当代中国公民政治参与70年回顾：发展历程、逻辑与动力

易申波 聂平平

摘  要： 有关当代中国公民政治参与的发展状况，专注于特定时点或短时段的静态分析往往导致不同学者之间的看法分歧，而对其发展演变脉络的跨时段动态分析，则将我们引向一个更可能达成共识的结论：当代中国公民政治参与处于持续发展进步的过程中。回首过去，70年间出现了三波主要的政治参与浪潮。新中国成立后，动员型政治参与的高涨使普通公民以前所未有的广度涉入政治生活;改革开放后，自主性政治参与涌现，公民政治参与面临参与动机、方式及参与者与政府关系等多重转型;世纪之交以来，政府主导型政治参与兴起，公民与政府、社会与国家之间呈现更加良性的互动。三波政治参与浪潮的顺序发生，彰显了当代中国公民政治参与从无到有、从形式到实质、从浅表到深入的发展历程。国家社会关系的变迁构成当代中国公民政治参与发展的深层逻辑，而执政党对建设社会主义事业、革新社會治理与发展社会主义民主的不懈追求与努力探索则是决定国家社会关系格局并进而推动公民政治参与发展的直接动力。展望未来，中国公民政治参与必将继续向纵深发展，而其未来发展步伐无疑仍将取决于执政党的努力作为。

关键词： 政治参与;发展历程;变迁逻辑;国家社会关系

一、问题的提出

政治参与是指普通公民试图影响政府决策及其实施的各种活动，也是公民通过与政府或其他公共机构互动来决定公共事务和参与公共治理的过程。[1]公民政治参与对于现代社会的政治民主和国家治理具有重要意义，它是现代民主的基本运行机制，是实现良善治理的重要途径。党的十六大以来，中国共产党在连续四次全国代表大会的报告中都提出要扩大公民（人民）有序政治参与，发展社会主义民主政治。由此可见，公民政治参与作为民主政治的基本内容已受到执政党的高度重视。

当代中国公民政治参与究竟是怎样的层次水平，又具有怎样的格局特点？学界开展了深入的研究并已取得相当丰富的成果。对于新中国成立后、改革开放前工人阶级的政治参与，部分学者聚焦车间民主——即国企职工参与企业民主管理，展开了针锋相对的论争。有学者认为计划经济体制下的各种工人参与制度与形式正是充分发扬“经济民主”的理论精髓，也是增进企业效率的关键之一。[2]另有学者则认为，计划经济体制下的工人参与大多只是一种政治表述形式，仅具象征意义而无太多实质性成效。[3]有学者通过历史案例的分析认为，动员职工广泛参与企业民主管理客观上推动了社会主义改造，但社会主义改造的完成导致传统劳资关系转变为新体制下“国家-职工”关系格局，使职工个人通过参与企业管理来获得个体性收益的逻辑基础不复存在，从而使得职工参与企业民主管理失去了进一步推动的空间。[4]对于改革开放以前农民群体的政治参与的研究总体上比较欠缺，相关研究或聚焦某一次特定的群众运动，对其历史背景、实施过程及其影响展开讨论，[5][6][7]或从革命、群众运动、动员政治等视角出发，分析农民在其中的行动逻辑及其与国家、精英等其他行动者的互动关系。[8][9]

至于改革开放后中国公民的政治参与，学界同样围绕不同社会群体展开了不少研究。有学者指出，伴随着改革开放以来工人阶层的分化及其他阶层社会经济地位的提高，工人的政治优越感逐渐消失，其参与政治的热情、参与政治活动的频率和参与的深度均有所降低。[10]不少学者发现，农民政治参与在参与的方式、渠道、层次等方面均发生了具有深刻意义的变化，出现了农民政治参与增多的情形，但同时也存在政治意识淡漠、参与能力低下等诸多问题。[11][12][13]有关个体劳动者、私营企业主、知识分子、青年学生、妇女等群体的政治参与，也涌现了不少研究成果。例如，有学者认为，私营企业主的政治参与是在超经济强制下寻求关系性合意的过程。[14]照此理解，私营企业主的政治参与具有非正式性、去组织化的特点。然而，有研究者通过考察温州的民间商会和行业协会，认为这些自治性行业组织为私营企业主提供了相对畅通的政治参与渠道，提升了其政治参与的组织化程度和有效性。[15]据此，私营企业主群体的政治参与并非单纯只是对其所处环境与制度安排的被动回应，而是表现出积极行动的主观能动性。

