个税法：全国人大常委会首开听证的立法范本

本社记者 侯兆晓

>>2005年9月27日，全国人大法律委员会、全国人大财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。 中国新闻图片网供图

从800元到1600元，再到3500元，最后到5000元，个人所得税法的每一次修改，起征点都会成为各方博弈的焦点。

为充分听取民众意见，在个人所得税法修改中，首次通过中国人大网公开征求意见，全国人大常委会还破天荒地召开了立法听证会……

这是民主立法的可喜进步，更是开门立法民主立法的榜样。

个税立法之三个标志性阶段

梳理个人所得税立法的过程，可以清晰地看到民主立法的进步，可以看到国家在保障公民平等权、生存权和发展权等基本人权方面的进步。

中国个人所得税制度从1980年开始到现在，已经持续了39年。伴随着改革开放的不断深入，中国经济可以说发生了翻天覆地的变化。时移势易，变法宜矣。

1980年9月，个人所得税法通过并公布，费用扣除标准确定为800元，由于国内民众收入较低，当时主要是针对涉外企业的个人所得税征管，与国内居民征收个人所得关系不大，可以说第一个阶段。

到了1986年9月，国务院发布《个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税，纳税的扣除额标准调整为400元，而外籍人士的800元扣除标准并没有改变。“内外双轨”的标准由此产生，中国居民也开始真正缴纳个人所得税。

这个阶段结束的标志是1993年10月个人所得税法的首次修改。修正案规定，不分内外，所有中国居民和有来源于中国所得的非居民，均应依法缴纳个人所得税。这一年，个人所得税制实现了内外统一。在此基础上，翌年，对中国财税历史影响最大的分税制改革开始实施。

第二个阶段是个人所得税制随经济需要，进行了历次调整。

1999年8月，由于此前亚洲金融危机的冲击，国家出台了刺激消费政策，为引导存款转为消费，个人所得税法再次修改，原第四条第二款“储蓄存款利息”免征个人所得税项目被删去，由此开征了个人储蓄存款利息所得税。

到了2005年，国家开始以提高个税费用扣除标准即起征点的方式，来减轻纳税人负担，促进收入公平分配。个税起征点从当年的每月800元提高到后来的每月1600元，基本上是每隔三年调整一次。并且从2005年起，年收入大于12万元的高收入者须自行申报纳税；2011年则调整了累进税率的档次。

现在，以确立“综合和分类相结合”的新个税体制为标志的第三个阶段，已经到来。

听证会之见证者

作为民主立法的标志性事件——2005年9月27日,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会在北京举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会，这是立法法规定听证制度以来全国人大常委会在立法过程中首次举行听证会，这次具有里程碑意义的听证会已经载入史册，且至今被人津津乐道。

对于15年前的听证会发生的事情，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文仍历历在目。

刘剑文是从网上得知要举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会消息的。看到听证会面向社会公开征集公众陈述人,他一直从事财税法方面的研究,所以决定报名参加这次听证会。

当时的想法是,个人所得税和人民群众生活密切相关,希望能够借参加听证会的机会将自己的观点阐述出来。经过遴选,他被选中进入40名候选公众陈述人名单。最终,有20人被确定为听证会的公众陈述人,他是其中之一。

参加听证会之前,刘剑文将发言稿反复推敲,修改了好几遍。按照听证会的规定,每名陈述人的发言时间为8分钟。因为时间有限,所以必须将最主要的观点和理由阐述出来。发言一开始他就亮明观点:“我的观点是将个人所得税工薪所得费用扣除标准提高到1600元。”

在阐述理由时,刘剑文谈道:费用扣除标准是个人所得税法的一项重要内容,这一标准的确定与公民的平等权、生存权和发展权等基本人权具有密切关系。从平等权角度而言,个人所得税的功能主要在于通过调节不同收入阶层之间的收入,从而缩小社会民众之间的收入差距,促进平等权的实现。

基于这一思路,如果费用扣除标准订得过低,将使得低收入阶层负担个人所得税,这与开征个人所得税的初衷相悖,也不利于公民平等权的保障。从生存权角度而言,公民的最低生存条件必须得到保障,对于属于最低生存条件范畴的收入不能征税；如果扣除标准订得过低,势必会损及公民生存权的保障。从发展权角度来说,就扣除标准而言,除了对公民的最低生存条件予以保障外,还应考虑到公民促进社会全面发展并享受相应发展成果所需要的费用。如果费用扣除标准订得过低,显然不利于发展权的保障与实现。

