传统村落村（居）民议事制度的优化与创新

程大立

[摘要]村（居）民议事厅建设和村（居）民议事制度是广州市村（居）民自治的成功经验。传统村落文化的独特性要求在村（居）民议事制度推行过程中，针对参与率不高、效益低下、主题偏离等问题，以“三治合一”为基础进行优化;同时，以共建共治共享为目标进行制度创新。

[关键词]村（居）民议事;制度;优化与创新;传统村落

[中图分类号]TU982.29[文献标识码]A

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，“治理有效”是其中的总要求之一。构建自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系，提高乡村治理能力，凝聚村（居）民共识，弘扬社会主义核心价值观，推动乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明建设，更好实现乡村全面振兴。

村（居）民议事制度是《中华人民共和国村（居）民自治法》（下称《村（居）民自治法》）规定的村（居）民自治的基本制度和有效方式。“以村（居）民代表议事制度来创新乡村治理模式，有助于实现由以选举为中心向民主治理的转变”。2014年3月，广州市增城区石滩镇下围村建立“村（居）民议事厅”，创新村（居）民议事制度。“民主商议、一事一议”，“有事好商量，众人事情由众人商量”，使该村由矛盾频发、上访不断的“问题村”变成民主法治的“示范村”。2014年10月增城区借鉴《石滩镇下围村村（居）民代表议事制度》将“村（居）民议事厅”制度在全区推广，至2017年10月已建成341所，实现“村（居）民议事厅”全覆盖。2015年“村（居）民议事厅”建设列入广州市“十三五”规划在全市推广。至2017年底，全市已投入1.3亿元，建成议事平台2267个，累计议事12199次，形成决议事项17290项，执行率达到94.25%。已建立村（居）民议事厅的村，涉农信访数量下降了50%以上。“村（居）民议事厅”已成为广州市村（居）民自治方式的创新和特色。

村（居）民议事厅建设和村（居）民议事制度的实施，激发了村（居）民参政议事热情，提高了村（居）民自治水平，促进了自治、法治和德治相结合。然而，在文献阅读和资料分析过程中，本课题组发现：由于传统村落人居布局、村（居）民组成、经济结构和传统观念的独特性，在村（居）民议事厅建立过程中，与普通自然村，尤其是经济发达的村庄存在一些差距。为此，课题组分别对从化区、增城区、海珠区十余个传统村落进行了调查，通过现场走访、电话采访、网络信息搜集和个别访谈等形式，对这十余个传统村落村（居）民议事厅建设和村（居）民议事制度建立进行了调研，发现存在一些问题和不足。在与传统村落干部群众交流讨论的基础上，课题组提出优化和改进传统村落村（居）民议事制度的新方案。

1 传统村落村（居）民议事制存在的问题

虽然村（居）民议事制度是在试点成熟的基础上逐步推广的。但相比较普通村落而言，传统村落村（居）民议事制度还存在村（居）民积极性不高参与率低、召开的次数少效益低、议题与传统村落的保护与利用相关度不高等问题。课题组研究认为，这些问题的原因在于传统村落村（居）民的主体地位没有得到很好的重视、乡村社会自治与发展的动力缺失、村（居）民议事厅建设和村（居）民议事制度模板式套用等方面。