关于当代中国公民政治参与的总体情形，不少西方学者受制于自身的意识形态立场，往往持一种否定性的看法。詹姆斯·西摩尔认为，中国公民政治参与只是非参与性质的政治涉入（involvement），具有被动员和受控制的特点，并无太多实质意义。[16]海贝勒和舒耕德也认为，中国城市居民的参与程度还很低，在中国出现政治上表现积极的公民还为时尚早。[17]同为西方学者，福肯海姆和约翰·伯恩斯却注意到中国公民在执政党规定的参政渠道之外，有更多的参与方式可供选择。[18][19]类似的分歧也存在于华人学者当中。同样基于调查数据的统计分析，孙龙认为中国城市居民的政治参与大致处于“非实质性参与”向“象征性参与”的提升阶段，处于初级阶段;[20]史天健却认为中国公民的政治参与要比人们通常所想的更加深入、更加多样。[21]学者之间观点的巨大差异，不仅源自他们对政治参与内涵、外延及理想参与水平的不同理解，也与他们开展研究的时点不同以及主要针对特定时点或短时段的静态分析视角有关。不同时代中国公民政治参与情形的实际差异，使得着眼于不同时期的学者之间难以达成共识。

综观此主题的现有成果，针对特定人群的局部分析居多，而针对全体公民政治参与总体特征的讨论相对较少;在总体性分析中，针对特定历史阶段的静态分析居多，而少见对政治参与发展演变脉络的跨时段分析。此外，对于中国公民政治参与发展历程中的一些重要现象，特别是世纪之交以来兴起的民主恳谈、参与式预算等新型参与形式，学界常从协商民主、地方治理创新等相关视角切入来加以分析，[22][23]而对于其作为政治参与本身的重要意义反倒有所忽视。新中国成立以来，公民政治参与经历了怎样的发展演变？在不同时期呈现怎样的总体格局特征？其发展演变背后的基本逻辑与深层动力又何在？这些问题，学界尚未作出系统回答，却是事关公民政治参与未来发展的重要问题。

二、当代中国公民政治参与70年发展历程

受制于经济发展水平、政治体制、社会结构与传统文化等因素，漫长的中国封建社会一直极度匮乏普通民众的政治参与。[24]20世纪初，受新文化运动的思想启蒙和革命家的宣传鼓舞，一批知识分子和青年学生开始涉足公共政治生活。尔后，广大工人和农民群众在中国共产党的发动和领导之下，积极加入革命洪流。不过，民众整体性、普遍性地涉入政治生活，则始自新中国成立之后。新中国成立70年来，先后出现了三波主要的政治参与浪潮。

1.新中国成立后动员型政治参与的高涨

新中国成立后，公民政治参与出现了第一波浪潮，即动员型政治参与的高涨。

首先，从参与的主体范围来看，动员型政治参与具有全面性与广泛性，几乎所有普通公民都不同程度地涉入了政治生活。广大人民群众在革命胜利、新生政权建立以及劳苦大众翻身当家作主的鼓舞下，在党和政府的领导下坚决捍卫新生的人民政权，满怀热情地投身于各項社会主义建设事业，积极配合党和政府各项法律法规政策的实施，普遍参与到党和政府发起的各项建设工程与政治运动中。风起云涌的政治运动是这一波政治参与浪潮的集中体现。有学者统计，从1949年至1976年，各种政治运动多达67次，平均每年2.5次。[25]这一时期的政治运动不仅数量多，而且涉及内容广泛，运动目的多样。中国共产党把发动政治运动作为实现政治、经济与社会各项政策目标的重要方式，在巩固政权、改造社会、发展生产的同时，也开辟了公民参与政治和社会公共生活的广阔空间。

其次，从参与的性质来看，这一波政治参与浪潮具有明显的动员性。以群众运动为主要形式的动员型政治参与，其行为过程的发生并非源自参与者的自觉认识，而是源自代表国家意志的党政机构的动员，而成功的群众动员则依赖强有力的组织与宣传工作，组织与宣传构成动员型参与的基本运作机制。以土地改革运动为例，在运动的组织方面，中央政府成立中央土地改革委员会，负责指导全国的土改工作，各级地方政府（大区、省、专区、县）成立土地改革委员会，负责领导当地土改工作。在土改委员会的领导下，从各级党政军机构抽调大量干部，并从已经完成土改的村庄吸收部分基层干部以及事业单位、民主团体中的知识分子，成立土改工作队。工作队进驻各村，成立或改组农民协会，由其充当没收和分配土地财产的执行组织。[26]在运动的宣传方面，为顺利推进土改工作，中国共产党做出了卓有成效的宣传动员努力。各地土改工作队不仅利用报纸、广播等大众传播媒介进行土改宣传动员，还编印宣传册、传单等印刷品，涂刷土改宣传标语、口号，利用小说、戏剧、歌曲和宣传画等艺术形式进行文艺宣传，乃至开发出“诉苦”等独创性的、高效的群众动员技术。通过诉苦，中国共产党成功地把阶级观念植入了中国农村社会，塑造了农民的阶级意识以及对新生政权的认同与忠诚，实现了国家权力对农村社会的整合。[27]

