中国特色的国家责任制度体系探讨

顾爱华 吴子靖

摘  要： 国家责任制度是国家政治制度的重要组成部分。从中国特色的现代国家治理角度来探讨国家责任制度体系的基本内涵、根本依据、构成内容以及路径选择，对于构建现代国家责任制度体系，积极履行国家责任行为主体法定义务，推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

关键词： 国家责任;制度体系;制度构建;中国特色

民族国家作为当今政治实体的主要存在形式，发挥着对内的公共塑造功能和对外的主权宣示功能。公共塑造功能反映的是民族国家的公共特质，体现为社会公共空间的价值导向、制度设计及制度操作;國家对外宣示功能反映的是国家主权的唯一特质，体现为能否以独立自由的形象立足于世界民族之林。民族国家对内的公共塑造功能和对外的主权宣示功能，共同构成了国家责任体系的主要内容。当国家责任置身于具体的政治质地，基于不同的政治运行机理，就形成具有国别特色的责任制度体系。

一、 国家责任制度体系的基本内涵

1.国家责任制度体系的道义伦理内涵

社会公平正义是国家责任制度道义伦理内涵的核心内容。中国特色社会主义国家有着自身的伦理追求，即以社会公平正义作为价值导向，以最广大人民的根本利益作为终极目标，将国家责任制度伦理化作为现代国家治理的特征，通过法律的规约方式发挥国家责任制度的长效功能;中国特色的社会主义国家责任制度伦理，侧重于法制化的国家责任道义内涵，目的是使原本只具有意向指引的道德伦理观念，转变为具有法律规范意义的国家责任内容。国家伦理道义责任内容经规范化的制度设计，形成国家责任操作规范的“说明书”，为个人理性选择与公共利益发生冲突时提供处理原则[1]，同时为处于公私利益纠结的国家责任行为主体，提供合理的行为选择依据;国家责任制度的道义伦理内涵强调国家作为政治实体的义务。国家责任行为主体承担着让人民群众过上美好幸福生活的责任，其应尽义务的实施对象是主权国家范围内的公民集体。国家责任制度以定型化方式清晰界定责任内容，以制度化的长效作用机制确保国家责任的切实履行。

2.国家责任制度体系的政治责任内涵

政治权力的来源决定了国家责任制度的政治责任内涵。政治权力的基本运行方式构成了现代民族国家的政治图景，在该政治图景中，政治权力的来源决定了其负有责任的相对方是人民，政治权力主体与人民分别处于权力赋予与责任对待的两端，通过权力与义务的作用通道连接起来，建构起现代社会的政治民主制度。中国特色社会主义国家的政治权力同样来源于人民，这在中华人民共和国宪法第2条得到确认，所以，我国的政治权力理所应当要对人民负责，受人民监督。这种政治权力来源以及隶属关系的清晰结构，与其他政治制度设计框架之下的非对等的、具有差异的权责关系有着本质区别，也就是说中国特色社会主义国家责任制度强调无差别的责任关系，政治权力主体对其权力的让渡方具有不可推卸的政治责任，且权力的让渡方是人民群众，而不仅仅是参与投票者。人民群众对于国家责任的履行状况，以及达成程度具有知情权，国家责任行为主体要定期进行公开说明，以此作为衡量国家责任履行程度的评价方式，促进国家责任行为主体积极而高效地兑现政治承诺，赢得社会公众对国家责任行为主体的政治信任，更好地塑造正向、和谐、稳定的国家与社会关系。

3.国家责任制度体系的法律责任内涵

法律文本的规范作用决定了国家责任制度的法律责任内涵。国家责任制度的法律责任内涵，强调国家责任内容的立法要求。国家责任内容的立法要求是现代国家治理最为普遍的形式，它诉诸具体明确的法律条文，形成结构化的国家责任制度内容，成为清晰明确的国家责任操作指引[2]。虽然国家责任制度设计的一般方式是立法，但是，在不同政治价值影响下形成的国家责任制度的法律内涵却差别巨大。中国特色社会主义国家责任制度体系，是依据社会主义性质的宪法和法律设计，因此，与其他非社会主义国家的国家责任制度内容构成具有明显不同。此外，在推进现代国家治理体系建构过程中，中国特别强调国家责任制度内容以及执行程序的法定化，主要原因在于现代社会治理体系的构建过程，与传统国家治理经验有本质区别。现代国家治理是依靠法律的规定化说明，取代经验式的传统管理技术，通过明确操作规范限制国家责任主体的行为边界。法治化已经成为国家进行责任制度建设的主要途径。