1.1 村（居）民：积极性不高参与率低

调查发现，传统村落人居结构发生了重大变化。村（居）民大多迁出了古村，选择交通便利、商贸繁荣的村镇新建现代化楼房聚集居住。以农业为主、尚未开发的传统村落（如凤凰古围、宣星古村、大江埔古村），常住的只是极少数年龄较大、行动不便的老人，这些老人在古村里养老，以种菜、养殖等自我供给为生活方式，他们很少与外界接触，他们的儿孙辈或住在新居，或外出打工。以旅游、商业为主的传统村落，比较有成效的（如黄埔古村、莲麻古村、溪头古村、小洲古村），村（居）民大部分仍住在村中，且有相当一部分外来人口也常住村中，他们或从事餐饮旅游业，或从事商业，或从事文化产品生产销售业，或从事艺术创作与展示等;在一些商旅开发效益不太明显的古村落（如钟楼古村、钱岗古村、新围古村），既少有村（居）民常住，也无外来人住居。增城区正果镇新围村存在严重的“空心化”现象，村户籍人口1500余人，但是长居于此的只有800人左右，仅为户籍人口一半，村中的青壮年劳动力普遍选择外出务工，留在本地的多为老幼病残等弱势群体，生产力不强。调查发现，鉴于传统村落人居结构的变化，村（居）民议事会制度在传统村落中实施时，村（居）民的积极性并不高，而外来人口又无资格参与，所以总体参与率较低。

1.2 状态：召开的次数少效益低

调查发现，传统村落的村（居）民议事厅使用率普遍较低，据粗略统计为月均1～2次，且召开议事会的流程并不十分严格，很少由村（居）民自发提出的议题，大部分都是村委因中心工作、村庄卫生環境、文化设施建设需要而提出动议，且有一部分议题没有经过征求意见、两委讨论或提前公告等程序，也有个别临时议题、仓促成会的现象。再加上村（居）民议事积极性和参与率不高，结果是由村委主导的村（居）民议事会，有着“高通过率”的虚假现象。

1.3 议题：与传统村落保护和利用分离

传统村落经济社会发展应以传统村落的保护为基础，以开发、利用为主要方向。调查发现，传统村落村（居）民议事会的议题，大多与新村庄建设最密切，而与传统村落相关的议题比例不足三分之一，尚未开发或虽经开发但成效不佳的传统村落议题比率更低。这是因为，传统村落保护资金困难、开发路径不明，致使部分传统村落被无限期搁置，少数村（居）民虽然有想法，但由于没有稳妥的方案和可靠的支持，很难形成议题。

2 传统村落村（居）民议事制度的优化

村（居）民议事会制度是广州市在农村基层社会治理领域的重要创新，对于进一步完善村民自治制度、更好地维护农村基层社会稳定具有重要意义。作为村（居）民自治、善治制度创新，村（居）民议事厅制度在广州市有一个发展成熟的过程。增城区下围村先行先试、增城区和广州市的逐步推广并获得成功。这是一项可复制、普适性制度，但应用于不同类型的村庄时还需要因地制宜，有所变通;随着党和国家乡村振兴战略方案的发布和经济社会环境的变化，村（居）民议事制度也应有所创新和发展。

传统村落村（居）民和住居结构、生产和经营方式、文化和自然生态的现状，决定了在推广和实施村（居）民议事制度的过程中，必须在该制度总体设计下，有所优化和创新，侧重破解现实困境和陈旧观点约束，使村（居）民议事制度在传统村落推行下去，并落到实处。“坚持自治为基础，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。” “坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”课题组研究认为，传统村落村（居）民议事制度建立和优化，必须坚持党组织的有力领导，充分发挥模范党员、第一书记的带头和领航作用，在此基础上通过激发内治动力、丰富法制内涵、强化德治培育来促进“三治”在村（居）民议事制度中的融合与统一。

2.1 激发内治动力，提高议事参与率

我国实行村民自治的基层民主制度。“农民既是乡村振兴的推动者，也是乡村振兴的实际受益者。”乡村振兴最根本的因素在于调动农民参与乡村治理的主动性、积极性和创造性。传统村落乡村治理，要“以挖掘本地资源、尊重地方特色为典型特点，通过因地制宜地利用乡村资源来发展和推动农村建设，最终实现乡村的可持续性繁荣。”而本地资源的挖掘，地方特色的提炼和打造，主要依靠内生力量。就村（居）民议事会制度来说，虽然有制度设计范本，也有现成的操作模板，但具体到每一个传统村落来说，都应该创造出自己的“个性”，而让全体村（居）民有产生身份认同、主动参与、积极献策和责任担当的意识，不仅要靠好的机制和制度，也需要有现代化平台和好的议题。