最后，从发生背景来看，新中国成立后动员型政治参与的兴起并非凭空产生的现象，它是中国共产党对革命时期发动群众闹革命、打江山，最终夺取革命胜利的成功经验在国家建设时期沿袭运用的产物。在很大程度上，它是中国共产党革命成功经验在历史新时期的继承与发扬。回顾中国共产党的革命历史，正是一部努力组织和发动群众，尤其是底层的工农群众，从而壮大革命力量，最终取得革命胜利的历史。通过组织发动群众，建立了互助组、生产队、民兵组织、贫农协会、妇女协会、儿童团等正式的和制度化的组织体系，形成了“权力的组织网络”并将其整合到正式的国家政权组织体系之中。[28]进入到国家建设时期，中国共产党对革命时期的成功经验产生了一定程度的路径依赖，将革命时期创造的组织与动员技术应用于社会主义建设事业的方方面面。可以说，新中国成立后动员型政治参与的高涨正是中国共产党应用其革命成功经验的结果。

动员型政治参与只是政治参与的初级形态，它使普通公民被动地涉入政治生活;或者借用有学者提出的概念，可称为“反向政治参与”，[29]其实质并非普通公民影响政府决策，而是政府影响和改变公民的观念与行为。另一方面，政治运动的过度扩大化和失控还产生了严重危害。最突出的例子是，十年内乱在政治、思想、文化、经济、党的建设等方面都产生了灾难性的后果。[30]尽管如此，相比封建时代政治参与的极度匮乏，新中国成立后动员型政治参与的高涨标志着中国公民政治参与从无到有的“质的飞跃”，揭开了中国公民参与政治生活的历史新篇章。

2.改革开放后自主性政治参与的涌现

改革开放后，伴随着快速而深刻的社会变迁，中国公民政治参与呈现出多样化自主性政治参与兴起的新景象。总体上看，这第二波政治参与浪潮具有如下四个方面的格局特征。

第一，参与渠道趋于丰富多样。基层民主选举萌芽于20世纪80年代初广西部分地区农民的自发创新，随后经国家权力以法律规范的形式予以认可。1998年《村民委员会组织法》正式出台，逐渐在全国范围内开展村委会选举与村民自治;在村委会选举的带动下，中国城市社区居民委员会改革和直接选举于1998年拉开帷幕。自此，在基层民主选举中投票成为普通公民最常见的政治参与形式。在推动城乡基层民主与基层自治的背景下，村民/居民自发协商提供地方公共物品的合作行动也变得更为常见，尤其表现在农村地区的道路、桥梁、水利设施、学校以及城市社区的文化、体育运动及休闲设施的修建与维护上。找各级领导、人大代表或通过媒体提出意见建议、反映问题和寻求帮助，属于接触和沟通性质的政治参与，是另一常见的参与类型。这类参与行为的发生有四种主要的动机：其一是通过影响政策的实施，为参与者本人及其家庭谋取利益;其二是检举揭发地方官员或单位领导的不良行为或是贪污腐败情形;其三是影响政府官员和单位领导的任免;其四是情感和情绪的表达，人们把自己遭遇到的挫折归因于特定对象，通过抨击这个对象达到释放愤怒情绪和舒缓心理压力的目的。[31]

第二，在参与的动机上，从动员型参与为主转向了以自主性参与为主。改革开放后，政治运动退潮，国家不再将发起政治运动作为实现政治经济社会发展的主要手段，而是通过建立和完善市场经济体制、扶持和培育社会组织以及加强民主政治建设，以法制化、民主化方式治理社会事务。政治运动转型为规模和范围有限的、地方化的“运动式治理”项目，如“扫黄打黑”“消防安全整治”“安全生产大检查”“环保风暴”等专项治理工程。与计划经济时期的政治运动相比，“运动式治理”在动员范围、动员主体、动员对象及动员机制等方面都已经发生了巨大变化。[32]改革开放后兴起的多样化政治参与，虽然仍然包含有动员参与的成分，但自主性参与已经明显占据主导地位。20世纪80年代后从民众自发实践发展出来的农村基层选举，无论参与者的目的有何差异，其参与的自主性有明显提升。找政府、找领导反映问题以及通过自发协商合作解决地方问题，更是公民积极主动的参与行为。

