中国社会保险制度的反思与政策建议

杨宜勇 李洁

摘 要：改革开放40多年来，我国逐步建立起以社会保险为主体的社会保障体制。社会保险对工资和就业有较大的影响，我们在肯定社会保险改革取得巨大成就的同时，也不能忽视当前社会保险存在的各种问题。社会保险改革应与当前我国的经济发展水平相适应，要逐步降低社会保险缴费率，夯实社会保险缴费基数，提高缴费最低年限，以更好地保障民生。

关键词：改革开放;社会保险;平均工资;就业

中图分类号：F840.61      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）08-0067-06

改革开放40多年来，我国的社会保障制度在覆盖面、保障水平等方面都取得了巨大成就。截至到2018年11月，我国城镇职工基本养老保险参保人数达41566万人，医疗保险参保人数121065万人，失业保险参保人数为19557万人，工伤保险和生育保险分别覆盖了23723万人和20292万人。健全的社会保障制度能让劳动者全身心投入到工作之中，但也会挤占劳动者的当前可支配收入，降低他们当前的消费水平。对于企业而言，为职工缴纳“五险一金”能够使企业在劳动力市场上更有竞争力，但缴纳社会保险费也会增加企业成本，从而降低企业在市场上的竞争力。因此，处理好社会保险、工资和就业三者之间的关系尤为重要。

一、中国社会保险制度发展的回顾与评价

1.生育保险得到长足的发展

1994年，原劳动部颁发《企业职工生育保险试行办法》，以保障企业女职工在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健。《企业职工生育保险试行办法》中规定，生育保险依据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金，企业缴纳的最高生育保险费最高不超过工资总额的1%，而员工个人则不需缴费。经过近10年的发展，我国的生育保险工作取得了长足的发展，为了更好地保障生育职工的合法权益，推动生育保险制度建设，劳动和社会保障部办公厅于2004年颁布《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》，提出要协同推进生育保险与医疗保险工作，并及时调整生育保险筹资水平等具体要求。此后，针对各地生育保险基金结余情况较为严重的现象，人力资源和社会保障部以及财政部又于2015年颁发了《关于适当降低生育保险费率的通知》，以提高生育保险基金使用效率并在一定程度上降低企业负担，该通知中指出生育保险基金合理结存量为相当于6至9个月待遇支付额，累计结余超过9个月的统筹地區可以根据“以收定支、收支平衡”的原则将生育保险缴费率下降到工资总额的0.5%以内。

2015年，党的十八届五中全会明确提出将生育保险与基本医疗保险合并实施，在此精神的指导下，人力资源社会保障部办公厅、财政部办公厅及国家卫生计生委办公厅于2017年联合颁发了《关于做好生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点有关工作的通知》，两险合并不仅有利于提升管理水平，降低管理成本，还有利于扩大覆盖范围，将广大流动就业人口纳入到生育保险的保障范围中。

2.工伤保险条例不断完善

为了配合《劳动法》的贯彻实施，劳动部于1996年颁布《企业职工工伤保险试行办法》，以保障劳动者在工作中因意外事故及职业病等而需获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。工伤保险保费由用人单位缴纳，职工个人无需缴费。该试行办法还规定，各行业实行差别费率和浮动费率。于2004年正式实施的《工伤保险条例》取代了之前的《企业职工工伤保险试行办法》，2010年，国务院又对《工伤保险条例》进行了修订，修订后的《工伤保险条例》于2011年1月1日起正式施行。

