包括地区经济增长、固定资产投资、城镇化、贸易开放、金融业发展和人力资本存量等变量)，β为待估计的参数，εit为随机扰动项。对于上述计量经济模型，以面板数据回归模型理论为依据估计模型参数。

四、实证分析结果

(一)基准回归分析

本文分别选择面板数据固定效应和随机效应模型进行参数估计，估计结果如表2所示。固定效应模型与随机效应模型Hausman检验统计量为23.64，相应的P值为0.0026，在1%的显著性水平上拒绝“解释变量与误差项无关”的原假设，因此，选择固定效应模型进行回归分析更加合理。固定效应模型的参数估计结果表明，政府主导对产业结构升级影响的系数显著为正，即政府对于经济活动的主导程度加强促进了东北地区产业结构的升级。原因在于产业结构失衡是东北经济衰落的重要原因，政府主导下的东北老工业基地振兴战略实施过程中，中央和省级乃至地方政府部门制定了科学明确的产业振兴政策，确立了具体的产业结构转型升级目标，地方政府通过公共财政支出执行相关的产业振兴政策，调整生产要素在三次产业部门之间的配置，主导地方产业结构的转型发展，向老工业基地振兴的产业目标状态转变，进而促进了东北老工业基地的产业结构升级。市场化系数同样显著为正，说明在东北老工业基地振兴过程中，市场化进程同样促进了产业结构升级，但是，从系数大小来看其作用程度明显小于政府主导型的经济特征。原因在于中国特色社会主义市场经济下，市场在资源配置中起决定性作用，市场化进程强化了价格机制对要素流动的影响，弱化了东北地区产业部门间要素流动的阻碍，以资源优化配置促进了东北老工业基地产业结构升级。但是，东北地区在计划经济时期依托资源优势建立起来的以重化工业为主的产业结构本身具有“锁定”效应，而且受计划经济影响程度较深的东北地区市场化进程相对缓慢，因此，市场化对产业结构升级的作用效果小于政府主导的效果，这也反映出东北老工业基地振兴战略下产业结构升级以政府主导为主的典型特征。

表2 基准回归的固定效应和随机效应估计结果

注：括号内数值为标准误，***、**和*分别表示系数估计值在1%、5%和10%的水平上显著

相关控制变量的分析结果表明，经济增长系数显著为负，对东北地区产业结构升级具有抑制作用，原因在于中国式分权体制对地方政府产生的“增长型激励”，地方政府尤其关注本地区的经济增长排名，进而将社会经济资源投向具有更高生产效率、更强增长效应和政治明星效应的传统优势工业部门，导致产业结构的服务化转型升级被抑制。固定资产投资系数同样显著为负，这也反映出固定资产投资具有更多投资于国有经济以及资本密集型产业的倾向性(伍其亮、史元亭、万广华，2015)[21]，不利于东北地区产业结构升级。而贸易开放、城镇化水平提升、金融业发展和人力资本存量增加对东北地区产业结构升级都具有明显的促进作用，这也与相关文献的研究结论一致，符合理论的预期(蓝庆新、陈超凡，2013；蔡海亚、徐盈之，2017；史恩义、王娜，2018)[22～24]。

(二)区域异质性分析

东北地区资源型城市数量多、分布广、历史贡献突出。由于资源型城市产业发展对资源依赖性强，接续替代产业发展不足，步入新世纪之后东北地区资源型城市产业结构问题凸显，城市产业转型势在必行。自2001年12月开始，国务院在东北地区陆续确定了一批资源型和资源枯竭型城市，发展接续替代产业，推进经济结构转型。按照2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》中确定的全国资源型城市名单，将本文研究涉及的东北地区34个地级及以上城市划分为资源型城市和非资源型城市两大类。其中，资源型城市包括阜新市、松原市、大庆市等19个地级市，非资源型城市包括沈阳市、大连市、长春市、哈尔滨市等15个地级及以上城市。通过对比可以发现，东北地区资源型城市和非资源型城市在产业结构上存在显著的差异，2003—2016年资源型城市第二产业和第三产业比重平均为47.81%和34.83%，同期非资源型城市平均值为42.19%和39.59%。表2中模型(3)～(6)报告了资源型城市和非资源型城市固定效应和随机效应模型的估计结果，Hausman检验统计量分别为16.85和19.31，相应的P值分别为0.0318和0.0133，因此，选择固定效应模型更加适合。固定效应模型(3)和(5)的估计结果同样表明，政府主导和市场化进程都推进了东北地区产业结构的升级，这说明对于东北地区的资源型城市和非资源型城市而言，地方政府通过公共财政支出执行产业政策，主导产业结构转型升级的目标与影响并不存在明显的差异，并且市场化进程能够促进产业结构升级的结论对于两类城市具有同样的适用性。同时，政府主导的估计系数在资源型城市要明显高于非资源型城市，这说明在资源型城市转型和老工业基地振兴战略政策叠加下，地方政府主导资源型城市转型发展与振兴对产业结构升级的作用效果更加显著。