对于扣除标准的具体数额确定,刘剑文援引了有关数据进行论证:研究人员对7个城市居民的平均基本生活水平进行的调查分析；国家统计局关于2004年全国城镇单位在岗职工年人均消费支出的数据。此外,我国的经济保持高速度增长,费用扣除标准也应具有一定的超前性,同时再考虑到我国财政的承受力和人们的社会心理承受能力,综合各种因素,他提出,应以1600元作为工薪所得费用扣除标准。

费用扣除标准由当时的800元提高到1600元,相对而言,将对经济不发达地区的财政收入有一定影响。需要通过相应调节机制予以弥补。在听证会上,刘剑文强调,考虑到我国地区差异日益扩大、地区政府间财政能力严重不均衡、一般性转移支付功能有限等原因,对于费用扣除标准上升引起的经济不发达地区的财政收入缺口问题,应通过中央政府的转移支付解决。这有助于顺利推进个人所得税法的改革,同时也可以在一定程度上解决我国财政体制均等化程度不高的问题。

此外,刘剑文还提到,因经济发展、通货膨胀及居民收入变动等方面的原因,立法机关可以在若干年后对费用扣除标准继续进行调整。可以明确规定关于费用扣除标准修改或调整的权限、程序和规模,以使费用扣除标准与经济形势的发展相适应。法律的稳定性和法律的及时立、改、废并不矛盾,法律及时修正,贴近社会现实需要,恰恰是法律稳定性的本源之所在。

在自由发言阶段,刘剑文进行了补充发言,进一步论证自己的观点。整个听证会现场气氛热烈,大家发言井然有序。

刘剑文表示，很高兴看到,当年出台的修改后的法律将个人所得税工薪所得减除费用标准调整为1600元。

可以说，有关个人所得税法修订的听证会，是最高立法机关民主立法的一个新突破。在听证会上，陈述人之间有比较激烈的意见交流：赞成1500元起征点的6人，认为应高于1500元的有12人，认为应低于1500元的2人。畅所欲言争辩，使民意得到充分表达，促成了草案再次修改并最终获得通过。

民众意见之推动作用

据了解，2011年个税起征点从2000元提到3500元时，在草案征求意见36天内，共收集到来自82707位社会各界的237684条意见。彼时，仅15%的网民赞成起征点3000元。

然而在多名常委会人员建议下，全国人大法律委员会两次召开会议研究审议，并与国务院多次研究，最后时刻，个税起征点从原来的3000元提至3500元。

3500元的起征点一直延续了8年，随着经济的发展，2018年重新修订个人所得税法的呼声再次进入了人大的议事日程。

2018年6月19日，个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议，个税起征点拟由每月3500元提高至每月5000元。

草案公布的时候，全国人大法律草案征求意见管理系统里，列于第二条的《个人所得税法修正案草案》已提意见数不断攀升，截止到2018年7月6日上午9点，已经征集61102条意见，相较于另外3条正在征求意见的法律草案的意见，领先数百倍。

而此时，距离征求时间刚刚过去一周。

一个最受关注的内容是，基本减除费用标准（起征点）是否应该为5000元/月。

“从理论上讲，基本减除费用标准受制于职工收入的提高水平、物价的变动水平和居民消费水平。根据这三个因素，7年来城乡居民可支配收入年均增长大致7%左右，CPI2%左右，从3500元提高到5000元就显得不够。”全国人大财经委员会副主任委员尹中卿表示。

不过，在刘剑文教授看来，5000元的标准只是草案里提出的标准，并不是最终版本，如果社会反响很大，起征点可能还会提高。事实上，此前的2011年个税改革正是由于多达237684条意见，最后将个税起征点由原计划的3000元提高至3500元。

按照财政部部长刘昆的说明，5000元起征点综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定的前瞻性。但这个起征点甫一公布，就引起民众的多种不赞同声音。

在中国政法大学财税法研究中心主任施正文看来，目前相关部门并没有公布5000元这一标准究竟是如何测算出来，看不出来前瞻性是如何体现的。

全国人大常委会委员李晓东也表示，起征点从3500元提高到5000元大概涨了40%，但2001年实行时GDP是48万亿元，2017年GDP是82.7万亿元，同比增长近70%。

“现在经济发展要扩大内需，在整个收入格局中，居民收入占比是在逐步下降的，提高居民收入比重来扩大消费是我国经济和社会发展迫切需要解决的问题。从这个意义上来说，建议把起征点提高到6000元或者7000元。”尹中卿指出。