在计算机网络技术高度发达、移动通讯工具高度普及、微信、QQ等平台全民共享的时代，传统村落的村（居）民议事要实现线上与线下实时互动，无论是议题提出、方案公示、现场议事，还是议案督办，都可以全程上网，让现场和非现场村（居）民都能充分参与。借力“大数据”建立村（居）民议事制度大平台，同时制定村（居）民议事信息公开条例，规范村（居）民议事信息公开，让村（居）民议事活动在阳光下运作。这样，既尊重了村（居）民的主体地位，也能全面、客观、公正地让村（居）民表达意愿，促进议事的参与率，提升人气，振奋民心。

习近平总书记指出：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”激发内治动力，还要把更多的议题引导到传统村落的保护和开发利用上，让村（居）民尤其是在外务工和外来从业村（居）民参与到制度设计、方案创意和项目实施过程中。传统村落的振兴根本在于传统村落的经济、文化、制度与现代接轨并创新发展，让祖先创造的最宝贵的物质与精神遗产发扬光大，让濒临灭绝甚至已经枯死的资源重生，这些是传统村落村（居）民的最大愿望和最愿“议”之事。“岭南传统村落更是对岭南文化精髓的一种空间诠释，是岭南文化积累与发展的“集体记忆。”使村落遗产与当代生活共融、村落景观与人文内涵共生、传统文化与时代精神共鸣。”岭南人民对岭南文化有深厚的感情和文化自信，他们对祖祖辈辈传承下来的传统村落倍加珍惜，他们希望传统村落是留住记忆和乡愁的“根”，传统村落“两委”要着力于传统村落文化传承，“尊重原住居民生活形态和传统习惯”，着力于寻找创新性发展和创造性转化的路子，形成切合传统村落村（居）民心愿又有切实可行方案的议题，提高传统村落村（居）民议事的“含金量”。

传统村落外来常住人口组成有四个部分：一是大学生村官、第一书记等政府委派人员。二是商业经营人员，从事面向游客的商业销售;农产品、旅游产品和地方特色产品的生产者，他们在传统村落进行承包土地耕种、租赁房屋生产和展示产品;后者有的是前店后场式工匠，有的是生产作坊匠人。三是从事主题艺术品创作人员，如钱岗村炮楼里的“梁镰之工作室”、黄埔古村的“文化学堂”等。四是随上述三种人员在传统村落生活、学习的家属子女。调查发现，广州市成功开发利用传统村落和市域、镇区内的外来人员比例较高，如，从化区溪头古村、海珠区黄埔古村，大约已占总居民的20%。更为重要的是，在推动传统村落保护和利用、促进传统村落经济和文化繁荣上，外来常住人口的贡献不可忽视。他们不仅在传统村落振兴和发展上最有资源和潜力，也很有发言权。“社会动员模式具有村庄共同体再生产的治理正功能，有利于恢复村庄人气、再造村庄公共空间、复兴乡村文化，提高农民合作意识。”因此，打破传统体制与机制，吸纳外来常住人口参与传统村落村（居）民议事制度，形成“社会动员模式”，是促进传统村落村（居）民议事制度更加科学、完善和有效的必然之路，也是保障村（居）民代表全面性的重要内容。

2.2 丰富法治内涵，提高议事者素养

法治是农村基层治理的基本保证，村（居）民议事制度出发点正是遵循《村民自治法》的根本要求。“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。”传统村落村（居）民的传统儒家文化思想根深叶茂，既有崇德尚义、秉直持正的优良传统，也有唯尊长、信权威、守旧俗、帮家族的文化“惰性”。因此，乡村振兴战略中传统村落自治要特别重视法治的规制力量。

