食品安全法：公众广泛参与的立法样板

本社记者 刘瑜

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还记得那个曾经广为流传的段子吗：“早上，买两根地沟油油条，切个苏丹红咸蛋，冲杯三聚氰胺奶，吃完后去上班。中午，瘦肉精猪肉炒农药韭菜，再来一份人造鸡蛋卤注胶牛肉，加一碗石蜡翻新陈米饭，泡壶香精茶叶。下班，买上尿素豆芽、膨大西红柿、石膏豆腐。回到家，吃个增白剂加柠檬黄馒头……”这个看似荒唐的段子，却生动描绘出了当时国人所面临的“舌尖上的险境”。

一时间，这些本来陌生的化学名词因为跟日常的食物联系在一起，而变得家喻户晓。进入我们口中的是能吃的食品还是化学工业原料，傻傻分不清楚。

彼时，隔段时间就爆出的问题食品，让民众陷入了对未知的极度恐慌中，终于，在民意的呼声下，食品安全问题到了不得不解决的地步。

食品安全都是与老百姓息息相关命题，所以食品安全法从诞生之际就被烙上了从“百姓民声”到“国家大法”的印记。从出台到修订，无不体现着民主立法的特点。

>>2007年3月14日，来自江西的全国人大代表胡长林建议，制定食品安全法要“提速”。要通过食品安全法的制定和实施，解决现行法规将有关食品安全的规定分散于多部法律、相互之间缺少协调配合、法律条文冲突、应有的内容缺失等问题。 中国全球图片总汇供图

六成“否决” 民意为“旧法”敲响警钟

文章开头的那些问题食品，几乎每一件爆发，都是先由媒体曝光开始。而后随着公众的恐慌和质疑，才有了相关部门的介入调查。“吃什么才是安全的？”“‘舌尖上的安全’由谁来保障？”当年公众的疑问直指我国食品安全的漏洞，也倒逼了立法的跟进。食品安全是人命关天的大事，随着人们健康需求的日益增长，彼时，加快食品安全立法的呼声日益高涨。

公众反映激烈的社会难题，更是全国人大代表们关注的焦点。关于“食品安全”的议案数量一直高居前列，“尽快制定出台食品安全法”成为那些年两会代表委员的共识。

据有关数据统计，2005年两会期间，30余名全国人大代表提出：借鉴发达国家的经验，制定一部符合我国国情的食品安全法，以确保人民身体健康。

2007年两会前夕，原国家食品药品监管局发布了一项调查——《2006年31个城市食品放心工程满意度调查报告》，报告显示，大多数消费者对中国食品市场的安全状况感到不放心。

10个消费者中就有6至7人给中国食品安全投了“否决票”！调查结果引起很多部门的高度关注。民意已给中国食品安全监管下达“最后通牒”。

2007年全国人代会上，江苏、安徽、河南等10多个代表团的445位代表联名提出14件议案，要求加快制定食品安全法或修改食品卫生法。仅第十届全国人大期间，就有3000多人次的全国人大代表提出食品安全方面的议案、意见和建议。更有代表提出：修改食品卫生法，不如一次到位，制定食品安全法。

当年也有专家和学者提出，民意重于泰山，有关部门应当认识到当前食品安全的严峻形势，考虑一下为什么一个吃的问题多年解决不了？应尽快拿出有力措施改善食品安全状况。越来越多的呼声剑指食品安全应加快立法脚步。

基层的声音得到了高度重视，全国人大常委会加强相关立法工作，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议。

2004年7月，国务院第59次常务会议，通过了《国务院进一步加强食品安全的决定》，并作出了修改食品卫生法的决定。

2006年修订食品卫生法被列入年度立法计划。而后，经过多次研讨、吸纳各方意见得出结论，食品卫生法已不适应当时社会的新需求，决定将修订食品卫生法改为制定食品安全法。

终于，千呼万唤始出来。2007年12月，食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议，宣告法律以新的名称而不是食品卫生法修订案的名义进入立法程 序。

从“卫生”到“安全”，食品安全立法不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提升。它适应了社会新形势，顺应了群众新要求。

