劳动合同法：公开征求意见创纪录的立法标本

本社记者 张纯

共和国的历史中有这样一部法律，两次公开征求意见，分别收到19万余条和55万余条意见，牵动全社会的神经。从宏大的立法宗旨到细微的具体条款，意见对抗之激烈、立场对峙之鲜明、阵营对立之清晰，在中国立法史上堪称史无前例。

这部法律就是被称为民主立法样本的劳动合同法。

一场百花齐放的立法博弈

2005年12月24日，劳动合同法草案提交全国人大常委会第一次审议，次年3月20日，草案公开征求意见，直至2007年6月29日最终经全国人大常委会表决通过。

劳动合同法从孕育到呱呱坠地，历经三次审议，耗时整整一年半，掀起了一场“全民立法”的高潮。其中，劳资双方、相关利益团体及其代言人展开了针锋相对的立法博弈。

当时，社会各界围绕劳动合同法草案诸多条款有纷争，但博弈可以归结到一个焦点——劳动合同法，究竟应该侧重保护劳动者权益，还是应该平等保护劳资双方利益？

>>2006年3月20日，全国人大常委会办公厅在北京人民大会堂召开新闻发布会。时任全国人大常委会办公厅新闻局局长阚珂发布消息：《中华人民共和国劳动合同法（草案）》即日起向社会公开征求意见。 中国新闻图片网供图

彼时，1995年出台的劳动法已实施十余年。随着中国城市化进程的加快，经济形式愈发多样，劳资市场出现了一系列问题，如劳动合同签订率低、短期合同盛行，没有规定不签劳动合同的用人单位所应承担的法律责任，劳动争议类案件大量出现等。

“从1996年全员劳动合同制开始，劳动合同制度存在虚无化——很多企业不签合同；形式化——把法定最低标准当作劳动标准；单边化——不与员工协商，把很多义务性条款强加给员工；短期化——很多企业一年一签，甚至更短等特点。”劳动合同法草案起草人之一、时任中华全国总工会法律部负责人郭军介绍说。

鉴于劳资双方关系不平等，劳动合同法起草者的初衷正是侧重保护劳动者的立法理念。除了诸多明显倾向于劳动者的具体条款，草案第一条在阐述立法目的时，开宗明义地强调“保护劳动者的合法权益”。

>>时任中华全国总工会法律部负责人郭军 资料图

>>时任中国人民大学劳动关系研究所所长常凯 张纯摄

对此，众多企业主、用人单位不能接受。他们认为基于“劳动者就是弱势方”的假设太笼统，劳动合同法涉及劳动合同双方当事人的权利义务，应该“双保护”。

作为普通劳动者的“娘家”——以全国总工会为代表的各级工会组织，始终立场鲜明，竭力为劳动者主张权益。“我们的主要诉求就是增加对劳动者的保护，让不平衡的劳动关系得到平衡。”郭军指出。

在劳资对立的同时，劳动法学界的专家学者也分裂成了“劳方”与“资方”两派。双方专家学者犹如“针尖儿对麦芒儿”，在立法实践中爆发激烈的观点对抗和意见交锋。由于双方的领军人物分别是北京和上海的两位大学教授，因此，这场学术交锋被圈内戏称为“京派”和“海派”之争。

在“京派”学者看来，以保护劳动者为出发点实际上是解决劳动者和企业共同发展的问题，有利于构建和谐企业劳动关系。“保护劳动者并不是目的，而是实现一种双方的平衡。”时任中国人民大学劳动关系研究所所长常凯对记者介绍。然而“海派”代表——华东政法大学教授董保华则提出，劳动合同法草案向劳动者一方实行了过度保护，不仅有失法律公平而且难以实施，有“贵族法”和“观赏法”之嫌。

这场博弈的“惊险”之处，还在于劳动合同法草案遭遇了来自一些外商的强烈阻力。据悉，代表欧美企业的美国商会和欧盟商会分别递交了对于草案的建议书，欧盟商会的意见和建议11条，而美国商会的建议书多达42页，几乎涉及劳动合同法草案所有章节。

其中，还引发了一场“闹剧”。起因是源于不满劳动合同法草案一审稿中有如下规定：“用人单位的规章制度涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过。”2006年4月，上海美国商会有关人士带领二十余名美资企业人力资源经理，闯进在上海举办的一次劳动合同法草案研讨会现场，其中一名加拿大籍华人趾高气扬地说：“如果实施这样的法律，我们将撤资。”此语一出，会场一片哗然。一名与会代表随即站起，反驳她是在“要挟”——是以外商投资为条件，要挟我国维持劳动力低水平保护。

