起底：民主立法的前世今生

本社记者 阿计

自从人类社会发明了法律制度，立法权应当由谁执掌？法律应当代表谁的意志？就成了永恒的追问。

回望新中国风雨激荡的立法史册，清晰可见的答案是——人民，才是立法的主人！

从新生共和国抛弃旧法统后的立法起步，到历经波折后的法制建设再出发，再到成功构建中国特色社会主义法律体系；从逐梦“有法可依”的立法创业岁月，到立法法开启的“良法之治”时代，再到执政党依法治国方略的不断深化；共和国从荒芜到繁荣、从数量到质量的立法传奇，始终贯穿着民主的精神和灵魂。一部波澜壮阔的法律成长史，也是以科学立法、民主立法、依法立法为基调的立法变革史。

人大权力的崛起

作为国家立法机关，全国人大及其常委会能否掌控立法主动权，是立法民主的重要象征。自20世纪80年代中期起，随着政治体制改革的不断深化，人大逐渐摆脱昔日权力虚置的尴尬，开始真正把握立法舵盘。这一转折，不仅昭示了人大权力的崛起，也标志着立法权力回归人民。

其中的一个重要方向是法律案审议制度的不断改革。在法制重建之初，法律案通常都是审议一次、当场通过，尽管许多全国人大常委会组成人员深感时间仓促，不愿盲目举手，但提交法案的有关部门却以“急需”之名反复说服，导致一些法律案最终还是仓促出台了。为了从根本上解决这一弊端，时任全国人大常委会委员长彭真提出了“二审制”的构想，并最终载入1987年制定的全国人大常委会议事规则。进入20世纪90年代中后期，随着法律案审议数量剧增、审议难度加大，九届全国人大常委会借鉴法制发达国家的“三读”程序，开始推行“三审制”，这一制度改革，最终被2000年出台的立法法所确认。

此后，“三审制”正式成为审议法律案的一般模式，并沿用至今。而在立法实践中，诸如合同法、证券法、食品安全法、监督法、社会保险法、侵权责任法、劳动合同法等重要法律，则经历了四审乃至五审的洗礼。物权法更是在5年时间里，创下了先后8次审议的最高纪录，不断延伸着回应争议、谋求共识、平衡诉求的立法轨迹，成为民主立法、审慎立法的典范。

法律案起草环节的变迁，是立法程序民主化的又一个缩影。曾几何时，大部分法律案都由执行部门负责起草，形成了执法者主导立法起草的格局。自20世纪90年代起，为了克服立法起草中的“借法扩权”“借法逐利”等现象，人大自行起草法律案的比重开始与日俱增。七届全国人大期间，由全国人大相关专门委员会、常委会工作机构负责起草的法律案仅有20%多；八届全国人大期间，升至30%左右；九届全国人大期间，进一步增至37.3%。与此同时，“专家立法”“委托立法”等新型起草渠道亦纷纷开辟。1998年诞生的证券法，就是第一部由专家学者起草的民商法律，其后制定合同法、物权法、民法总则等重量级法律时，这一起草模式又不断得以复制。

立法起草的诸多改革措施，于2015年正式载入修改后的立法法，进一步助推了改革大势。十二届全国人大期间，人大主导起草的法律案已达67件，其数量远超以往。诸如民法总则、慈善法、行政诉讼法、环境保护法等综合性、全局性、基础性的立法或修法项目，已全部实现人大掌控起草权。立法起草的深度变革，奠定了立法的起点民主和公平，对于守护立法质量第一关，至为关键。

更为实质的变化是，随着民主政治的不断成熟，立法争议日趋激烈、审议质量逐年提高，成为彰显人大权力和立法民主的鲜明标志。20世纪80年代中后期，人大审议治安管理处罚条例、破产法、村民委员会组织法等法律案时所爆发的激烈立法争议，开始打破以往平静的审议生态。进入20世纪90年代，立法审议的争辩之声更是日益升温。其中极具标志性意义的事件是，1999年4月，人称“燃油税法案”的公路法修订草案提请全国人大常委会表决，由于委员们普遍担忧燃油税将增加农民负担，本拟通过的法律案因一票之差被否决，就此创造了人大立法史上的破冰之举。

如今，立法殿堂内所迸发的民主激情，早已不是稀有的突破，而是日常的风景。凡是部门利益冒头、保护民权不力的法律案，无不在人大审议时引发激烈争论，遭遇有力阻击，反复修改、多次审议仍无法过关的已非个别，有的甚至陷入搁置不议的结局。