3.城乡居民养老保险走上正轨

一是我国早在20世纪90年代就提出要逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。1993年，党的十四届三中全会指出要建立新型的部分积累模式的社会养老保险制度，即社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。随后，国务院设计了两个具体的统账结合的操作方案，并将其写入《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》予以公布。这两种方案各有侧重，一个采取“大账户、小统筹”的方式，另一个则秉承“大统筹、小账户”的原则。由于当时允许各地按照自己的情况自行选择其中一种方案实施，因此，这两种方案在全国的执行中造成了许多混乱。国务院于1997年发布《国务院关于建立统一的城镇企业职工养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），该决定的颁布结束了当时全国企业职工养老保险制度混乱不堪的局面，也标志着社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度在我国正式建立。随后，国务院于2005年颁布了《国务院关于完善城镇企业职工养老保险制度的决定》（国发2005〔38〕号），对1997年建立起的统账结合的养老保险制度做了一定的改革。职工需要履行一定的缴费义务后，才可以享受到相应的养老金待遇。在1997年国发〔1997〕26号文中提出，要进一步扩大养老保险的覆盖范围，逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并将城镇个体劳动者也逐步纳入其中。但其并未对城镇个体劳动者参保做出具体的政策规定，各地在实施时有着较大的自主权。针对这一情况，国发〔2005〕38号文将当时的工作重点放在了非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的参保问题上。在缴费方面，城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，个人总共需缴纳20%，其中的8%用于建立个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。由此可以看出，相比于城镇企业职工，城镇个体工商户和灵活就业人员在参保时面临着更大的缴费压力。

二是城乡居民基本养老保险制度基本建立。2009年，我国开始开展新型农村社会养老保险试点，年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，都能以自愿方式参加新型农村社会养老保险制度。新农保基金主要由个人缴费、集体补贴和政府补贴三部分组成。缴费标准被设计为5个档次，分别是每年100元、200元、300元、400元和500元，最低缴费年限为15年。2011年，我国又针对年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民建立了城镇居民养老保险制度。城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴两个部分组成。个人可以选择每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元及1000元十个档次进行缴费，最低缴费年限仍是15年。2014年，为贯彻党的十八大精神，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，均可以在自己的户籍所在地自愿参加城乡居民养老保险。并轨后的城乡居民养老保险仍坚持个人缴费、集体补助和政府补助相结合，最低缴费年限仍为15年，但将缴费标准增加到12个档次，鼓励参保人自主选择缴费档次，多缴多得。

4.城乡居民医疗保险基本全覆盖

一是城镇职工基本医疗保险基本全覆盖。1998年，国务院出台《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，以建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险制度，且由用人单位和职工双方共同缴纳基本医疗保险费，基本医疗保险基金也实行社会统筹和个人账户相结合的制度安排。在这样的制度安排下，企业缴费率为在职职工工资总额的6%，职工个人缴费率为本人工资的2%，企业缴费的2/3进入社会统筹，剩余1/3与职工个人缴纳部分组成个人账户。当职工因病发生医疗费用时，城镇职工基本医疗保险制度将给予一定数额的经济补偿。

二是城乡居民基本医疗保险制度基本全覆盖。2003年，我国建立起针对农民的新型农村合作医疗制度。农民可以以家庭为单位，自愿参加新型农村合作医疗，且农民个人每年的缴费标准应不低于10元，集体经济组织和各级财政在此基础上对参保人员进行补贴。2007年，我国开始开展针对城镇非从业居民的城镇居民基本医疗保险试点工作，医疗保险缴费以家庭缴费为主，政府给予适当的补助，符合条件的城镇非从业居民都可以自愿参加城镇居民基本医疗保险。

经过多年的发展，新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险都在城乡居民抵御疾病风险中发挥了重要的作用。2016年，我国将新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险合并，建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度。

5.失业保险制度基本建立

随着市场经济体制的建立，失业现象开始逐渐显现。为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，1999年国务院颁布了《失业保险条例》，建立起失业保险制度。失业保险需企业与职工双方共同缴费，费率分别为2%与1%。2015年，该费率统一降至2%。