第三，在参与的方式上，由个体式参与为主转向个体参与和组织参与并重。改革开放以来，伴随着国家对社会的松绑以及市民社会的发育成长，中国公民在个体化方式之外，开始更多地以组织化的方式参与政治和社会公共生活，各种非政府组织和社会团体成为不同阶层人群参与政治的重要载体。例如，在市场经济发展过程中逐渐成长起来的私营企业主群体，为争取政府支持并保障自身权益，往往自发组建民间商会，在现有政治结构体系中以自主性的方式积极扩大自身的参与渠道与空间。[33][34]在住房制度市场化改革中发展起来的城市住房所有者，则通过业主委员会协调业主集体与房地产开发公司、物业公司及社区居委会等各方的利益关系。[35]此外，妇女联合会、残疾人协会及各种行业协会也在组织各类人群参与政治和社会公共生活中扮演了十分重要的角色。

改革开放以来，自主性政治参与浪潮的涌现及其在参与类型、动机、方式及参与者与政府关系等方面呈现的新特征，意味着中国公民的政治参与进入到一个全新的发展阶段，即从可能偏“形式化”的参与进展到真正“实质性”的参与，堪称当代中国公民政治参与的第二次飞跃。

3.世纪之交以来政府主导型政治参与的兴起

世纪之交以来，一些地方政府开始尝试采用一些新方法更好地与公民对话、采纳民意、改进决策，为公民提供了直接参与的渠道，如民主恳谈、公开听证、参与式预算等。其中，参与式预算在焦作、无锡、温岭等多地试验之后，已在全国产生了较大影响，多地纷纷效仿。在备受瞩目的民主恳谈和参与式预算之外，近年来中国公民参与社会公共事务还有其他诸多形式。有学者将公民参与划分为三类：一是以信息获取和发布为目的的参与形式，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查、互联网与电子政府、政务公开;二是以增强公共政策认同和执行力为目标的参与形式，包括公民听证会、公民咨询委员会等;三是以发展公民自治能力为目标的参与形式，包括公民创制和复决、公民系列论坛、公民实践网络等。[36]前述各地推动的民主恳谈和参与式预算在性质上近于第三类，而另两类在近年来中国政治和社会公共生活中也已得到不同程度的应用。例如，在互联网和信息科技迅猛发展的背景下，近年来政府网站服务水平不断提高，“互联网+政务服务”创新应用不断涌现，微博、微信等新媒体工具成为公民与政府高效互动的重要平台。[37]在涉及经济和社会事业发展的重大决策、重大政策、重大工程项目、重要民生利益问题等重大事项的决策过程中，地方政府近年来努力探索建立社会风险评估制度。尤其四川遂宁[38]、江苏淮安[39]、浙江定海[40]等地已形成较为成熟的工作模式，通过建立主管部门官员、人大代表、政协委员、企业代表、居民代表等组成的风险评估委员会，召开评估会、听证会或座谈会，使社会公众深度参与到地方政府的重大事项决策中来。

地方政府对公共事务治理和公共决策的各种公民参与实践创新，汇聚成了一股新型公民政治参与热潮。这一波政治参与浪潮的总体特征可以从三个方面来理解。

第一，从发生背景来看，新一波政治参与浪潮是在“新公共参与运动”的世界潮流影响下发生的。20世纪中期，西方国家出现代议制民主的危机，政府为挽回日益衰落的公众信任，利用公民参与来增强其统治和决策的合法性。在理论上，作为反思代议制民主的重要成果，协商民主和参与式民主理论吸引了越来越多人的支持;80年代兴起的社会资本理论将作为个人资源的社会资本与公民性、社群和民族性联结起来，为公民参与提供了更加坚实的理论基础;90年代以来兴起的公共治理理论和全球治理变革，将公民和私人组织视为公共治理的直接主体，赋予其与政府平等的政治地位，进一步提升了公民参与的重要地位。[41]在中国，党和国家领导人将扩大公民参与和发展协商民主作为政治体制改革和发展社会主义民主的重要举措，中共十六大明确提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。