与此同时，全国人大代表的立法话语权也在不断走强。一方面，代表参与立法的制度管道日益扩展，在立法调研、起草、评估等环节，以及列席常委会会议参与立法审议等活动中，活跃着越来越多的代表身影。另一方面，代表对立法的深度介入，也汇聚成推进立法的强劲动力。以十届全国人大为例，五年间共有2177件代表议案涉及的92个立法项目，被列入立法规划和年度立法计划，最终有48个在届内出台。

>>2018年3月11日下午，十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议，表决通过《中华人民共和国宪法修正案》。 中国新闻图片网供图

尤其值得注意的一个改革动向是，自2015年起，全国人代会已连续五年行使立法权，立法法修正案、慈善法、民法总则、宪法修正案、监察法、外商投资法等6件重量级法律案，先后经历了全体代表的最后检阅。人民代表大会的立法职能由沉寂转向活跃，以及由此彰显的“主权在民”理念，对于提升立法质量、激活代表权利、深化立法民主，意义深远。

“全民立法”的演进

与权力机关内部的民主立法机制改革相比，种种外向型的开门立法管道，展示了更为浓厚的民主色彩。其中最引人瞩目的，莫过于法律草案公开征求意见。这一开放最彻底、参与最广泛的民主立法机制，使得人人享有直接参与立法的权利，因而被形象地称为“全民立法”。

“全民立法”的最初源头，可以追溯到1954年。其时，新中国公布第一部宪法草案并组织全民讨论，两个多月时间内，占当时全国人口四分之一的1.5亿民众参与其中。全民意志和智慧的倾情投入，最终使这部宪法赢得了“历史上一部好宪法”的崇高评价。此次开风气之先的“全民立法”，也成为流传至今的民主立法传奇。

20世纪80年代，伴随着民主法制的重建，“全民立法”的大门得以重新开启。五届至八届全国人大期间，以1982年新宪法为开端，共有6件法律草案向社会公开，经历了“全民集智”的洗礼。而在九届全国人大常委会初始运作的1998年，合同法等3部法律草案更是接连公之于众，掀起了开门立法的小高潮。

在经历了多年探索后，2000年出台的立法法，正式将“重要的法律案可以公布草案征求意见”确认为法定机制，由此开启了依法公开、逐步规范的新阶段。2001年至2007年，先后有5部关涉国计民生的重要法律草案进入“全民立法”的序列。其中，2001年新婚姻法草案公布后所引爆的新旧观念大战，2005年物权法草案公布后所激发的民间议法热潮，2006年劳动合同法草案公布后创纪录的十九万多件立法建议等等，无不成为令人荡气回肠的公共记忆。

>>这是“五四宪法”历史资料陈列馆北山街馆区展出的“五四宪法”中文和英文版中国全球图片总汇供图

>>2006年3月29日，湖北省宜昌市新华书店里，读者在查看《中华人民共和国劳动合同法（草案）》。据悉，自3月20日全国人大常委会办公厅向社会全文公布劳动合同法草案征求意见以来，各界群众纷纷通过网络、报刊等媒体和来信提出意见与建议，反响强烈。 视觉中国供图

这一时期，更具意义的突破在于，“全民立法”的民主技术、公开程度等等，开始发生质的变化。2005年7月，物权法草案在中国人大网公布，成为借助网络采集民意的试水者。最终，约有79%的立法意见来自网络渠道。自此，高效率、低成本的网络民主技术，开始成为征求公众立法建议的主流工具，为日后“全民立法”的常态化，奠定了坚实的基础。另一方面，物权法、劳动合同法等在公布法律草案的同时，还公开了草案说明、参阅资料等等，为公众有效参与立法提供了更为丰富的信息资源。而由此拓宽的立法公开疆界，也逐渐成长为启动“全民立法”时的标配。

时至2008年4月，履新不久的十一届全国人大常委会推出立法全公开“新政”，明确常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，“全民立法”就此迎来了常态化的历史性飞跃。十二届全国人大常委会成立后，除了公布法律草案初审稿外，公布二审稿再征民意也成为标准立法流程，三次审议稿公开征求意见亦不乏其例。

由此，法律草案的每一次变迁，都进入了接受民众评判的公共视野，源自民间的立法诉求、思想和智慧，越来越多地融入立法的果实。民法总则草案一审至三审期间，持续三次公开征集民意，由此引燃的公共参与热情，助推诸多立法争议最终找到了最优解决方案；电子商务法从起草到诞生，历经十二届、十三届两届全国人大常委会的四次审议，三次公开征求意见，行进于开门立法轨道上的立法博弈，最终达成了平衡保护各方合法权益的共识。