二、社会保险制度对工资的影响及存在的问题

1.社会保险与工资的关系

职工的劳动工资与社会保险之间存在着很密切的关系：首先，社会保险与工资一样，是用人单位为职工提供的一种待遇形式。社会保险是国家通过立法形式强制建立的风险互济机制，能为参保职工提供生育、工伤、失业、患病及退休期间能保障其基本生活水平的福利待遇。职工每月的实际工资收入就是扣除相关社会保险费后得到的。以养老保险为例，人们往往会偏好现在的钱，注重当前的消费而忽视对未来的储蓄，建立社会养老保险的目的之一就是为了克服人们的这种短视，每个月从职工的工资中抽取出一部分进行储蓄，等职工退休后再按月发放，以保障职工的退休后生活。其次，社会保险的缴费和待遇计发是以平均工资为基准的。我国的社会保险制度是收入關联型的，企业缴费往往以职工工资总额为基础，个人缴费则以个人工资金额为基础。仍以城镇职工养老保险制度为例，在缴费阶段，企业缴费率为在职职工工资总额的20%，职工个人缴费率为本人工资的8%。在待遇计发阶段，退休人员领取的养老金分为基础养老金和个人账户养老金两部分，个人账户养老金的计发标准只与个人账户金额及退休年龄等因素相关，与平均工资无较大关联;而基础养老金部分的计发基数为当地上年度在岗职工月平均工资与本人指数化月平均工资二者的平均值，同时规定参保者每多缴费1年，便能多拿到1%的基础养老金。

2.社会保险缴费率存在的问题

一是缴费率过高。我国社会保险缴费率过高似乎已经成为了学界的共识。目前，我国企业需要承担的社会保险缴费率高达30%，在国际上都处于较高水平。过高的缴费率加重了企业的缴费负担，同时也鼓励了企业的逃缴漏缴行为。汪润泉等利用国泰安数据库旗下的企业报表数据以及中国家庭追踪调查数据测算后发现，我国城镇职工社会保险制度的真实缴费水平远低于政策缴费率，企业实际缴费率为13.5%，而职工的实际缴费水平仅为8.5%。

另外，对缴费基数的规定使许多低收入者承担了过重的社会保险缴费压力。城镇职工养老保险制度缴费基数的下限为社会平均工资的60%，即个人收入低于社会平均工资60%的劳动者，需以社会平均工资的60%为基数进行缴费，这造成低收入者的实际缴费率远高于名义缴费率。

二是缴费不足问题。导致社会保险缴费不足的原因不是单一的，而是多种因素共同作用的结果。

首先，工资性收入占比下降。改革开放以后，我国逐步建立起“以按劳分配为主体，多种分配方式并存”的收入分配制度，近些年来，城镇居民的工资性收入占比不断下降，根据国家统计年鉴的数据，2013年我国城镇居民人均可支配工资性收入占人均可支配收入的比例为62.78%，此后，这一比例逐年下降，2017年，城镇居民人均可支配工资收入占人均可支配收入的比例仅为61%。然而社会保险的缴费是以工资性收入为基础的，随着工资性收入占比的逐年下降，实际缴费其实也在不断下降，其保障作用也会大打折扣。

其次，缴费基数不实。由于企业负担的社会保险缴费率较高，很多企业选择虚报缴费基数，以降低缴纳社会保险费的成本。这一现象在养老保险领域更为突出。我国城镇职工养老保险制度规定，若参保者的工资低于当地职工平均工资的60%，则将当地职工平均工资的60%作为其缴费基数;若参保者的工资收入高于当地职工平均工资的300%，那超过300%的部分不缴纳养老保险费。因此，许多企业都只选择平均工资作为其缴费基数，从而造成缴费不足的问题。

再次，虚高的缴费基数加重了低收入者、灵活就业人员以及企业的缴费负担。目前，当地职工平均工资的统计口径并未覆盖城镇私营单位就业人员及灵活就业人员等，在统计当地职工平均工资时仅计算了城镇非私营单位就业人员的平均工资，城镇非私营单位就业人员的月平均工资远高于城镇私营单位就业人员月平均工资，因此，要求私营单位就业人员以非私营单位就业人员的月平均工资为比较基数进行缴费，会加重私营单位就业人员的缴费压力，造成对低收入者及灵活就业人员的制度性挤出。要求低工资收入者按高标准缴费的不公平困境也会加重实行单基数法核定缴费基数的企业的压力，不利于其经营与发展。