第二，从基本特征来看，民主恳谈、参与式预算、居民座谈、听证会等新型参与形式具有非常明显的政府主导性。近年来，中国公民在诸多社会公共事务领域的参与实践行动不断增加，公民政治参与的主动性有所增强。但总体而言，从资源控制和导入、官民互动与政府回应的方式、公民诉求的提出与参与的方式等角度来看，执政党和政府是当今中国公民政治参与的最重要的主导者，决定着参与的基本方向和路径。这种主导性体现在三个方面：其一，党和政府作为公民政治参与的倡导者和发动者，承担着启动、培养和规范公民参与的责任;其二，政府吸纳能力及其社会管理制度约束着参与的空间、手段与范围;其三，政府所追求的政治价值及其认定的责任承担构成参与的底线与标准。[42]以参与式预算为例，虽然涉及地方政府、人大代表、公民、非政府组织、专家學者等多种行为主体，但地方政府对于预算改革的启动、对参与者的教育培训、预算资金的分配与调整等关键环节均起到不可替代的主导性作用。[43]

第三，从参与者与政府间关系来看，尽管世纪之交以来的这一波政治参与浪潮具有较为突出的政府主导性，但在社会与国家、公民与政府之间趋向于建立平等合作的关系，呈现出更加良性的互动迹象。尤其是与之前两波政治参与浪潮相比，这点更加明显。在新中国成立后的动员型政治参与浪潮中，社会及其中的个人被强大的国家所裹挟，普通公民在很大程度上是被动地涉入政治生活的。在改革开放后的政治参与转型浪潮中，在社会自主性力量成长和公民个体性凸显的背景下，政治参与更多地体现为社会公众向政府表达利益诉求甚至向政府施压抗争。在世纪之交以来的新型公民参与浪潮中，政府不只是被动地响应公民的政治参与需求，而是主动满足公民的参与需求并积极引导公民的参与行动，从而形成双方更加良性的互动格局。

世纪之交以来政府主导型政治参与浪潮的出现，是当代中国公民政治参与发展进程中的又一个重要现象，它意味着公民政治参与从传统的选举活动和官民互动等相对较浅层次的参与，走向了对公共事务治理和公共决策的更深层次参与。其意义重大，影响深远，值得持续观察。

综上所述，新中国成立70年间先后出现了动员型政治参与高涨、自主性政治参与涌现和政府主导型政治参与兴起的三波浪潮。这三波政治参与浪潮在发生背景、规模范围、参与方式、参与动力与动机、参与者与政府关系等方面均有各自的特征，这正是本文识别和区分三波浪潮的主要依据。动员型政治参与浪潮波及范围最广，但参与方式相对单一，主要通过参加国家发动的群众性政治运动来实现，动力主要来自国家力量的组织与动员;自主性政治参与浪潮规模范围较小，通常表现为个体或小群体的、方式多样化的自主行动，参与动机主要在影响政府政策制定及其实施;政府主导型政治参与浪潮在规模范围上尚处于方兴未艾、仍在持续扩散的状态，参与方式丰富多样，参与动机则在于公民亲自参与公共事务治理。三者间最根本的区别在于作为参与者的公民与政府的关系。在动员型政治参与中，公民与政府之间是一种从属—支配的关系，普通民众被动地涉入政府发起的政治运动中;在自主性政治参与中，公民取得相对的独立地位，积极主动地向政府表达利益诉求甚至施加压力;在政府主导型政治参与中，公民积极参与公共事务治理，政府也主动开放公共决策过程，虽然政府占有主导地位，但公民与政府间趋于建立平等合作的关系。从发生背景来看，三波政治参与浪潮的顺序发生，正好与当代中国政治发展进程相互呼应，其间体现的国家社会关系变迁及其背后蕴含的执政党的努力作为，正是当代中国公民政治参与发展变迁的逻辑与动力。

三、当代中国公民政治参与变迁的逻辑与动力

正是中国社会的性质、国家的性质及二者关系决定了不同时期公民政治参与的格局特征，国家与社会关系的变迁构成当代中国公民政治参与变迁的深层逻辑，而执政党对建设社会主义事业、革新社会治理和发展社会主义民主政治的不懈追求与努力探索则是决定国家社会关系格局并进而推动政治参与发展的直接动力。

