国家治理现代化深刻变革中的理论创新

庞金友

【国家治理理论】治理体系和治理能力是一个国家的制度完备程度和执行能力的集中体现。改革开放以来，我们党以全新的视角思考并探索国家治理的相关问题，取得了重要成果，形成和提出了“国家治理体系和治理能力现代化”。“国家治理体系和治理能力现代化”着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理的密切关系，不仅表现出中国共产党高度重视现代化、不断求解现代化的决心，也展现了中国共产党认识现代化建设规律的最新成果。

【摘要】国家治理现代化是中国特色社会主义的必然要求，是我国现代化总进程的题中之义，是现代国家建构的内在逻辑。对于国家治理现代化来说，治理是灵魂，现实是动力，制度是支撑，协同是保障。必须以制度为基本框架，以人民为价值导向，以党的领导为坚强核心，以依法治国为重要保障，以全球治理为责任担当，方能实现国家治理现代化的时代任务。

【关键词】国家治理现代化 国家治理体系 国家治理能力 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

新中国成立70年来，如何建设全新的社会主义国家、不断完善和发展治国理政的能力和水平，是党和国家政治生活的核心议题。经过几代人的艰苦努力，国家治理的理念与实践不断成熟和发展。党的十八届三中全会正式提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重要论断，并将其作为未来中国全面深化改革的两大总目标之一，充分显示了国家治理现代化这一时代命题的重要性和迫切性。如何认识国家治理现代化背后的历史流变，如何理解国家治理现代化隐含的理论逻辑，如何勘定国家治理现代化推进的实践路径，既是一个重要的理论问题，也是一个紧迫的现实议题。

国家治理现代化的历史流变

秩序供给是一个古老的政治学议题。如何建立一个全新的社会主义国家并使其保持繁荣昌盛、长治久安，是数百年来无数社会主义者和共产主义者矢志不渝的理想和目标。从空想共产主义到科学社会主义，从马克思主义到列宁主义，从十月革命到中国革命，实践从未停止，探索一直在路上。

首先，国家治理现代化是中国特色社会主义的必然要求。如何探索新中国治国理政的最佳道路，对于新中国的几代建设者来说，既不可能在马列主义的经典著述中找到现成答案，也不可能從其他国家的政治实践中借鉴既定模式。新中国成立初期，社会主义改造基本完成，社会主义建设开始起步，国家治理百废待兴。人们思考最多的问题就是如何借鉴苏联的发展经验，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的客观实际有机结合，走一条中国式的社会主义道路。改革开放后，中国特色社会主义理论体系逐步形成，国家治理全面铺开。邓小平对制度建设的重视、江泽民对政党治理的关注、胡锦涛对社会管理的倡导都充分体现了这一时期国家治理的目标和着力点。党的十八大以来，中国特色社会主义理论体系进入成熟期，国家治理深度发展。以习近平同志为核心的党中央继承和发展了新中国成立以来治国理政的经验和成果，明确提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。”①这一重要论断的提出标志着党和国家治国理政理念和模式的历史性飞跃，是马克思主义中国化的标志性成果，也是新时代中国特色社会主义的重要理论创新。

其次，国家治理现代化是我国现代化总进程的应有之义。新中国的现代化发展进程与中国特色社会主义的探索之路是同步进行的。毛泽东早在1945年就提及工业和农业的现代化问题。1964年，周恩来在第三届全国人民代表大会上首次正式提出“四个现代化”，即农业、工业、国防和科学技术的现代化。改革开放后，我国现代化进程全面展开。邓小平多次重申，现代化不仅是“四个现代化”，还包括经济、政治、法制、社会、教育和人的现代化等诸多方面。党的十六大将物质文明、政治文明和精神文明“三位一体”纳入社会主义现代化建设的总体布局。党的十八大则进一步提出全面落实经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”总体布局，强调重视现代化建设各方面的相互协调。直至党的十八届三中全会，习近平总书记创新性地提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重要概念，极大地丰富了社会主义现代化的内涵和实质，成为中国现代化进程中的“第五个现代化”。

最后，国家治理现代化是现代国家建构的内在逻辑。从统治到管理再到治理，是现代国家建构的重要内容。新中国成立之初，推行的是一元化、全能型的管理模式，政府作为唯一的管理主体，强制、命令和管控是常用手段，无所不能、大包大揽是基本特征。党的十八届三中全会后，党和国家作出推进国家治理现代化的战略选择，这标志着倡导良性互动、合作双赢、民主协商的现代国家建构的宏伟目标正式确立，也标志着强调多元主体、水平运行、网络治理的新型治理模式的伟大蓝图日趋成熟。从传统“管理”到现代“治理”的跨越，是治国理政总模式，包括权力配置和行为方式的一种深刻的转变。②这既非传统统治的“新瓶旧酒”，亦非西方治理理论的照搬照抄，是符合世情、国情和民情的现代国家建构的创新性理念。“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。” ③

