电子商务法：横跨两届人大的立法范例

本社记者 张志然

>>2018年8月27日下午，十三届全国人大常委会第五次会议在北京人民大会堂举行。会议听取关于电子商务法草案审议结果的报告。 中国新闻图片网供图

《中华人民共和国电子商务法》（以下简称“电子商务法”），历经两届全国人大常委会四次审议、三次公开征求意见，历时五年出台，自启动立法以来就备受关注。

电子商务法的立法过程中，有怎样民主立法的闪光点？让我们一起来了解。

如何立法

电子商务法是政府调整企业和个人以数据电文为交易手段，通过信息网络所产生的，因交易形式所引起的各种商事交易关系，以及与这种商事交易关系密切相关的社会关系、政府管理关系的法律规范的总称。

近年来，我国电子商务迅速发展，在转方式、调结构、稳增长、促就业、惠民生等方面发挥了重要作用。“十二五”期间，电子商务年均增长速度超过30%。2015年，我国电子商务交易额超过20万亿元；网络零售额3.88万亿元，其中实物商品网上零售额3.23万亿元，占社会消费品零售总额的比重达到10.8%；电子商务交易市场规模跃居全球第一；电子商务就业人员达2690万人；互联网对中国经济增长的贡献率达到7%。近年来，许多全国人大代表也提出议案和建议，希望加快电子商务立法。

据了解，2013年12月，全国人大财政经济委员会牵头开展电子商务立法工作，组织成立由国务院十二个部门参加的电子商务法起草组。在起草过程中，广泛吸纳地方人大、院校专家、部分电商企业和行业协会，共同参与起草工作。

起草组成立后，对电子商务现有法律法规进行了梳理，选定电子商务立法十六方面重点课题进行研究，形成三十多份研究报告。在课题研究基础上，电子商务相关部门、地方人大、高校、电商企业、行业协会等密切合作，形成四份电子商务法立法大纲和两个版本的草案建议稿。

起草组把广泛听取意见贯穿于起草的全过程，通过专题调研、座谈会、研讨会等多种形式，充分听取各方面意见。认真研究梳理、充分借鉴国际组织和主要国家的经验做法，先后召开两次国际研讨会，邀请联合国贸易法委员会及美国、欧盟、日本、新加坡等国和组织专家，结合我国电子商务立法工作进行了专题研讨。

草案建议稿整合形成草案初稿后，经征求国务院有关部门的意见，反复研究修改，形成草案讨论稿。

2016年4月29日，电子商务法起草领导小组会议讨论并原则同意草案。此后，将草案发到各省区市人大财经委，广泛听取当地有关部门、企业、专家特别是全国人大代表、地方人大代表的意见，根据各地意见对草案进行了修改完善。

2016年7月19日，全国人大财政经济委员会召开第49次全体会议，审议并原则通过草案，之后根据委员们意见进行了修改。此后，全国人大常委会办公厅发函国务院办公厅征求国务院各部门的意见，全国人大财政经济委员会根据61个部门反馈的188条意见进行修改完善，采纳139条，并按照全国人大常委会法工委审核意见对重点问题进行了协调和修改，形成目前的草案。

“电子商务法坚持以人民为中心的发展思想，将人民的安全放在第一位，对保障人民人身安全做了非常具体的规定。”全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆在接受媒体采访时介绍，一方面法律从电子商务经营者义务的角度提出要求，比如规定电子商务经营者销售商品或者提供的服务应当符合保障人身安全的要求；另一方面，如果消费者受到了人身上的损害，电子商务法则规定了严格的法律责任。

何以立法

根据立法法，我国的法律在立法过程中一般是经过三审。而电子商务法草案在全国人大常委会上整整经历了四次审议、三次向社会公开征求意见，才最终付诸表决。

纵观这四次审议，我们可以看到，每次审议发生的一些变化：

肖怀远委员说，相较于草案二审稿，草案三审稿进一步强化了电子商务经营者特别是电子商务平台经营者的义务，并完善了电子商务争议处理等方面的内容。全国人大财政经济委员会委员骞芳莉表示，草案三审稿聚焦近年来电子商务领域的热点问题，很好地回应了社会各界对这些热点的关注。共享单车等企业的兴起，使得押金返还难成为一个突出的问题，而三审稿增加了对押金问题的相关规定。

韩晓武委员说，草案三审稿对个人信息保护已进行了修改，但总体来看，还需要进一步完善相关监管和制约机制，在可操作性上进一步下功夫，尤其是在公民维权、起诉、索赔等制度设计方面，应该有更加明确具体的规定。

而相较于电子商务法草案三审稿，四审稿对平台经营者责任承担方式、电子商务绿色发展、跨境电商法律适用、商品和服务交付有关规定等内容作了修改。

那么为何电商法立法过程更为漫长？

“电子商务法和其他法律相比很复杂，涉及面广、规模大，而且作为新生事物其发展日新月异，很多事看不准。” 全国人大财经委副主任委员、电子商务法起草组副组长尹中卿在采访中表示，在这种情况下，立法机关起草过程的确比较慎重。