1.当代中国公民政治参与变迁的深层逻辑

国家与社会关系作为政治社会学的一种分析方法，其形成与发展受益于许多学者的研究。斯考克波关于国家在社会革命中的重要作用的开创性研究，[44]引起学界对国家自主性的关注，主导了学界“找回国家”的潮流。此后，国家与社会关系成为抗争政治、社会转型等领域的一个重要研究视角。[45][46][47]赵鼎新将此理论框架分解为具有可操作性的三个分析维度：国家的性质、社会的性质及国家与社会之间的关联。然而，其分析框架主要适用于集体抗争、政治与社会运动，[48]需对其稍加改造才适合用以分析公民政治参与的发展演变。本文用“国家治理模式”取代“国家性质”，因为新中国自1949年成立后的国家政权性质并没有发生根本性的改变，始终是社会主义民主国家，只是在民主的运作方式上有所变化，而正是执政党采用的特定治理模式决定着社会的性质，形塑了国家与社会之间的关系。不过，与西方国家首先基于政治选举的民主不同，中国独特的民主发展道路主要是在选举之外的政治生活领域进行探索，即通过在政府权力行使（制定和实施公共政策）的环节，强化政府对公民的回应，以建立负责任的民主政府。[49]

运用稍加改造的国家与社会关系分析框架，可以把中国公民政治参与在不同时期呈现的格局特征及其所反映的国家与社会关系归纳如表1所示。

表1 国家与社会关系视角下中国公民政治参与的历史变迁特点

中国共产党革命成功后，建立了一个全新的国家，废除了中国传统的封建君主制度，建立了人民民主制度。中国共产党及其领导的政府集中统一运用公共权力，以政治运动的形式追求实现各种社会治理目标，表现为一种集中统一式的治理模式。在社会性质方面，公有制的所有权制度、计划经济的生产方式、城乡和工农的二元结构以及新型意识形态的主宰，构成计划经济时代中国社会的主要特征。生产资料公有制使得作为劳动者的个人都必须服从于国家的权力意志;经济发展规划、物资划拨等计划经济手段使得社会生产过程必须听从国家权力部门的指挥;在优先发展城市工业的工业化发展战略下形成的城乡二元结构中，农民处于相对弱势地位，城市工人以及知识分子则依附于单位体制，无法形成独立的社会力量;对传统文化的批判以及新型革命意识形态的植入，进一步消解了传统礼俗社会的根基，形成了集体主义、国家至上观念主导的社会文化。这一时期的合法性基础主要来自意识形态和领袖魅力，对社会治理和民主程序要求不多。在这样的合法性结构中，社会力量缺乏其应有的自主性地位。政治权力可以控制社会每一个阶层和每一个领域，形成了一种“全能主义”[50]国家体制。在这一体制模式中，国家与社会的关系呈现出国家强力整合社会、乃至国家宰制社会的格局，国家对社会予取予求，政治运动作为国家治理社会的工具，被应用得格外得心应手，因而形成了动员型政治参与高涨的局面。

改革开放以来，人民民主的基本政治制度并没有改变，但国家与社会的关系结构发生了重要变化。全能主义政治逐渐松动，国家权力从一些社会领域中退出，中国共产党在权力运用和职责承担上进行收缩与调适，在中央—地方关系上开始向地方政府授权分权，在不同组织系统之间尝试“党政分开”“政企分开”“政事分开”，建立一种分权治理模式。社会方面，生产力的快速发展、多种所有制并存、中产阶级的出现、城乡区隔的打破、城市化的加速推进以及新的社会思潮涌入，改变了原有的社会关系结构。经济的快速发展和人民生活水平的大幅提高，使得人们在满足生存需要之后产生了更高层次的需要;私有制经济的发展壮大，使得一部分人具备在国家权力体系外的独立行动能力;具有更高教育程度和较高收入的中产阶级的出现，为自主参与提供了行动者基础;农民进城和城市化加速，不同利益群体之间的交流碰撞与矛盾冲突，滋生出公民参与、尤其是利益表达与抗争型参与的机会;个人主义、自由主义等社会政治思潮的传播，为基于个人权利的公民参与提供了话语資源。面对传统意识形态权威和卡里斯玛型权威的衰落，国家将其合法性牢牢奠基于治理绩效，从而在国家与社会的关系结构中赋予了社会更大的能动性空间。因此，这一时期自主性政治参与兴起，公民政治参与面临参与动机、主要方式及参与者与政府之间关系等多重转型。