国家治理现代化的理论逻辑

首先，治理是国家治理现代化的灵魂。从词义学的角度，现代治理观念产生的时间并不长，经历了从统治到管理再到治理的演进进程。20世纪90年代，詹姆斯·罗西瑙将行政管理和公共管理合二为一，提出“治理”概念。此时的“治理”具有如下特征：第一，治理主体的多元性。政府不是权威的垄断者，市场组织、“公民社会”都是治理的主体。第二，治理范围的广泛性。既包括政府领域、市场领域，也包括“公民社会”领域；既涉及公、私两个部门，也涉及“第三部门”。第三，治理向度的水平性。与传统权力由上至下的垂直结构不同，治理更强调权力行使的上下互动、水平延展和网络结构。第四，治理原则的协商性。治理不是统治、管理、支配或垄断，而是平等、合作、协商和自愿。20世纪90年代中后期，治理与善治理论被引介进入中国，直到党的十八届三中全会将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标之一。与西方治理理论和实践相比，我国的国家治理具有如下特点：一是治理主体更集中，党和政府作为国家治理的顶层设计者，扮演着更为重要甚至是举足轻重的角色和功能。二是治理范围更广泛，包括经济、政治、社会、文化、生态、政党等多个领域以及基层、地方、全国、区域乃至全球等多个层次的治理体系和治理能力。三是治理向度更垂直，与侧重强调水平延展的西方社会相比，我们更强调顶层设计协同上下互动。

其次，制度是国家治理现代化的支撑。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。同时，他又多次强调：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”④

最后，协同是国家治理现代化的保障。作为构成国家治理现代化的两大组成部分，国家治理体系与国家治理能力是一个有机整体，两者相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。治理体系与治理能力既是结构与功能的关系，也是硬件与软件的关系。治理体系从根本上决定了治理能力的内容和结构，是治理能力提升的前提和基础，而治理能力的提升又将促进治理体系效能的充分发挥。

国家治理现代化的实践路径

当今世界，正处于百年未有之大变局。经济格局、政治秩序、文明冲突、信息技术、价值观念等领域正在发生颠覆性的变革和结构性的变迁。从国内政治到地缘发展，再到全球秩序，都面临着全新的语境，都暗含着诸多不稳定性和不确定性。“当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡。”⑤内外环境的复杂交织，为当代中国国家治理现代化的进一步推进带来了机遇和挑战。

第一，以制度为基本框架。国家治理体系和治理能力现代化的实现，必须在中国特色社会主义制度的框架内合理、有序推进。“中国特色社会主义制度，坚持把根本政治制度、基本政治制度同基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度有机结合起来，坚持把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合起来，坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来。”⑥这三个“有机结合”既体现了中国特色社会主义制度的特点和优势，也勾勒出国家治理现代化的制度框架。

第二，以人民为价值导向。古往今来，“为谁服务、对谁负责”始终是检验一个政党或政权的试金石。“以人民为中心”是国家治理现代化的目标和价值所在。这意味着，必须以“为人民服务”为宗旨，把人民利益放在第一位，自觉尊重并依法保护人民的基本权利，必须不断满足人民日益增长的美好生活需要。

第三，以党的领导为坚强核心。政党建设是国家治理体系的重要环节，政党治理的能力与水平是国家治理能力现代化的重要体现。新中国成立70年的历史已经证明，中国共产党完全有能力担当建设新时代中国特色社会主義的重任。面对当前日益复杂多变的国内外环境，进一步改革和完善党的执政方式和领导水平，加强党的制度建设，规范党内权力运行，从而实现自身治理现代化是当务之急。

第四，以依法治国为重要保障。国家治理现代化必须在法治的框架下进行，依法行政，依法治理，“把权力关进制度的笼子里”。具体来说，要向全社会弘扬法治精神，倡导法治理念，要将宪法和法律奉为国家治理各层面、各环节的最高准则，逐渐养成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治习惯。

第五，以全球治理为责任担当。全球治理是国家治理现代化的重要内容。当今时代，经济全球化、政治多极化、文化多元化、科技智能化、信息碎片化使国际冲突、竞争与合作空前强化。国与国之间需要加强沟通和合作，以谋求共存和发展。新中国成立70年的实践不断验证着这个事实：中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国。近些年，中国在国际事务中稳扎稳打、务实创新，相继提出“一带一路”倡议和“构建人类命运共同体”的世界理想，充分展现了地区强国和世界性大国的抱负和担当。

作为新兴发展中大国，中国的现代化之路注定要比其他任何一个大国的崛起都更加艰难和复杂，也更具挑战性。既要在既定规则、传统格局和老牌大国的围追堵截中谋求更大的发展空间，又要在维持和平和稳定的发展态势下规避大国竞争的“修昔底德陷阱”，还要在应对国际组织和跨国公司的强势发展和分权倾向的同时维持主权的独立性和民族的认同感。这是前所未有的复杂形势，必须主动谋局、积极筹划。这也是百年以来最好的发展时期，必须坚持稳中求进、改革开放、科技兴国、大国外交等战略，积极谋求自身发展，主动参与全球治理，全面提升综合国力，全力打造大国形象。国家治理现代化任重而道远。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院副院长、教授、博导）

【注：本文系中国政法大学新兴学科培育与建设计划资助项目、中国政法大学钱端升杰出学者支持计划资助项目（项目编号：DSJCXZ180305）研究成果】

【注释】

①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第90页。

②高小平：《国家治理体系与治理能力现代化的实现路径》，《中国行政管理》，2014年第1期。

③《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第105页。

④《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第91页。

⑤习近平：《坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导，努力开创中国特色大国外交新局面》，新华网，2018年6月23日。

⑥习近平：《在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话》，新华网，2012年11月19日。