虽然面临重重阻力，但立法机构一位工作人员对媒体坦言：“要撤资就撤，我们不能牺牲劳动者权益来换取投资。经反复研究，我们坚信保护劳动者权益的大旗必须岿然不动。”正是秉承着这样的立法理念，在各方博弈的过程中，虽然在个别条款中做出了有利于资方的合理修改，但总体而言，仍然坚持了保护劳动者权益的立法理念。

一次史无前例的开门立法

随着劳动合同法立法博弈的进行，立法博弈中话语权也显现出了强弱不均。“在立法讨论过程中，资方声音可能比劳动者大。”郭军直言不讳地指出，“当时已经发现一些利益集团运用自身强大力量，通过媒体对立法施加影响。”

对于劳资双方话语权失衡问题，时任全国人大常委会法工委行政法室主任李援介绍：“在立法调研过程中，突出的感觉是劳动者话语权较弱，他们的意见不能充分地得到反映。”国务院法制办有关人士也有类似感受：“与用人单位比，劳动者个体知识、水平、能力都很弱，反映意见的能力也弱。”

随后，在全国总工会法律顾问委员会座谈时及在人大法学院讨论劳动合同法草案时有人提出，像劳动合同法这样与劳动者利益密切相关的立法，应当将草案公布，听取广大劳动者的意见，以实现民主立法。

>>2007年6月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议在北京人民大会堂闭幕，会议经表决通过《中华人民共和国劳动合同法(草案四次审议稿)》。 中国新闻图片网供图

2006年3月20日，全国人大常委会公布了劳动合同法草案，向全社会征求意见。据全国人大常委会法工委统计，自3月20日至4月20日，在为期一个月的意见征集期，通过网络、报刊、来信等各种渠道，共收到191849件立法意见。

这一数字在新中国立法史上仅次于第一部宪法“五四宪法”，创造了改革开放后全国人大立法史新纪录。参与此次“开门立法”的个人或单位，遍布全国31个省、自治区、直辖市和香港、澳门特别行政区，甚至一些外国驻华代表机构也提交了立法意见书。由此可见，劳动合同法与劳动者、企业主等诸多群体的切身利益密切相关，而且意味着，征求全民意见这一民主立法形式，得到社会的普遍认同和支持。

此外，更为现实的意义在于，“全民立法”运动为弱势的劳动者群体提供了一个平等的平台，使普通劳动群众的声音得到了全面的释放。正如时任全国人大常委会法工委副主任信春鹰所言：“个体的劳动者表达渠道非常有限，开门立法使他们的诉求能够得到表达，他们的感受能够得到倾听。”

事实证明，为弱势群体争取平等话语权的意图，很大程度上得到了实现。据统计，收到的19万余条意见中，来自劳动者的占到65%左右。这些意见包括劳动合同法的适用范围、劳动合同的订立形式、工资报酬、社会保障以及劳动监察与法律责任等方面的意见和建议，这些问题都与劳动者的利益密切关联。

这19万余条意见，凝结了广大劳动者对完善劳动立法的期盼，也反映了广大劳动者对民主法治的热烈欢迎。“每天晚上9点，我们在整理这些意见时，常常也是看得十分感动。”全国人大常委会一位工作人员回忆，“有不少提出意见的农民工是刚结束一天的工作走出工地，就直奔网吧来提意见。不少流动打工者的生活状态非常糟糕，这给大家带来很大的触动。正是像这些农民工一样的普通劳动者的参与，使劳动合同立法充分反映最广大劳动者的呼声和诉求。”

同时，为了更准确地评估意见，帮助立法机关修改和完善法律草案，全国人大常委会办公厅主办的官方网站——中国人大网在相关网页上首次设置了“职务栏”，要求提交意见的个人或单位填写身份背景。“劳动者和用人单位站在不同的立场，提的意见都有各自倾向性，增设该栏目可以区分意见来源，更有针对性地收集意见信息。”李援解释，劳动者是劳动关系的主体之一，他们亲自接触到实际中存在的不协调问题，不是凭空猜想，而是有的放矢，这些意见对进一步修改草案具有重要的意义。