世纪之交以来，国家与社会的关系结构出现了一些新动向。市场经济体制在推动经济快速发展的同时，也逐渐显露出市场失灵的症状，集中表现为市场机制无法很好地提供公共服务与公共产品、无法消除经济活动的外部效应、导致不同人群收入差距扩大甚至周期性的经济波动，需要政府加强其宏观调控职能，提供公共物品、矫正外部性、调节收入分配并努力平缓经济周期性波动。尤其是1998年亚洲经济危机和2008年国际金融危机的爆发，使市场机制的内在缺陷更加凸显。而在市场经济改革过程中发展起来的非营利组织作为社会自我管理的重要载体，在弥补市场失灵和政府失灵的同时，也显现出志愿不足、管理上的业余主义与家长作风等“志愿失灵”的症状。与此同时，经济的持续增长、社会财富的增加和税收能力的增强使政府能够汲取更多的社会资源，总体表现优异的经济和社会治理绩效强化了执政党和政府的权力合法性与民意基础，对经济危机和金融危机的有效应对以及对社会组织的培育扶持和适当管控，使政府积累了更好地平衡政府与市场、国家与社会的经验。总而言之，国家和政府获得了更加强大的行动能力，因而能够更加积极主动地引导公民的参与行为，而社会公众面对市场与志愿组织的不足，也愿意在政府主导之下以相互合作的方式来处理社会公共事务，由此形成政府主导、国家与社会更加良性互动的政治参与格局。

2.当代中国公民政治参与变迁的直接动力

国家社会关系的变迁构成当代中国公民政治参与发展演变的基本逻辑，而执政党对建设社会主义事业、革新社会治理和发展社会主义民主政治的不懈追求与努力探索则是推动政治参与发展的直接动力。应该说，这三方面的追求是同步进行的，但就其对政治参与的影响而言，在不同时期各有侧重。

在新中国成立后的较长一段时间内，执政党主要出于改造社会和建设社会主义各项事业的迫切愿望，采用政治运动的方式以达到目标，从而形成动员型政治参与高涨的局面。中国共产党领导革命取得成功后，接手的是一个积弱已久的国家：工业基础极为薄弱、社会资源极为匮乏、人口规模超大与社会资源总量贫弱;面对的是一个内外交困的局面：内部是各种敌对势力和反动势力残余的负隅顽抗，外部则处于西方列强的包围封锁之中。因此，执政党不得不赋予中国社会主义建设事业以强烈的政治意义，突显其“社会革命”的性质，并创造出政治动员这种特殊的激励机制，即诉诸一波又一波的政治运动来实现对传统社会的改造以及社会经济政治发展。中国共产党主要通过组织、政治和思想三种途径来实现高效的政治动员。组织途径在农村表现为合作化运动和政社合一的人民公社，以此收回农民独立的财产权利并最大限度地提取工业化的建设资金;在城市则表现为单位体制，把原属职业意义的工作场所改造为兼具经济分配、福利保障和政治控制的政治单位，以实现对社会全面的高强度控制。在政治方面，主要通过阶级斗争以及容纳社会全体成员参与的广泛的政治运动，来调动全社会对党的路线、方针和政策的拥护与支持。在思想方面，则运用意识形态的革命理想主义激发人民群众投身于社会主义建设事业的热情，同时不断发起批判对立意识形态的政治斗争，开展社会主义教育运动。[51]凡此种种，最终汇聚成渗透到社会各领域的政治运动大潮，在使社会主义建设事业取得一定成就的同时，也埋下了后续改革的伏笔。

改革开放后，执政党革新社会治理，探索一种分权式治理模式，助推了自主性政治参与的兴起及政治参与的多重转型。改革开放前以政治动员驱动的社会主义建设事业，是在高度集权的体制模式下进行的。从外部因素来说，这种集权体制的建立是受到前苏联高度集权体制的影响;而从内部来说，则是中国共产党肩负的社会主义改造与建设艰巨任务及面临的严峻环境所决定的。在完成社会主义改造、实现初步工业化并在初期取得较快经济增长之后，这种高度集权体制显现出了多方面的不利后果。在经济方面，严重束缚了经济进一步发展的潜力与活力。在政治方面，最终不可避免地走向政治领袖的个人专断和国家政治制度原则的全面瓦解;在社会方面，则使得社会沦为国家的行政附属物，完全丧失对国家权力的制衡能力。这些恶果的积聚不仅最终酿致十年内乱的大灾难，也在事实上削弱了党的执政基础。面对这一新的困局，中国共产党主动求变，通过改革原来的集权体制和探索分权治理体制来寻求出路。一方面，把过去党包揽的国家权力还给政府机关，党对国家权力机关实施政治领导，但不具体干涉和包办政权机关事务。另一方面，通过建立和完善市场经济体制，打破国家对经济资源的垄断，强化市场的经济权力;与此同时，积极培育非政府组织，将直接组织管理社会活动的权力归还给社会。“党政分开、政企分开、政社分开”的分权式治理模式赋予了公民个体和社会组织以相对独立于国家权力的自主性和积极行动的政治空间，激发了自主性政治参与浪潮的形成。