事实上，面对复杂艰巨的立法任务，充分发挥人大在立法中的主导作用，是电子商务法最终能够顺利出台的关键。

尹中卿指出，整个电子商务法起草和审议过程，比较好地体现了十八届四中全会对关于加强人大对立法工作组织协调，发挥人大有关专门委员会和工作委员会的主导作用。同时也很好地贯彻了科学立法、民主立法、依法立法。法律草案的起草和审议过程广泛地听取了各方意见，在审议、探讨过程中取得更多的共识，使草案具有更多的可操作性。因此，电子商务法的立法过程值得总结。

回顾此次立法过程，尹中卿总结了三个特点。

一是，这是一部由全国人大财经委员会牵头起草的法律。由全国人大专门委员会来牵头起草法律草案具有优势。在起草过程中，我们广泛吸收了行业协会、专家学者以及地方的电子商务示范城市一起从事这项工作，先搞专题调研，然后分头起草大纲，再分头起草草案，最后再合并。可以说充分地调动了方方面面的积极性，这样才能使这部法律草案比较快地起草出来。

二是在审议中充分发扬民主，广泛听取意见。一部法律四次审议，三次公开征求意见，这是少有的，充分听取了社会方方面面的意见，尤其是广大消费者的意见。虽然各方意见在整个修改过程中一直在磨合，但最后怎么改，依照法律程序由全国人大有关专门委员会和在常委会审议的时候来修改。

三是根据科学立法的要求，对草案进行广泛的修改，包括召开过两次国际研讨会。

中央网信办相关负责人评价此次立法时也曾经表示，电子商务法的制定出台，先后经过四次审议，其间广泛征求各方意见，充分调研论证，主要制度安排日趋完善，兼顾了公平公正和现实可行，贯彻了科学立法、民主立法、依法立法的立法要求，体现了以良法促进发展、保障善治的立法意图。

值得注意的是，有观点认为，在电子商务法草案四次审议过程中，一些电商平台、互联网企业积极奔走，立法过程中充满了博弈。

合同订立环节，艺兴公司部门经理、法务部未对合同进行审核。合同履行环节，房租收入主要由业务员收取再上交财务部，公司财务根据备案合同对房租收入进行确认。公司应当在合同订立阶段和履行阶段加强内部控制活动。

对此，全国人大财经委曾经回应，电子商务法立法过程中充分听取社会各方面的意见，“自然也包括电商平台，对这些意见我们都是欢迎的，也在立法过程中慎重考虑、积极采纳。这期间并不存在剧烈的‘博弈’，因为电子商务法整个立法过程都是遵循党的领导、人大主导、社会共同参与的原则，立法机关完全是秉持客观中立的态度，对各方面意见都按照是不是符合党中央大政方针、是不是符合人民群众期盼、是不是符合立法宗旨来评判。我们要看到，一部法律涉及各方面的人群，他们的利益诉求是不同的，甚至是冲突的，要想让每一个人都满意是难以做到的，我们坚持立法初心，坚持客观中立，做到了科学立法、民主立法、依法立法。据我了解到的情况，这部法得到了社会各界广泛好评，绝大多数人对这部法是满意的”。

如何民主

站在专家学者的角度来看电子商务法的立法过程，又是如何民主呢？

全国人大财经委立法专家顾问、北京大学法学院副院长薛军接受本刊采访时表示，全国人大财经委作为牵头部门，从最一开始就非常重视专家、学者在立法草案调研中的作用。全国人大财经委当时委托了北京大学电子商务法研究中心起草学者版本的立法大纲，也委托国家工商总局起草立法大纲，委托地方人大起草立法大纲。通过不同视角的交汇融合，在三个大纲的基础上形成一个统一的立法大纲。这是民主立法、科学立法的追求。

为此，全国人大财经委历史上第一次聘任薛军为人大财经委的立法专家顾问，正式承认学者专家在立法中的重要作用。

薛军看到，由于立法涉及很多相关主体，在电子商务法的立法过程中，全国人大财经委也特别注重听取各个方面的声音。不仅反复、多次地在平台性的企业如阿里巴巴、京东等公司调研，听取他们的意见，在有关消费者权益方面，也多次与消费者协会等社会组织召开座谈会，听取意见。此外，还多次召开立法座谈会，听取学界的意见。

电子商务法在立法中及时回应社会关切，这从相关条文的反复修改完善中可以得到证明。杨合庆曾经提到，例如电商平台对于平台内经营者的资质资格未尽到审核义务或者对消费者未尽到安全保障义务如何承担责任的问题，草案修改中一直受到颇多关注。即使在第四次审议中，依然对其展开了进一步的讨论：一些常委会委员提出，希望进一步强化电商平台的责任；还有一些常委会委员提出，考虑到电商平台对平台内经营者的资质未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务的情况比较复杂，需要再根据实际情形依法来具体地认定。最终，宪法和法律委员会经研究向常委会提出了修改建议，改为“依法承担相应的责任”。