汇集民智 波折中“新法”诞生

在食品安全法正式出台之前，全国人大法律委员会、教科文卫委员会、全国人大常委会法工委先后赴广西、上海、北京、河南、河北进行实地调研；多次召开座谈会，听取政府有关部门、食品生产经营者、专家学者对草案的意见；就立法中的重要问题与有关部门多次进行协调、沟通，广泛听取各方面的意见。

2008年4月20日至5月20日，食品安全法草案全文公布向社会征求意见，作为当时的新一届全国人大常委会第一部向全社会公开征求意见的法律草案，具有非同寻常的意义。与此同时，全国人大常委会办公厅宣布，此后全国人大常委会审议的法律草案一般都会予以公开，广泛征求各方意见。这样的变化，充分显示了全国人大常委会在立法理念上的重大变革。

一个月的时间内，全国人大常委会法工委共收到社会各方面意见11327件。广大民众反响热烈，很多人通过信件、网络、报纸积极建言献策。据全国人大常委会法工委工作人员介绍：其中各类食品生产企业和相关领域的专家学者提出的意见就占了1/3。二审草案在充分采纳这些意见的基础上进行了修改，更充分地印证了“民主立法”的意义。

随着“民主”的脚步不断加快，立法中的争议也日渐激烈。在食品安全领域，一些专业性较强的法律条款不仅需要社会的意见，同时，更需要业内专家的科学建议。立法论证会作为一种“特别”的民主机制，很好地解决了“争议突出”和“僵持不下”这一难题。

2008年7月25日，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委在北京举行了食品安全法草案立法论证会。这是十一届全国人大常委会召开的第一次立法论证会。参加论证会的代表包括全国人大代表、地方人大常委会有关人员、专家学者、食品行业协会等。

论证会上，就食品安全法是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度进行了论证。此前，对于“电子监管码制度”的存废，各有关方面有着不同的看法。

2005年以来，原国家质检总局力推了产品质量电子监管网，要求“重点产品生产企业必须在产品包装上使用电子监管码后，方可出厂销售”。但是，在当时我国食品安全的语境下，电子监管码能否真正提高我国的食品安全监管水平，值得商榷。由于电子监管码本身就可以造假，因此确保食品安全的关键并不在这个“码”上。

对于众多食品生产企业来说，电子监管码的实施无疑会大幅增加生产成本与工序时间；对于广大社会民众来说，电子监管码的实施同样会增加生活成本。也正因为如此，此制度一提出来就立即遭到了食品行业的集体反对。

>>2009年6月1日食品安全法正式实施。当年5月25日，重庆市重庆书城内，市民正在选购食品安全法的书籍，以了解该法的详细细则。 视觉中国供图

通过这次论证会，集结了多方相关领域及专家的科学建议，最终删除了此前国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度的规定。这一决策，是立法者对社会舆论的一种积极回应，各方利益也在博弈中找到了契合点。

食品安全法草案二审后不久，震惊全国的“三鹿奶粉”事件曝光，一时间舆情沸沸扬扬，来自“舌尖上的恐慌”又一次侵袭着公众的内心，同时对食品安全法的出台也有着更多的期待——

好多产品出了事以后，才引起有关部门的注意。那么我们都期待着，有一天国家能提前预防。对我们消费者可能就是有更好的益处吧。

现在监管部门特别多，大家互相推诿。新的食品安全法能不能从体制上有所改变呢？

售假，卖假，违反食品安全的话，我觉得就要给予严厉打击，不能说罚两个款就完事了，我认为国家对这个方面应该重视一下。

……

2008年10月，食品安全法草案进行三审。这次打破了以往“进入三审的法律草案意见已经相对统一，不再做大的修改”的惯例。食品安全法草案三审稿进行了八个方面的重大修改，这些来自民众的呼声，也都被一一写进法律。

参与了食品安全法研究、起草和修改工作的中国人民大学教授刘俊海在当时就提出：分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职,避免“一个部门管不了”的现象,但也出现了“多个部门管不好”的弊端: 监管部门之间既存在着监管重复,也存在着监管盲区。