调查发现，传统村落村（居）民议事次数少、绩效低与村（居）民法律观点、规则意识淡薄有关。首先，对《村民自治法》学习和了解不深、不透，习惯于“乡政村治”时代村（居）民委员会“为政府代言，为村民代办”的思维，没有从根本上认识到村（居）民自治就是村（居）民当家作主，就是自主决策和自我管理。因此，“要改善农村社会治理，必须让传统治理主体（村两委）实现良性转变，并积极引导村民、社会组织等民间性力量参与进来。”从《村民自治法》的角度赋予村（居）民民主自治的认识、愿望和行动。其次，村（居）民代表议事的主动性和自觉性，同样需要从法治的角度，让村（居）民和村（居）民代表认识到完全参与村（居）民议事的权利与义务，改变村（居）民和村（居）民代表集體“参与”和“不参与”一个样的错误认识，“高兴就参与”和“不高兴就不参与”的情绪化态度，“与自己相关的就参与”和“与自己不相关就不参与”的利益性观念;村（居）民代表履职是责任更是义务，建立不履职要被公开罢免，失职和失误会受到惩戒的制度。第三，村（居）民议事过程的规范化。要以规则取代传统村落的习惯做法，以规矩约束权威影响，以法规取代传统习俗。

村（居）民的法治意识决定村庄秩序的生成方式。在推进乡村振兴的进程中，必然涉及利益调整，更需要用法治思维为乡村振兴掌舵。法治思维不仅包括成文的法律制度，还包括乡村既有的村规民约等不成文的规约，充分运用法治思维解决村庄发展遇到的问题，“强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。”法治精神在村（居）民议事制度中的具体体现，在于议事过程中，“形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，进而推进社会公平正义。”利用法制和民俗规制力，形成上下结合、内外耦合的治理模式。引入社会力量参与监督，借助现代手段，将重心转移到制定规范、引导社会组织良性发展的法律法规上面来。

2.3 强化德治培育，提高议事社会效益

乡村振兴的重要内容是乡风文明，而乡风文明的形成重在德治。以德治为基础，用法治为行动塑形，以法治为准绳，用德治为民风引路。传统村落的村（居）民自治需要法治保驾护航，更需要德治涵神聚气。“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。”调查发现，传统村落村（居）民议事主题偏重于现代生活环境、生活方式的改善，偏重于现代技术和经济体引入，这些都是以经济利益大小的计量和获益时间长短来考量，忽视了传统村落应该坚守和弘扬的文化之根和精神之魂。这些议题看似有些“虚”，但其效果却很“实”，更有长远意义。比如，对村（居）民和村（居）民代表素质修养培育、优良传统风俗和习俗与社会主义核心价值观的融通、传统习惯与陈规旧俗的改造与创新、新乡贤德行榜样的树立与率先垂范、宗族与家族观念的突破与新型村（居）民关系的建立等等，都应该有序地列入村（居）民议事的议题。不仅如此，还要通过议事立项的载体建立，有效地促进传统村落德治成效。“推进德治建设，通过加强农村的思想道德建设来提升村民的素质修养，立足优秀传统文化，开展社会主义核心价值观宣传教育，完善村规民约道德约束作用，从源头上预防基层社会矛盾的产生，促进社会和谐发展”，让村（居）民议事制度成为传统村落弘扬传统美德、社会公德和家庭道德的重要窗口。

3 传统村落村（居）民议事制度的创新

中国乡村治理也必须遵循从“管理”向“治理”演进的历史逻辑。从党的十八大“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”目标的提出，到十八届三中全会公报“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标的确定，均表明国家为改善乡村治理，提升农村基层治理能力，使乡村社会通过良好的治理获得更美好的生活的图景。《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》再次明确提出：“要健全现代乡村治理体系。把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。”新时代新形式下，村（居）民议事制度应有新创新和新优化。