从更深的层面而言，公布法律草案只是“全民立法”的第一步，更为重要的是如何健全立法意见的征集、整理、反馈等系统性机制，其中尤为突出的是反馈机制的不断改进。最近十多年来，为了弥补“重征集、轻反馈”的短板，经由新闻传媒、人大新闻发布会等管道，越来越多的立法意见及处理方案得以披露，架起了立法机关与社会大众的沟通桥梁。2019年8月启动的全国人大常委会法工委发言人制度，更是担当起向社会全面通报法律草案公开征求意见情况的重任，一个系统、翔实、权威的反馈机制终于成型。

从个案公开到常态公开，从一次公开到全程公开，从单向公开到互动公开，不断升级的“全民立法”机制，彰显着立法机关尊重民意的真诚，见证了社会公众参与立法的热情，在共和国民主立法的史册上，写下了最为浓墨重彩的篇章。

开门立法的拓展

“全民立法”蓬勃生长的同时，不断完善开门立法机制，进一步丰富了多元化的民主立法路径。

多年来，全国人大及其常委会在立法调研、起草、论证和审议过程中，已形成一系列民主立法的有效机制。其中，通过座谈会、发送法律草案等形式，向有关部门、地方人大、社会组织、专家学者、普通公民等征求意见，已经成为每次立法的标准流程。

其中的一个范例是，民办教育促进法自1997年开始起草到2002年年底出台，走过了6年的漫长过程，人大的立法调研也整整持续了6年，上至委员长、副委员长、常委会委员、专门委员会委员，下到普通工作人员，无不深入基层开掘智慧源泉，四处奔走寻找立法依据，其足迹踏遍全国三分之二的省、自治区、直辖市。在此过程中，各方歧见渐渐统一成共识，法律最终得以顺利出台。

随着立法争议的日趋剧烈、专业难度的不断增强，立法论证会作为一种特别的民主机制，开始渐渐浮出水面。2002年9月，面对文物保护法修订草案历经三审依然无法付诸表决的困境，全国人大常委会法工委召集了全国人大历史上首次立法论证会，围绕“馆藏文物如何管理利用”“民间文物能否流通”两大争议焦点，应邀到会的文物专家、法律学者、行政官员等各方人士各抒己见、直陈利弊。在求同存异的基础上，法律草案再度作出调整，四审过后终于出台。立法论证会的及时举行，成为打破立法僵局的关键转折点。

此后，立法论证会开始频频现身。2008年7月举行的食品安全法立法论证会，直接导致备受争议的食品电子监管码条款，被剔出法律草案。而在物权法制定过程中，立法机关为解决难点问题召开了100多次座谈会、论证会，其密度和广度更是创下历史纪录。

更加令人瞩目的是立法听证的登台亮相。2005年9月，个人所得税法修正草案接受一审后不久，立法工作机构召开了全国人大历史上首次立法听证会。从近五千名申请者中遴选出的20名公民听证代表，和8名部门听证代表一起，展开了针锋相对的意见交锋，最终推动个税起征点由原来拟定的1500元进一步调高至1600元。被舆论誉为“个税改革一小步，民主进程一大步”的此次立法听证会，不仅是立法民主化的标志性事件，也使“民主税政”的观念开始深入人心。

继立法论证、立法听证的破冰之旅后，立法前评估制度亦成功试水。2013年4月，就在旅游法草案进入表决倒计时之际，立法工作机构从旅游管理部门、旅行社、旅游法律学者和普通游客中挑选、邀请了10名代表，召开了首次法律案通过前评估会，就法律条文的可行性、法律出台时机以及实施后的社会影响等进行评估，为立法决策提供最终参考。此后，又有多件法律案出台前经历了立法前评估的检测。这一开门立法新机制，最终载入了2015年修改的立法法，为确保立法质量、防止立法偏差设置了又一道民主关口。

开门立法的又一个创新之举是，2015年7月，全国人大常委会在湖北、江西、甘肃、上海四地，分别设立了4个基层立法联系点，就此开辟了定向、常态采集基层意见的“立法直通车”管道，以确保立法更加接地气，察民意。此外，“立法智库”的建设也在近年取得重大突破，全国人大常委会法工委和全国人大财经委员会已率先建立了立法专家顾问制度，一大批遍布各领域的专业精英进入招贤纳士的名录，为立法提供智力支持，成为践行立法科学化、民主化的重要力量。

与此同时，“立法中涉及的重大利益调整论证咨询”“部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估”等新机制，也在紧锣密鼓地孕育中。伴随着一系列改革举措的持续更新或呼之欲出，开门立法正在日益走向纵深，不断刷新着民主立法的风景。