4.国家责任制度体系的政党责任内涵

政党责任赋予中国特色社会主义国家责任制度内涵鲜明的特征。一般政党责任的来源基础是领导权力的结构设置，即政党责任的具体内容、作用方向以及监督回路都由领导权力结构设置来决定。我国的政党制度设计除了具有一般权力结构配置的特征之外，还由宪法确定了中国共产党作为执政党在国家治理中的领导核心地位①。所以，执政党的政党责任成为中国特色社会主义国家责任的重要组成部分，构成中国特色社会主义国家责任制度的鲜明特征。国家责任的内容构成在其他政治制度框架下，由于其政党制度设计所依据的基本原理是党派利益独大，所有的政治活动开展都以党派利益的最终达成为根本目的，至于其他公共利益的获得只是党派利益的附属品，在本质上是达成党派利益的工具选择而已。基于该政党制度设计下所形成的政党责任，无法与国家责任完全融合，国家责任在价值排序上要后于政党利益，这就不难解释在其他政治制度框架下，政治行为主体被经常爆出的丑闻所困，源于其政治行为的最终目的指向是自身的党派利益，公共利益的满足只是作为其维护自身统治的策略性行动。我国的政党制度设计与上述情况明显不同，我们是将公众意愿、国家意志、政党责任与国家责任互相内化融为一体，形成万众一心共同奋斗的局面，凸显出中国政党制度设计安排的独有特色。

二、 国家责任制度体系的根本遵循

1.以国家政治制度设计作为基本依据

国家责任制度体系是国家政治制度设计的重要组成部分。主要体现在以下两个方面：第一，国家责任制度体系设计以国家政治制度的价值理念为基本依据。政治制度设计方案是社会核心价值理念的外化，国家责任制度内容是对政治价值的表达，二者在价值理念追求上方向一致，这是国家责任制度内容构成的价值基础。国家责任制度体系的具体构成必须在限定的政治制度框架之内进行，由政治制度所依据的价值理念作为基本准则，确定国家责任制度体系的具体内容。第二，国家责任制度体系的内容构成，以国家政治制度安排为基础来源。有什么样的国家政治制度安排，就有什么样的国家责任制度体系构成。基本政治制度作为其他制度体系的形成基础，在内生方向上已经为国家责任制度规划好了演进路径[3]。在制度体系构成的位阶安排上，国家政治制度与国家责任制度是总与分的关系，即国家责任制度体系的最终形成，目的是为国家政治制度功能的实现服务。国家政治制度设计功能的有效发挥，依靠于由具体内容构成的各项制度设计各居其位、各司其职、各展其能的综合作用。国家责任制度体系作为国家政治制度安排的重要内容构成，所规范的内容是国家责任的履行方式，根本目的是实现民族国家的政治功能。

2.以中国共产党的领导作为政治核心

中国共产党作为中华民族伟大事业的领导力量是国家责任制度的政治核心。党的领导作为国家责任制度体系的政治前提，形成了区别于其他国家政治实体的特色内容。第一，将各政党内化于国家政治制度设计安排之中，形成一党执政多党参政的合作式政党制度，执政党纲领是国家责任制度设计的指导思想和智慧源泉，直接内化为国家责任制度的主要内容。这样一来，既能避免由于政党更替所造成的政治实践断裂，也能凝聚各种政治力量，共同致力于国家繁荣和民族振兴的伟大事业。政治实践是民主国家实现各種夙愿的载体，如果实践载体频繁更替，则会造成有连续性要求的政治实践被迫终止，重新开启政治实践的制度成本，由期许良好夙愿的人民群众承担显然得不偿失。第二，我国的政党制度设计安排是以为人民服务为宗旨的。以最广大人民的根本利益为政治制度设计的出发点，能够避免价值基础更迭带来的政治风险。而许多其他类型的政治制度安排则达不到这种效果，因为对于他们而言公民利益是作为政治考量而存在的，是一种政治策略行为选择，源自外在的迫使力量而非内生性的主动行为，所以其基本价值内核与政治行为选择存在扭曲现象，由此所形成的国家责任制度安排就会出现价值判断上的错位，其追求的目标永远是项目式的任务完成，从而使卓越的公共行政成为望尘莫及的政治行为。对比之下，以中国共产党领导作为政治前提的国家责任制度体系构成，则与此种制度有着本质上的区别，这种区别彰显了中国政治制度的特色和合作治理的魅力。