(三)基于动态回归的稳健性检验

计划经济时期重工业优先发展战略下，东北地区依赖自然资源优势形成了偏重的产业结构，在沉淀成本、规模经济和资源诅咒等因素作用下，产业结构的转型升级具有较强的路径依赖。因此，本文引入产业结构升级的一阶滞后项建立动态面板数据模型，以控制产业结构历史状态对当前变动的影响，并采用差分GMM和系统GMM方法进行动态回归估计，以获取更加有效的参数估计值，以验证基准回归模型分析结果的稳健性。表3汇报了东北地区整体、资源型城市和非资源型城市的面板数据动态回归估计结果，Arellano-Bond检验表明在10%的显著性水平上模型扰动项存在一阶序列自相关而不存在二阶序列自相关，Sargan检验在10%的显著性水平上无法拒绝“所有工具变量均有效”的原假设，因此，说明模型均通过了设定检验。模型参数估计结果显示，东北地区产业结构升级确实存在预期中的路径依赖，从模型的估计系数看，这种路径依赖相当明显；从核心解释变量的估计系数看，东北地区整体、资源型城市和非资源型城市的回归结果都表明，政府主导和市场化进程对产业升级均具有显著的促进作用。因此，东北地区整体和分区域的动态分析结果都与前文基准回归结果一致，综合来看前文基准回归的估计结果是稳健的。

表3 基于动态回归的稳健性检验

注：括号内数值为标准误，***、**和*分别表示系数估计值在1%、5%和10%的水平上显著

五、结论及政策建议

东北老工业基地衰落及其振兴面临困境自有其深层次的内在原因，重化工业为主的产业结构失衡以及相对缓慢的市场化进程，增加了东北全面振兴的脆弱性，削弱了东北地区未来经济增长潜力。那么，针对东北老工业基地振兴战略下的产业发展目标，以政府主导和市场化相结合推进产业结构升级，是东北老工业基地全面振兴的重要途径。本文基于政府主导东北老工业基地振兴的典型事实，利用东北老工业基地振兴战略实施期间东北地区34个地级及以上城市的面板数据，实证分析了政府主导与市场化对东北地区产业结构升级的影响。实证分析结果表明：东北老工业基地振兴战略实施过程中，各级政府制定科学明确的产业振兴政策，确立具体的产业结构转型升级目标，地方政府通过公共财政支出执行相关的产业振兴政策，主导地方经济结构的转型发展，进而促进了东北老工业基地产业结构升级；在中国特色社会主义市场经济体系下，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场化强化价格机制对要素流动的影响，弱化产业部门间要素流动的阻碍，实现市场经济下的资源优化配置，能够有效促进东北老工业基地产业结构升级。东北地区资源型城市和非资源型城市的地方政府通过公共财政支出执行产业政策，主导地区经济转型发展，都有利于区域产业结构的转型升级，并且市场化进程能够促进产业结构升级的结论对于两类地区具有同样的适用性。同时，动态面板数据的回归结果表明，东北地区产业结构升级具有一定的路径依赖，同时也验证了上述结论的稳健性。

基于上述研究结论，结合新时代中国经济结构转型与东北老工业基地全面振兴的基本要求，本文提出以下政策建议：第一，在东北老工业基地振兴战略实施过程中，充分发挥“有效政府”在产业结构转型升级中的统筹作用，结合区域发展实际制定科学合理的产业发展政策，以政府主导产业政策的实施，有效引导资源优化配置，推进产业结构的转型升级。第二，积极推动区域市场化改革，大力提升东北地区的市场化进程，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，消除地方保护主义和市场分割，构建开放、竞争、有序的一体化市场，通过市场机制下的资源优化配置深化产业分工与合作，引导产业结构升级。第三，理顺老工业基地振兴过程中的政府与市场关系，超越“市场还是政府”的狭隘争辩，既要发挥市场对资源配置的决定性作用，构建“有效市场”，也要更好发挥政府对产业转型和经济振兴的调控作用，发挥“有效政府”的统筹作用。第四，针对东北地区人才外流的现实状况，制定出台人才培养与引进政策，提升与产业结构升级匹配的人力资本水平；积极主动融入“一带一路”建设，扩大对外开放水平，一方面引进优质资源和先进技术促进产业结构升级，另一方面推动东北优势产品和技术走出去，以对外贸易灵活调整产业结构；充分发挥城镇化水平提升对区域产业结构升级的积极效应，合理引导农村转移人口有序的实现市民化，提升东北地区新型城镇化水平和质量；完善金融发展环境，优化金融发展结构，提升金融资源配置效率，为东北地区产业结构转型升级提供金融支持；转变地方政府区域发展理念，优化地方政府的考核评价机制，消除“增长型激励”下的区域恶性竞争，加强地区之间产业政策的协调，为产业结构升级创造良好的合作环境。