3.1 “6+X”模式

传统村落村（居）民议事会制度模式创新，在于化解传统村落村居结构和村（居）民构成新变化带来的参议成员代表性不强、议事能力不足等问题，突破村（居）民议事成员“民间性”的绝对观念，在以“民间性”为主体的前提下，吸纳当下农村各种组织中的有生力量，构建村（居）民议事制度新模式。“6+X”模式就是将村“两委”成员、村务监督委员会成员、村（居）民理事会成员、村（居）民代表和商企代表等六类具有村籍的人员作为固定成员，“X”则为其他利益相关方成员，如不具有户籍却长住在村庄的外来人员、传统村落保护和开发利用项目中的投资经营者等。只有充分调动各方面积极性和能动性，村（居）民议事的议题才更切合传统村落保护利用和乡村振兴。这里需要科学设置两个比例，一是“6”与“X”的比例。“6”应该是绝对多数，“X”应该是绝对少数。二是村（居）民代表、村（居）民理事会成员应该是“6”的主体，“两委”、监委会代表应该是非主体。

3.2 共建共治共享新格局

党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。” 我国乡村治理模式的构建亟需从传统的“政府单一主体为中心”向“乡村治理多元主体共同参与为中心”转变。简言之，我们需要构建的“政府、村民群体、农民协会、高等院校、城市、企业与金融机构”等多元主体参与的中心，形成“有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与”的多中心的乡村治理模式。”村（居）民议事制度也应适应新时代需要，以开放的姿态，建立共建共治共享新格局。

3.2.1 以传统村落为单位，建立跨村（居）议事会制度。由于社会经济发展和区划调整，原态的传统村落或因未开发而被边缘化，或因人口密集、经济形式多样和经济繁荣而分割。这些状态都极其不利于传统村落传承保护和开发利用的整体设计和一体化实施，因此，要建立以传统村落原态整体结构为单位的跨村（居）的传统村落村（居）民议事会。传统村落村（居）民议事会整合基层党、政组织代表、户籍居民、外来人口和传统村落开发项目代表，按照“一事一议”的原则，在基层党组织领导下，就传统村落区域事务共同协商，建立议事平台，配合村（居）委协同开展工作。形成来穗人员与户籍村（居）民共治共享，深度融合的新局面。

3.2.2 城乡规划协同，各方联动参与。乡村共建共治共享新局面，需要“侧重政府主导作用下的‘多元共治，推动政府与农民的现代转型，推进乡村治理体系与治理能力的现代化，最终实现乡村社会的‘善治。”长期以来，乡土人才短缺是传统村落一块“短板”，成为包括村（居）民议事制度发展水平和效益最严重的制约因素。因此，既要吸纳乡民（特别是新型农民）“回流”，也要吸引多种社会资源“回灌”。“城市、学校、企业以及农村金融机构等主体在我国乡村治理中是被忽视的群体。”社会组织应该真正参与到社会治理结构中，成为所代表人群的利益表达者。“新时期的乡村社会治理主体不仅包括政府、村集体和村（居）民，还应当包括参与乡村规划的专业人员、非盈利组织及其他相关利益的社会团体，并透过机构化多元互动及集体行动进行乡村社会治理。”比如，驻村规划师、设计师、建造师能介入村（居）民议事过程，驻场传统村落改造方案调研、论证、设计和施工等过程，将农民的意愿转化成实实在在、又切合实际的建设成果，可以有效地规避迎合热點、盲目投资、决策失当等问题，可以统筹城乡一体规划，形成科学合理的生态产业链。又比如，法律顾问或相关组织介入，形成“村（居）法治议事制度”，规避法律风险，就能为村（居）民议事保驾护航。著名政治学学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

“乡村治理对于维护农村稳定和社会和谐发挥着关键性的作用，乡村社会能否实现善治，在很大程度上影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现进程。”实现乡村“治理有效”是国家有效治理的基石，也是我国社会建设的基石。中国特色的社会主义新时代，村（居）民议事制度将更好地发挥“自治”作用，更有效促进乡村“自治”。传统村落村（居）民议事制度创新和优化，将形成更多、更好的新模式、新范例。

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