3.以国家利益的充分实现作为最终目的

主权国家是以充分实现国家利益为存在理由的。国家责任制度体系的本质内容是为实现国家利益服务。国家责任的制度化安排使得国家责任的实现不仅成为应有之义，而且上升为由法律保障公民权利的制度安排。第一，对内表现为有责任的政府。国家存在的理由是履行对人民的责任，为本国人民提供全面发展的条件。国家利益的根本内容是人民利益，实现人民利益是国家责任的终极目标。人民利益的实现需要国家提供发展机会，主要包括基本的权利保障、稳定的发展环境、公平的制度安排等。政府在人民实现全面发展的过程中，充当发展平台的搭建者角色，在必要时刻充当裁判者角色，始终以维护社会公平正义为己任。第二，对外表现为有担当的国家。以主权国家的形式参与全球治理，需要以共识的政治话语体系作为前提。各说各话的国际沟通方式，会造成彼此间互通理解难以达成，发展合作机会由于话语体系不同而流失[4]。为此，国家应该通过努力参与全球政治话语体系构建活动，在全球治理中营造有责任担当的国家形象[5]，用合作共赢取代对抗和恶斗，用文明的融合取代文明的冲突，让各种文明各美其美、各放异彩。有担当的国家形象有助排除参与全球治理的障碍，为本国发展提供良好的国际环境。总之，无论是有责任的政府，还是有担当的国家，最终目的都是充分实现国家利益，为本国人民提供一切全面发展的条件，建设人民幸福的美丽国家。

4.以定规化的制度操作方式来规范程序

国家责任制度体系的应有之义，是对于规范程序的时刻遵守。国家责任在具体实践过程中，应该有定规化的制度要求对其程序进行明确规范。定规化的程序要求能够为国家责任行为提供公度性的衡量圭臬，它解决的是对国家责任行为的是非设定判断标准问题，以及对非国家责任行为的有效剔除，防止无端国家责任行为发生所造成的损失。定规化程序要求主要包含以下两方面内容：第一，对内，政府责任的合法行为规范。政府责任的制度操作要求行政行为有法律依据，即法无授权即禁止。政府的行政行为在法律文本的限定范围之内进行，行政行为在无特殊情形设定时要按照程序运行。程序化的行政行为是国家责任的内在要求。它不仅是防止行政行为不当的“闸门”，同时也是对行政行为发出者的一种保护。行政行为的两端以共同判断标准连接起来，规范的行政行为既能够保护公共权力行使者，又能够降低国家治理成本。第二，对外，全球参与的合理国家行为。全球治理的参与规则体系尽管不够完善，但是其所追求的根本价值基本一致，这种价值基础应该被各主权国家认同。各个主权国家应该努力适应全球治理的参与规则，用文明的方式与世界进行对话，以顺应时代潮流的政治话语体系参与其中。我国在参与全球治理的过程中，应该努力争取有利的竞争位置，掌握世界政治参与规则，营造富有责任的国家形象，尽力保护本国的国家利益。

三、 国家责任制度体系的构成内容

1.国家责任的伦理制度安排

国家责任的伦理制度安排是对国家承担的道义责任内容进行规范说明。主权国家在历史演变过程中形成了稳定的国家责任要素，但是不同的社会性质、传统习惯以及治理经验使国家责任要素又各具特色，中国的社会制度塑造的是具有中国特色的国家责任伦理制度安排。第一，以社会根本制度为主导的政治制度设计，对国家责任的伦理制度安排起决定作用。国家伦理责任制度安排不能与国家根本政治制度相冲突，国家责任的伦理制度安排实质是为政治制度设计目标服务，政治制度明确规范国家责任伦理制度的设计内容和运行方式，使国家责任伦理制度成为国家政治制度的重要组成部分，对国家发展的价值导向起着指引、规约和塑造的功能。第二，中国式的社会治理经验和政治惯例决定了中国国家责任伦理制度的中国特色，就是以中国共产党为领导核心的国家责任伦理制度安排，这是中国人民的伟大创造。国家责任的伦理制度安排，虽然在本质上是对国家责任伦理内容的制度化操作，但是，其内容则受国家的历史传统、文化传承、治理经验和政治惯例等因素的影响，形成各有千秋的国家责任伦理制度，共同成为人类文明的一个组成部分。中国的国家责任伦理制度就是中国国情的实际写照。

2.国家责任的法律制度安排

国家责任的法律制度安排是现代国家治理的内在要求。国家治理现代化包括治理体系和治理能力的现代化，其关键环节就是对法律规则的自觉遵守[6]。无论是国家责任的行为主体，还是社会运行中的民事行为，都应该对法律规范神圣不可侵犯的底线抱有敬畏之心。社会风尚不能将突破规则作为一种能力与身份地位的象征，相反，任何突破社会底线的行为都应该受到法律制裁。为此，需要对国家责任行为主体的具体内容做出明确的规定，国家责任行为的发生不可以是粗线条的和方向性的指引说明，而应该是被明确加以规范的行动方案、行动计划和行动进程，使人民群众能够切身体会到国家责任被切实履行后的获得感。在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，国家责任的法律制度安排是国家责任制度体系的关键组成部分。在中国的社会治理实践中，国家是决定社会治理绩效的关键角色，推进国家治理现代化的重要任务，就是对国家责任内容做出法律制度安排，让公共权力在阳光下运行，保障公共利益不受侵犯。