据刘俊海回忆，在食品安全法出台之前，有关部门领导非常重视他的意见，多次登门去家里拜访，征求他的建议。他提出了贯彻食品安全法的关键是：一手抓监管分工,一手抓监管合作。既强调每家监管部门依法勤勉、权威高效地履行各自法定职责; 又强调监管部门之间信息共享、监管联动、无缝对接。

>>2008年9月12日，工商执法人员正在大型超市仓库查剿“问题”奶粉。 视觉中国供图

食品安全专家方有宗，从一开始就参与食品卫生法和食品安全法的起草和讨论工作。立法过程中关于如何协调监管部门的激烈讨论给他留下了深刻印象。

方有宗认为，按照我国现有的国情，一个比较妥善的办法就是由一个部门承担食品安全监管的主要责任，而其他相关部门则合理分工，密切配合，共同实施监管，这样的建议最终被新出台的食品安全法采纳。

新出台的食品安全法在明确各监管部门之间的分工和责任的同时，还明确提出要新设立国务院食品安全委员会，作为一个高层次的议事协调机构，负责领导、组织、协调、指导食品安全监管工作。

除了改革原有的监管体制外，食品安全风险预警机制的建立则是社会公众关注的另一个焦点问题。为了能够把食品安全工作做到预警、预防的层面，进行事前监管的预警，食品安全法对如何进一步完善食品安全风险预警机制也作出了详细的规定。

这些有针对性的规定受到了当时社会各界的肯定，国家立法机关和普通民众意愿多次达成了良性互动，食品安全法草案针对当时包括“三鹿奶粉”等恶劣事件所作出的规定必要且及时，大大顺应了民心。

“158票赞成、3票反对、4票弃权。”三年内历经四次审议的食品安全法草案终于在2009年2月28日上午经立法机关——全国人大常委会表决通过。至此，这部汇集了民智、堪称“精雕细琢”的法律终于正式出台。

时任全国人大常委会法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时透露：“在提交人大常委会审议之前，国务院法制办从2004年7月开始着手食品安全法的立法起草工作，所以这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民……”

因为“涉及每一个公民”，所以，这部法律的诞生，吸收了大量“人民的呼声”。从2007年12月进入立法程序到2009年2月顺利出台，15个月的立法过程中，食品安全法草案几易其稿，全国人大常委会四次审议通过，经历了多次修改和完善。

全国人大法律委员会先后召开了7次会议，对食品安全法草案进行逐条审议；全国人大教科文卫委员会召开了两次会议，对食品安全法草案进行审议；全国人大常委会组织了13次立法调研活动；全文公布法律草案征求意见后，全国人大常委会法工委曾向31个省、自治区、直辖市，27个省会市，18个较大的市，4个经济特区，28个国家部委，6个社会团体，16个高等院校和法学研究所以及最高法院、最高检察院、中央军委法制局等单位征求意见。

这些数字，清楚地记载了食品安全法“开门立法”的脚步，最大范围吸纳了社会各界的意见和建议，为这部与所有人都息息相关的法律刻上了“民主”的印记。

顺应民意 呼声中修订完善

2010年2月，国务院按照食品安全法预设的规定，正式成立了食品安全委员会，食品安全由此提升到了高层统揽、协调的层次。食品安全法颁布实行的几年来，配套法规规章、食品安全标准等制度建设快速推进。

然而，五年的执法历程，虽然在食品安全领域有着一定的收获，但不可否认的是，被公众寄予厚望的食品安全法，并未从根本上带来“舌尖上的安全”。国家食品安全形势依然严峻。新法实施后接踵而至的瘦肉精、地沟油、镉大米等等，成为继“三鹿奶粉”事件后又一批食品安全危机新样本。

这些危机不仅又一次挑战了百姓对食品安全的信任，也考验着政府的决心。全国人大代表和社会各方建议修改食品安全法的呼声不断。全国人大教科文卫委在当时提交常委会会议审议的报告中说道，仅第十二届全国人大以来，全国人大代表就提出了13件关于修改食品安全法的议案，强烈要求修法。食品安全法实施仅仅五年即进行“大修”，这在中国立法史上并不多见。