在李晓东看来，考虑到工资占GDP的比例，加上物价上涨和通货膨胀情况以及刺激消费的迫切需求，8000元至10000元的起征点是比较合适的。

虽然起征点最终定格在5000元，民意还是起了积极的推动作用。

听取民意之三大途径

据了解，全国人大及其常委会在制定法律的过程中，以往听取意见的主要方式，一是向各省、自治区、直辖市、较大的市、中央有关部门、有关教学研究机构等征求书面意见，二是邀请有关方面人士召开座谈会征求意见，三是将一些法律草案在报纸上发布，向全社会征求意见。2005年举行立法听证会是全国人大及其常委会广泛听取社会各方面意见的又一种重要方式，是本届全国人大及其常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度，推进立法民主的一项重大举措，对于扩大公民的立法参与，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。

在立法过程中广泛听取各方面的意见,充分反映民意、集中民智,有利于提高立法质量,使制定的法律符合实际并得到有效实施。

立法听证会是立法机关在立法过程中直接地、公开地听取社会意见的一种重要方式。2005年举行的立法听证会开我国立法工作的先河,在立法史上具有重要意义,标志着我国民主立法进入一个新的发展阶段。而选择个人所得税工薪所得减除费用标准这一与百姓生活密切相关的议题举行听证会,也表明了立法机关对这一问题的高度重视。从另一个方面来说,举行立法听证会也是一个对公众开展法制宣传的过程,有利于公众更好地理解和支持法律的规定。

2005年举行立法听证会其意义在于为以后涉及重大民生问题的修法开创了一定要听证的先例，但是也有不足。刘剑文表示，今后立法机关需要就听证会参与者提出的问题和建议建立回复机制，让参与者明白自己的意见没有被采纳的原因。这样既是对参与者建议权的尊重，又可以激励参与者的积极性。

针对第三阶段的个人所得税改革，有受访者表示免征额性质的费用扣除（即“起征点”）过低的情况，刘剑文告诉记者，提高起征点肯定不是未来改革的方向，改革要放在综合与分类相结合的税制模式的总体框架下去设计具体方案。

施正文也表示，提高起征点丝毫不能解决问题，而且可能把现在的不公平变成更大的不公平，也背离了个税改革的方向。

>>2005年10月28日，湖北宜昌市民在街头报摊上翻看个税起征点1600元的新闻。据悉，十届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，起征点上调为1600元，自2006年1月1日起施行。 中国新闻图片网供图

>>2006年1月1日起施行的个人所得税法起征点为1600元。国家税务总局称，个人所得税起征点由每月800元提高到1600元，政府财政每年将因此减收280亿元。图为当年11月下旬，湖北宜昌市民在书店购买个人所得税法图书。中国新闻图片网供图

施正文认为，在累进税率的情况下，提高起征点后收入越高的人少缴的税越多，在分配调节上会起反作用。同时，现在的起征点仅仅适用于工资、薪金所得，对于没有工资收入的人会非常的不合理。而且起征点的规定不单单是一个数字，和我们的税率结构还有很大关系。在分类征收的情况下，不考虑个人和家庭因素单纯提高起征点，会造成更大的不公。不仅不能真正解决低收入群体税负重的问题，而且对低收入人群会更不合理。

施正文表示，个税改革方案目标提了很多年，但是需要先厘清一些问题，定好大的框架，才能有具体的详细内容。“个税改革是分两步走的。一是要先有综合税制改革方案，即建立分类与综合相结合的个税制度。这个方案会比较具体，然后按照程序再拟个人所得税法的修改草案，报人大通过才能实施。个税的改革要通过修订个人所得税法来进行。”施正文说，目前正在讨论研究的是综合税制改革方案。而不是个人所得税法的修订草案。

个人所得税起征点从800元到5000元，中间跨度近40年，这些符合经济发展水平，保障公民公平权、平等权、发展权的改革离不开向社会广泛征求民意，离不开开门立法，离不开民主立法。

相关链接：

1980年9月10日公布的《中华人民共和国个人所得税法》，是中华人民共和国成立以来颁布的第一部个人所得 税法。

1986年9月25日，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。

自1987年1月1日起，把对中国国内公民的个人所得征收的个人所得税改为征收个人收入调节税，从此，个人所得税成为对在中国有所得的外籍人员征收的一种涉外税收。

1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税法实施细则》，从1994年1月1日起施行。

2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议高票表决通过关于修改个人所得税法的决定，修改后的个人所得税法自2006年1月1日起施行。

2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税费用扣除标准自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

2011年4月20日，十一届全国人大常委会第二十次会议召开，个人所得税免征额拟调至3500元。

2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议通过了关于修改个人所得税法的决定，并于2011年9月1日起施行。

2018年8月31日，关于修改个人所得税法的决定经十三届全国人大常委会第五次会议表决通过，起征点每月5000元，2018年10月1日起实施。新个人所得税法于2019年1月1日起施行。