3.国家责任的政治制度安排

国家责任的制度设计是政治制度安排的主要内容和重要组成部分，它强调在政治制度框架内，对国家责任的内容构成做出具体说明。政治制度框架规范了政治实体的具体运行规则，一切政治关系的构成要素都要在框架规则内开展活动，任何脱离政治制度框架规则的政治要素都无法获得政治地位，脱离政治制度框架限制的行为不能获得合法性解释。从该意义上讲，国家责任的构成内容、运行方向以及程序要求，都需要在政治制度框架内做出具体的制度安排。国家责任的内容构成要经过政治制度的法定程序确认，使得具体国家责任行为获得正式制度的合法性解释。经过法定政治程序确认的国家责任主体行为，在一定程度上能够提升国家责任行为作用对象的认同程度，社会公众认同程度的提升有助于加快推进国家治理体系与治理能力现代化进程。社会整合程度的提高使各种积极因素更容易形成社会增量效应。因此，将国家责任制度纳入政治制度设计之中，并且在政治制度框架中对其做出确认，能够从根本上解决国家责任制度的合法性来源问题以及法定地位问题[7]。

4.国家责任的政党制度安排

国家责任的政党制度安排显示了我国政治制度的优越性。我国的政党制度能够天然地将国家责任内容融入其中，形成了具有中国特色的国家责任政党制度安排。根本原因在于我国的政党制度设计的内容基础与国家责任内容构成具有一致性。从学理上讲，国家责任的内容构成取决于政党制度的价值理念。我国政党制度设计的价值理念是为人民服务，以最广大人民的利益为出发点，其实质内容就是强调政治主体要勇于承担国家责任。我国的政党制度由宪法明确界定，执政党的领导权力居于政治权力的核心地位，与国家责任的承接主体建立直接对应关聯，这种政治权力的结构安排，决定了中国共产党作为唯一的执政党要首先践行政治承诺、履行国家责任。政治权力的领导核心要全面承担国家责任。权力赋予与责任承担的对应关系清晰明了，并且权力赋予与责任承担属于直接对应关系，不需要其他承接载体充当传导中介，避免了其他类型政治制度设计由于中介载体的传导损耗而引起的社会动荡和政治危机。权力中心与国家责任的高度融合，能够使国家责任实现程度更加充分，凸显国家责任中的政党制度安排具有鲜明的制度优越性。

四、 国家责任制度体系的路径选择

1.依托国家政治制度，建构国家责任制度基本框架

国家责任制度是国家政治制度的重要组成部分。国家政治制度规范了政治隶属关系，提供了政治运行的基本运行方向，任何行政行为主体必须在此框架内开展行动，当其政治行动超越了政治制度的框架约束，就构成了对当前政治制度设计权威的挑战，其政治行为就会受到政治权威主体的限制。所以，国家责任制度设计内容不能与国家政治制度设计内容相冲突，即国家责任制度设计内容以及制度操作行为，要在政治制度框架约束范围之内进行，最终的目的是保证政治制度设计功能的稳定发挥。除此之外，国家政治制度框架能够为国家责任制度体系建设提供制度供给资源。国家政治制度作为现代国家最先确立的制度设计，能够为居于其中的其他制度体系提供必要的制度资源供给，主要表现为方向指引作用、运行规范作用以及制度支持力量等。政治制度设计的价值内核贯穿于制度内容构成的各个系统，居于其中的各个制度体系内容，必须与该价值内核保持方向上的一致，制度运行的规则也要与政治制度运行轨迹保持统一。