2013年10月，原国家食品药品监督管理总局向国务院报送了食品安全法修订草案送审稿，并向社会公开征集意见，共收到5600多条意见，有效文字高达84万字。由此可见，公众对食品安全法的关切度非常之高。

2014年全国两会期间，李克强总理作政府工作报告时，连用三个“最严”表明了政府治理食品安全问题的立场：“要用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，切实保障‘舌尖上的安全’”。

2014年6月23日，“预热”后的食品安全法修订草案，正式提交十二届全国人大常委会第九次会议初审。

2015年4月24日，食品安全法修订草案在两次审议、三易其稿后，于十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过。与旧法相比，新修订的食品安全法在篇幅和内容上均有大幅扩展——条款从104条增加至154条，字数从1.5万字增加至将近3万字。

尤为重要的是，修订后的食品安全法立足预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则，建立了一系列更加科学、严格的监管制度，因而赢得了“史上最严食安法”的称号。一些与民生息息相关、百姓呼声最高的问题，都在新修订的法律中有了一一回应。这次修法很多方面都击中了食品安全的痛点，又一次把准了社会期许的脉搏。

然而，修订中的食品安全法并非一帆风顺，在审议过程中，先进理念和现实国情的碰撞成为争议焦点。

加强对农药的管理，是食品安全领域绕不开的问题。剧毒、高毒农药的使用是第二次审议中的热议问题。有的常委会委员提出，法律应明确规定国家禁止生产、销售和使用剧毒、高毒农药，鼓励使用高效低毒农药。

而农业部提出，当前全面淘汰尚不可行，全面禁用并不利于农业生产和粮食安全，有些病虫害防治还缺乏有效的替代低毒农药，针对暴发性病虫害也还需要储备适量的剧毒、高毒农药用于应急处置。而且有些高毒农药降解快、残留低，只要严格按照规定使用，不影响农产品质量安全，国际上一些发达国家也没有完全禁止使用这类农药。而且，推广低毒农药与禁用高毒农药,对于农民来说也意味着高成本、高投入。

面对各方博弈，立法机关在听取多方声音、平衡多方利益之后，将规定修改为：国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动代替产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。违法使用剧毒、高毒农药的，可以由公安机关处以行政拘留。

虽然，最终确定的一些条款仍存在着“待完善”的未来，但是，对这些“争议”和“碰撞”的吸纳，充分体现了我国立法正在朝着民主、开放的方向稳步前进。

不管是食品安全法的诞生，还是实施中的修订，因为这部法律与百姓息息相关，所以其立法过程也极具民主色彩。开门立法、问法于民，从基层民声到国家大法，立法者的“民本”情怀贯穿了这部法律出台的全过程。

相关链接：

1952年出版《食物成分表》，提出膳食营养素需要量推荐标准。

1953年《清凉饮食物管理暂行办法》颁布。

1955年，卫生部、中华全国总工会联合发布《食堂卫生管理暂行办法》。

1959年，《关于肉品卫生检验试行规程》颁发，在全国范围内把肉品检验纳入统一规程。

1960年，国务院批转《食用染料管理办法》，规定只允许使用5种（苋菜红、胭脂红、柠檬黄、苏丹黄、靛）合成色素。

1965年，国务院批转《食品卫生管理试行条例》。

1983年，《中华人民共和国食品卫生法(试行)》试行。

1995年，《中华人民共和国食品卫生法》正式施行。

2006年，修订食品卫生法被列入年度立法计划。

2007年，食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议。

2008年，食品安全法草案征求意见稿公布。

2009年，食品安全法在十一届全国人大常委会第七次会议上高票通过，并于6月1日正式施行。食品卫生法同时废止。

2013年，最高法、最高检发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大对危害食品安全犯罪的打击力度。

2013年，食品安全法修订草案送审稿公开征求意见。在此基础上形成的修订草案经国务院第47次常务会议讨论通过。

2014年6月，食品安全法首次大修，并提交全国人大常委会一审。12月，食品安全法修订草案提交全国人大常委会二审。

2015年4月20日，食品安全法修订草案提交全国人大常委会三审。4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过。

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《中华人民共和国食品安全法》进行 修正。