世纪之交以来，执政党以扩大公民有序政治参与和完善协商民主为主要突破口，进一步深入探索社会主义民主政治的发展，自觉掌握公民政治参与的主导权。改革开放带来的巨大经济成就和社会全面进步，使得中国共产党有条件有能力把注意力聚焦社会主义民主政治建设。公民政治参与是首当其冲的一个重要突破口。发展和完善社会主义协商民主则是探索社会主义民主政治的另一个重点。十八大报告提出“要健全社会主义协商民主制度”，主要强调通过国家政权机关、政协组织和党派团体等渠道就政治和社会公共生活中的重要问题开展协商。十九大报告指出“要发挥社会主义协商民主重要作用”，则在政党协商、人大协商、政府协商、政协协商的基础上，把协商的渠道范围进一步扩展至人民团体协商、基层协商和社会组织协商，并强调“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。这意味着，执政党把公民个体或组织化的协商参与提高到发展社会主义协商民主的高度予以重视和强调，不再把政治参与单纯视作仅具有为更好地控制社会秩序和革新社会治理服務的工具性价值，而是突出其对于发展社会主义民主和落实公民权利的目的性价值。显然，在扩大公民有序政治参与的过程中，有序参与是扩大政治参与的必要条件，而政府主导则是保障有序参与的前提。由此，政府主导、基层治理创新驱动的新型公民参与浪潮方兴未艾。

四、结语与讨论

究竟应该如何评估当代中国公民政治参与的实际水平与发展状况？学界以往的研究，大多专注于特定时点或短时段的分析，往往导致关于当代中国公民政治参与水平高与低、公民政治上表现冷漠或积极的看法分歧，而本文的跨时段动态分析则将我们引至一个更可能达成共识的结论：当代中国公民的政治参与虽在不同阶段表现出迥然不同的总体格局特征，却始终处于持续发展进步的过程之中。

回顾当代中国公民政治参与的发展历程，70年间出现了三波主要的政治参与浪潮。新中国成立后，动员型政治参与的高涨使普通公民以前所未有的广度涉入了政治和社会公共生活;改革开放后，自主性政治参与涌现，公民政治参与面临参与动机、方式及参与者与政府关系等多重转型;世纪之交以来，民主恳谈、参与式预算等政府主导型政治参与逐渐兴起，公民与政府、社会与国家之间呈现更加良性的互动格局。三波政治参与浪潮的顺序发生，正好彰显当代中国公民政治参与从无到有、从形式到实质、从浅表到深入的渐进发展过程。

分析公民政治参与变迁背后的逻辑与动力，正是不同历史时期国家与社会各自的性质及其相互关系决定了公民参与的格局特征和变迁趋势，国家社会关系的变迁构成公民政治参与发展演变的基本逻辑;而执政党对建设社会主义事业、革新社会治理及发展社会主义民主政治的不懈追求与努力探索则是当代中国公民政治参与的直接动力。展望未来，中国社会主义民主政治必将得到进一步发展，社会治理主体的多元化必将带来合作式治理。[52]这意味着，普通公民在公共事务治理中的主体性地位必将进一步提升。因此，中国公民政治参与未来必将继续向纵深发展，迈向全面深入的公民参与：不仅是影响政府决策及其实施，更要直接参与公共决策和公共事务治理过程。毋庸置疑，未来中国公民政治参与在总体方向明确的前提下，其发展步伐与阶段性特征，仍将取决于执政党的努力作为。

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Abstract： Looking backward into the development process of political participation in contemporary China， 3 waves of political participation have appeared in the past 70 years. After the establishment of the new China， a wave of mobilized participation involved almost all the Chinese people into politics and social public life; since the reform and opening-up， a wave of autonomous participation came into being and the political participation of Chinese citizens witnessed changes in the motivation and pattern of participation as well as the relationship between participants and the government; since the turn of century， a wave of government-dominated participation， such as democratic deliberation and participatory budgeting， has been molding a new pattern of interaction between the citizenry and the government， and between the society and the state. The appearance of these three waves in succession has disclosed the incremental progress of political participation in contemporary China from zero to one， from form to substance， and from surface to depth. Analyzing the evolution logic of political participation in contemporary China， we can find that the state-society relationship decides the overall characteristics of political participation in each stage， and it is the ruling party's unswervingly pursuing to and energetically exploring in the building of socialist undertaking， the updating of social governance and the development of socialist democracy that directly drives the progress of political participation. Looking into the future， the political participation of Chinese citizens will necessarily march forward into depth， and the paces and periodical characteristics of its future development will still depend on the hard working of the ruling party.

Keywords： Political Participation; Development Process; Evolution Logic; State-society Relationship