2.建立国家伦理制度，界定国家责任制度作用范畴

国家责任伦理制度建设，是当前我国国家责任制度体系急需填补的空白地带。国家责任伦理制度安排改变了过去对国家责任内容的阐释方式。以往的国家责任表达方式是通过道义层面进行模糊解释，经常导致对政治行为评价的相对性和随意性。国家责任伦理制度设计的清晰化，可以明确界定政治行为的伦理边界，避免了不当裁量行为的无端发生[8]。国家责任行为主体需要在国家责任伦理制度框架中采取谨慎行动，任何违犯国家责任伦理制度的行为都会受到法律制裁。这样一来，国家责任行为不再是以道义层面的模糊解释赋予其正当性，而是由国家责任伦理制度来明确规定。其正当性内容主要包括国家责任的行为规范、作用范畴以及救济机制等。国家责任行为不能以道义层面的正当性模糊解释，来突破其本应该回避或者不允许进入的禁止地带，在一定程度上能够避免国家责任行为失范而逃避惩罚。同样，国家责任行为的伦理制度规范，也为国家责任行为主体提供正当行政理由，当国家责任行为被误解或者是被挑战时，能够以此作为行为依据进行回应，在一定程度上可以降低不必要争端的发生概率。所以，建立国家责任伦理制度能够起到双向预防作用，更好地规范国家与社会、政府与人民的关系，促进社会良性运行和协调发展。

3.依托国家政党制度，明晰国家责任制度内容构成

国家责任制度体系的内容构成，主要来源于国家政党制度的权力结构设计。我国的政党制度设计决定了国家政治领导权力的结构安排，国家责任的具体内容构成是以政治权力资源作为基础的。政治权力与国家责任的对等关系，要求领导权力资源的集中统一，以确保国家责任有足够的依托基础而得到实现。我国的政党制度设计为国家责任的充分实现提供了便利条件，因为我国的政治权力配置与国家责任是以直接方式进行的对接，不需要其他政治载体充当传导中介，有效避免了政治资源的实践效能耗损，以及政治载体中介的策略行动对国家责任基本趋向的影响。所以，我国的政党制度设计所确立的权力资源配置，在明确国家责任制度内容方面发挥了重要作用。除此之外，国家责任与权力配置直接匹配的对接关系，能够清晰地展示国家责任的履行程度，使国家责任行为主体的行动能力得到直观评价，不同政治权力主体之间的行动能力得到直接对比，在一定程度上能够激发国家责任行为主体努力提高社会治理水平。

4.加快国家法治进程，规范国家责任制度履行程序

国家责任制度体系的构建，最终应该以法律文本的形式进行定型化操作。法律文本的定型化操作是对国家责任制度体系的最终确认。法律文本的规范作用使国家责任行为能够按照固定的程序运作，程序的定型化能够让国家责任履行过程更加规范，从而降低公共权力运行的制度成本。程序规范的优势表现在为国家责任履行提供透明的观察空间，对国家责任履行过程进行系统监督，当任何一个环节出现行为失范，程序要求都会叫停正在发生异化的责任行为，防止过失行为对作用对象的进一步侵害，降低国家责任行为的过失概率[9]，更好地促进国家责任行为的正当履行。当国家责任行为失范发生时，国家责任制度所确定的履行程序，也会自动打开救济程序通道，通过对过失行为侵害对象的及时关怀，缓解国家行为过失造成的伤害程度。所以，要进一步加快我国的法治进程，提高相关领域的立法技术质量，及时地将清晰明确的法治程序代入国家责任制度体系中去[10]，形成有法可依和有法必依的国家责任制度履行程序。

注释：

① 参见《中华人民共和国宪法》序言部分：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”

参考文献：

[1][美]特里·L·库珀.张秀琴译，行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[2]陶凯元.法治中国背景下国家责任论纲[J].中国法学，2016，（6）：26.

[3]顾爱华，吴子靖.论国家治理现代化的战略选择[J].中国行政管理，2016，（2）：53.

[4][美]保羅·肯尼迪.陈景彪等译，大国的兴衰[M].北京：国际文化出版社，2005.

[5]黄成华.增强中国政党理论话语权研究[J].社科纵横，2018，（2）：1.

[6]吴传毅.论新时代法治的有效担当[J].行政论坛，2018，（1）：11.

[7]顾爱华.国家治理现代化的基本“点”和关键“面”——“国家治理现代化与服务型政府建设研讨会”综述[J].辽宁大学学报，2017，（1）：27.

[8]顾爱华，吴子靖.论公务员职务行为的伦理塑造功能[J].中国行政管理，2014，（12）：37.

[9]杨思斌. 论社会救助法中的国家责任原则[J]. 山东社会科学， 2010，（1）：44-48.

[10]孙莉. 程序·程序研究与法治[J]. 法学， 1998，（9）：13-17.

Abstract： The state responsibility system is an important part of the national political system. From the angle of state governance with Chinese characteristics to explore the basic connotation， essential foundation， content construction and route choice of the national responsibility system for building modern state system， actively promote the subject of state responsibility to perform legal obligations， promoting the modernization of national governance system and management ability is of great significance.

Keywords： State Responsibility; Institutional System; System Construction; the Chinese Characteristics