立法博弈的变迁

最近十多年来，随着立法航船渐渐驶入改革深水区，种种难关险滩迎面而至。从谋取部门利益的顽症，到地方保护主义的痼疾，再到各种利益集团抢占立法话语权，几乎每一项重大法律制度的创设或调整，其背后都涌动着激烈的立法博弈。

而在另一个维度，立法民主化历经多年积淀，亦已呈现出两大趋势：一方面，立法机关日益开放的姿态，确保利益协调不致偏离民主、公正的底线；另一方面，自发性的民意表达也在不断激活制度性的公众参与，影响乃至改变了立法的走向。

其中的一个典型样本，当数治安管理处罚法的立法风波。2004年10月，由公安部起草的该法草案进入全国人大常委会一审程序，由于暴露出严重的“公民权利保护不足”“警察权力约束不力”的立法倾向，随即在审议现场引发严厉质疑，社会舆论亦为之哗然，直斥其为“扩权法”“罚款法”。其后，立法工作机构重新展开了多方纳谏、广征民意的行程。八个月后，提交二审的法律草案已完成了拆筋动骨式的改造，几乎所有的“带病条款”都得以纠正，谱写了民意决定立法的里程碑事件。

事实上，在利益多元化的年代，立法博弈早已不再局限于部门的“借法寻租”冲动，而是出现了日趋复杂的“资本利益”“集团利益”“阶层利益”之争，这既是现代立法的正常现象，同时也对立法民主提出了更大的挑战。

在劳动合同法制定过程中，劳资双方及其代言人、相关利益集团长达数年的立场对抗，堪称共和国立法史上最为激烈的一场立法博弈。这中间，既是利益的交战，也是立法话语权的较量。正因此，立法机关动用多种开门立法机制，为劳资双方提供公平的博弈平台，意义非凡。劳动合同法草案公布后，所采集的立法意见约有65%来自普通劳动者，在当时资方声音极其喧哗的情形下，弱势的劳动者群体正是借此充分表达了诉求，赢得了平等的立法话语权。

尤其值得注意的是，在劳动合同法立法过程中，以全国总工会为代表的各级工会组织，始终自觉担当着劳方代言人角色，为捍卫劳动者利益奔走呼号。由此，劳动者分散、感性的个体诉求，进一步提炼成统一、理性的集体意志，不仅从根本上提升了立法博弈的效率和质量，也为劳动合同法提供了更为有力的民意支持。

与工会组织相似，近年来，具有社会影响力和专业背景的各种公益组织、社会团体，正在日益成长为影响立法的一大主体，以抗衡强大的权力或资本力量。在环境保护法、消费者权益保护法、食品安全法、广告法等法律的修法或立法过程中，深度介入立法博弈的环保、消协、控烟等社会组织，既是公益和民权的有力推手，也是劳动者、消费者等弱势群体争取立法话语权的代言载体。这种生机勃勃的公共表达，正是立法博弈渐趋成熟、立法民主深度发展的“成年礼”标志。

以大众民意、公共舆论、公益组织、专家学者等为代表的立法博弈力量的崛起，乃是立法日趋透明和开放的必然结果。由此，以往“内部化”的立法博弈彻底转向了公共化，民主立法的精神和价值，得以更为深刻地影响立法的命运。

2014年和2015年持续接受三次审议的刑法修正案（九）草案，“嫖宿幼女罪”的存废始终是立法博弈的最大焦点，由各方力量共同汇聚成的炮轰声浪，最终促使该罪名彻底出局，写下了人权保护的重彩一笔；2015年全国人代会审议立法法修正案草案时，“税收法定”条款的“瘦身”引发巨大争议，多位代表委员和专家学者为此奔走呼吁，终于在修法最后时刻促成了“税率法定”的回归；2016年2017年历经四审的民法总则草案，始终争议不断，然而正是因为坚持开门立法，最终达成了平衡各方诉求的立法共识，直至法律草案通过前的最后一刻，还留下了“见义勇为致人伤害免责”的立法佳话。诸如此类的民主立法典范证明，正是守望公共利益、公民权利的健康力量的参与和发声，塑造了立法博弈的新生态，促使立法更加符合公平、正义和公意。

>>2019年3月15日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在人民大会堂举行闭幕会。会议开始前，全体人大代表起立鼓掌。 视觉中国供图

回首往事，砥砺前行的民主立法步伐，已经留下了丰富的制度遗产和精神启示。遥望未来，民主立法还有诸多的道路有待探索。可以肯定的是，当民主的种子更广泛、更深入地植入立法的土壤，才能更加确保立法成为科学的产儿、民主的公器，这既是“良法善治”的必由路径，也是立法的主人——每位公民的权利和责任所在。