1.逐步降低社会保险缴费率

我国经济发展现已进入高质量发展阶段，经济增长速度有所放缓。目前，较高的社会保险缴费加重了企业的负担，严重影响了企业的竞争力，甚至使其丧失了投资欲望。习近平总书记根据供给侧结构性改革提出了“三去一降一补”五大任务，其中“一降”是指降低企业的成本，减轻企业的税费负担。社会保险缴费成本是企业的主要成本之一，降低社会保险缴费率是降低企业成本的主要举措。近3年来，我国连续5次下调社会保险缴费率，取得了很好的成效，极大地降低了企业特别是中小企业的成本。虽经过多次调整，但养老保险的缴费率仍高达20%，成为企业社会保险缴费支出中占比最高的社会保险项目。未来应大力发展多支柱养老金体系，逐步降低第一支柱缴费率，进一步减轻企业负担。

2.夯实社会保险缴费基数

企业的社会保险缴费成本是由缴费率和缴费基数共同决定的。伴随着社会保险缴费率的下降，为保障社会保险收入水平就必须做实缴费基数，以避免缴费不足问题的进一步恶化。由于非私营单位薪酬结构不能真实反映社会实际工资情况，日前，李克强总理主持召开的国务院常务会议决定，核定社保缴费基数，各地由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，使保险缴费基数降低，以更好地吸纳低收入者及灵活就业人员进入制度。同时也应当降低低收入者的社会保险的缴费基数，以其实际工资为缴费基数，降低低收入者的缴费负担。

3.提高缴费最低年限

社会保险制度是与人们的收入相关联的，缴纳社会保险费会减少职工当期的可支配收入。由于人总是短视的，人更偏好今天的钱，因此，人们会采取各种方式逃避社会保险缴费。我国社会保险对缴费年限的较低要求为职工停缴、断缴社会保险费提供了便利，这一现象在城镇职工养老保险制度中尤为突出，这种行为既不利于社会保险制度的长期发展，也无法给参保者提供足够的退休后的生活保障。解决这种问题，我国应该相应提高缴费年限下限的规定，并增强缴费与养老金之间的联系，增加人们对社会保险制度的信任感，激励参保者长期缴费。同时加大对参保者的监管力度，严格打击工作期间停缴养老保险的现象。

4.充分发挥失业保险对促进就业的作用

失业保险是与就业联系最为密切的一项制度。但目前，我国失业保险过分侧重保障功能，在职业培训补贴和职业介绍补贴等促进就业的方面投入明显不足，不利于失业者的再就业。因此，失业保险在提供失业救助的同时，要更加重视提高劳动者的素质，以增强其市场竞争力，促进失业者的再就业。

5.提高统筹层次

当前，我国各项社会保险项目在筹资水平、管理水平等方面存在较大的地域差异，使得不同地区的企业面临着不同的负担，也会进一步影响劳动力的合理优化配置。党的“十三五”规划中明确指出要稳步提高社会保障统筹层次和水平，实现职工基础养老金全国统筹，更好地发挥失业、工伤保险的作用。提高统筹层次首先要建立统一的社会保险费征收体制，由税务部门统一征收;另外，应建立全国统一的社会保障信息中心，以帮助实现社会保障制度的全国统筹。

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责任编辑：晓 立

Abstract：Over the past 40 years of reform and opening up， China has gradually established a social security system with social insurance as its main body. Social insurance has a greater impact on wages and employment. While affirming the great achievements of social insurance reform， we cannot ignore the various problems in current social insurance. The social insurance reform should be in line with the current level of economic development in China. It is necessary to gradually reduce the social insurance contribution rate， consolidate the social insurance contribution base， and increase the minimum payment period to better protect people′s livelihood.

Key words：reform and opening up; social insurance; average wage; employment