这次公开征求意见，最大的意义还在于对全社会开展了一次对劳动合同法的普法宣传。在此次全民征集意见的活动中，劳动群众纷纷自发地投入对草案的学习与研讨，为了能够提出合理的意见，有的劳动者向有关专家提出咨询和查阅资料，激发了学习劳动合同法草案的热情。“从政府官员、大学教师到贩夫走卒，当时全社会都在讨论劳动合同法。”常凯在接受记者采访时回忆说。

一次承前启后的立法进步

2007年6月29日，历经四次审议之后，十届全国人大常委会第28次会议以145票赞成、一人未按表决器通过劳动合同法草案。

这部高票通过的法律，曾被誉为保护劳动者权益的里程碑。然而，围绕着劳动合同法的争议，并没有随着它的诞生而偃旗息鼓。

劳动合同法颁布后，多位政界、商界、学界人士批评劳动合同法对劳动者保护过度，导致企业负担过重，阻碍企业灵活用工，甚至有人指责法律拖累了经济发展。与此同时，劳务派遣工规模激增，社会反应强烈。

据全总估计，全国劳务派遣工总量在3000万人左右。北京市在2008年劳务派遣工只有8万人，劳动合同法实施后，2011年年末已激增到60万人。

劳动合同法实施三年半后，历经全国人大常委会两次专题调研，劳动合同法启动修改。2012年6月26日，经十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议。信春鹰在作审议草案说明时说：“劳务派遣规模越来越大，如果再不及时、明确地在法律上加以规范，劳务派遣很可能会发展成用工主渠道，瓦解我们的劳动法律制度。”

2012年7月6日，劳动合同法修正案（草案）在中国人大网站上向社会公布征求意见，截至8月5日，共有131912人提出意见55万多条，另收到来信869封。参与的人数之多，意见数量之大，在中国的立法史上不说“绝后”，但绝对是“空前”的。

55万多条意见，再次证明，这是一部涉及亿万人切身利益的法案，它的修改，牵动了社会的神经。

最终，新修改的劳动合同法用13个条文，分别从严格劳务派遣市场的准入条件、限制劳务派遣的适用岗位、明确劳务派遣工依法享有的权利等4个方面，对劳务派遣加以规定，限制其发展，结束了劳务派遣无法可依的历史。

在共和国的立法史上，劳动合同法是一个意义深远的立法标本，不仅仅在于其上演了一场极为复杂、激烈的立法博弈，更在于面对资方、利益集团的强大压力甚至要挟，立法机关没有退缩，始终坚守“劳动者权益至上”的立法理念。

从这个角度讲，劳动合同法绝对值得大书一笔。

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1996年，劳动合同法立法就已被列入国务院立法日程。因某些原因，起草工作在1998年暂时搁置。

2004年年底，劳动合同法的立法工作重新启动，2005年被列为国务院重点立法事项。

2005年6月中旬，成立了由国务院法制办、劳动和社会保障部、全国总工会分别带队的联合调研组，在全国进行调研。国务院法制办形成了劳动合同法草案。

2005年12月24日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议首次审议劳动合同法草案。

2006年3月20日，劳动合同法草案向社会公开征求意见，这一关乎亿万人切身利益的法律成为社会瞩目的焦点。

2006年12月24日，充分吸纳各方意见并做出大幅修改的劳动合同法草案提交全国人大常委会第二十五次会议进行二审。

2007年4月24日，第十届全国人大常委会第二十七次会议第三次审议劳动合同法草案。

2007年6月4日，第十届全国人大常委会第二十八次会议对劳动合同法草案进行第四次审议。

2007年6月29日，第十届全国人大常委会第二十八次会议以145票赞成、一人未按表决器的表决结果，通过劳动合同法草案。

2008年1月1日起，劳动合同法正式施行。这部法律进一步完善了劳动合同制度，明确了劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系。

2012年6月26日，全国人大常委会首次审议劳动合同法修正案草案，此次主要修改其中四条与劳务派遣相关的条款，其余条款如无固定期限合同等，均采用原设计，未做任何改动。

2012年7月6日，劳动合同法修正案草案在中国人大网站上向社会公布征求意见，截至8月5日，共有131912人提出意见557243条。

2012年12月28日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。

2013年7月1日起，新修订的劳动合同法正式施行。其中最大的亮点，是明确规定被派遣劳动者应享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利，并赋予人社部门依法开展经营劳务派遣业务行政许可的权力。