在薛军看来，通过这种广泛征求意见的方式，确保立法过程公开透明，能够公开听取各方面声音，也是民主立法的一个重要表现形态。电子商务法的立法主体和涉及的关系比较复杂，所以三次公开征求意见。每个意见都认真研究，是否采纳，理由是什么，都有详细回应，这是很不容易的。这表示我们的立法走出比较小的范围，走向更多听取民意的过程。

薛军说，在立法过程中有一些焦点问题，社会上有比较多反响的会采取不同的处理方法。有的比较成熟的，就可以规定下来，有的还没把握的，进行一般化的处理，等待实施细则进一步处理。这种不专断的方式，也是民主立法的一个表现。

在平台没有保障义务，是连带责任还是补充责任，在立法中引发了很大争议。这是电子商务法第三十八条所涉及的内容。在薛军看来，电子商务法对这个问题相对灵活处理，也回应了民意。

而关于平台内的经营者要不要进行市场主体登记的问题，很多平台都有自己的看法。最后电子商务法第十条对此进行了规定，回应了业界诉求。

尹中卿也曾经以立法中关于“工商登记”的修改举例。该条从草稿、调研一直到第四次审议都存在多种意见。起初包括国务院有关部门等的意见主张全部登记，但电商平台和一些经营者认为，一些情况下工商登记没有必要。通过充分听取意见，最后在修改中逐渐地把登记作为一般原则，并以“但书”来排除特定情形，直至三审时还加了“零星小额交易活动”也不需要办登记，“这是立法经过逐步完善的过程”。

作为学者，薛军感觉到，我们国家立法的公众参与机会有了很大提升，特别是利益相关方在立法中能够发出声音。电子商务法在最后通过之前的立法评估会上，阿里巴巴的马云还亲自参加，这是非常好的做法。立法没有把持在少数人的手中，完全是公开透明，“开门”立法。

>>2018年12月28日，湖北省宜昌市新华书店里销售的《中华人民共和国电子商务法》读本。 中国新闻图片网供图

2018年8月28日，全国人大常委会第五次会议就电子商务法草案四审稿进行了分组审议。会上，委员和代表们就平台押金收取、平台推送服务授权、消费者权益保护等问题的讨论较为集中，但总体意见认为电子商务法草案已经较为成熟。

当时有委员指出，中国的电子商务发展迅猛无比，但法律在支持保障电子商务活动、规范相关行为、保障经营者和参与者利益等方面还相对滞后，因此建议电子商务法尽快通过并颁布，一些新情况新问题，可以在施行之后根据发展情况不断补充完善。

如今人们的生活已经离不开各类电子商务。电子商务丰富人们生活的同时，也非常需要这样一部法律来进行约束，电子商务法可谓应运而生。

电子商务法横跨了第十二届、第十三届人大，算是一个很有特点的民主立法样本。因为涉及主体多，利益冲突多，通过不断的民主立法协调才趋于平衡。希望未来能够有更多这样民主立法的成果，给国家的法治事业增光添彩。

相关链接：

2000年12月，全国人大常委会审议通过了《关于维护互联网安全的决定》；2004年8月，通过了《电子签名法》；2012年12月，通过了《关于加强网络信息保护的决定》。

2013年12月7日，全国人大常委会在人民大会堂上召开了电子商务法第一次起草组的会议，正式启动了电子商务法的立法进程。12月27日，全国人大财经委在人民大会堂召开电子商务法起草组成立暨第一次全体会议，正式启动电子商务法立法工作。根据十二届全国人大常委会立法规划，电子商务法被列入第二类立法项目，即需要抓紧工作，条件成熟时提请常委会审议的法律草案。

2014年11月24日，全国人大常委会召开电子商务法起草组第二次全体会议，就电子商务重大问题和立法大纲进行研讨。起草组已经明确提出，电子商务法要以促进发展、规范秩序、维护权益为立法的指导思想。

2015年1月至2016年6月，开展并完成电子商务法草案起草。

2016年3月10日，全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图透露，电子商务立法已列入十二届全国人大常委会五年立法规划，目前法律草案稿已经形成，将尽早提请审议。

2016年12月19日，十二届全国人大常委会第二十五次会议上，全国人大财政经济委员会提请审议电子商务法草案。

2016年12月27日至2017年1月26日，电子商务法在中国人大网向全国公开电子商务立法征求意见。

2018年6月19日，电子商务法草案三审稿提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。

2018年8月27日至8月31日举行的第十三届全国人大常委会第五次会议对电子商务法草案进行四审。

2018年8月31日，全国人大常委会表决通过电子商务法，其中明确规定：对关系消费者生命健康的商品或者服务，电商平台经营者对平台内经营者的资质资格未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，依法承担相应的责任。电商平台经营者对平台内经营者侵害消费者合法权益行为未采取必要措施，或者对平台内经营者未尽到资质资格审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务的，由市场监督管理部门责令限期改正，可以处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处五十万元以上二百万元以下的罚款。

2018年8月31日，中华人民共和国主席习近平签署中华人民共和国主席令（第七号），《中华人民共和国电子商务法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2018年8月31日通过。