洞庭湖生态经济区城市群综合交通与生态经济发展一体化——基于与长三角环太湖城市群比较的视角

王运斌

（中国船舶重工集团公司 中南装备有限责任公司，湖北 荆州 434000）

2014年国务院批准下发《洞庭湖生态经济区规划》以来，洞庭湖生态经济区的发展面貌虽然发生了很大变化，但与规划五年大变样的预期还有一定差距。作为国家洞庭湖生态经济区发展战略的两个主要抓手，该区的综合交通与生态经济发展不尽人意，仍有大力加速推进之必要。

一、洞庭湖生态经济区城市群发展现状

洞庭湖生态经济区江湖一体，是长江中游水生动植物生存、繁衍、栖息地和种质基因库，是全国重要的工业基地、商品粮棉油及水产养殖基地。洞庭湖生态经济区包括湖北、湖南两省的荆州、岳阳、常德、益阳、长沙市望城区，总面积6.05万平方千米。长江黄金水道与京广、二广交通轴线交会其间，为武汉、长沙两大城市的重要发展腹地，也是中部联动“长三角一体化”“粤港澳大湾区”的中位节点，具有承东启西、通南达北的独特区位优势。从空间结构、规模能级、生产要素配置、产业集聚等方面考察，该区现实发展现状表现为以下显著特征。

（一）自然选择、空间布局完美

洞庭湖生态经济区城市群的四市一区，自然人文地理区位优越，空间结构堪称完美。荆州位于荆江流域中点、两湖平原中心，荆楚文化源远流长；岳阳位于洞庭湖出口，衔远山，吞长江，浩浩汤汤，东流入海；常德位于沅江入洞庭湖口，西倚武陵山脉，北枕两湖平原；益阳位于资江入洞庭湖口，居湘中偏北位置，右携长沙，左牵常德；望城位于湘江之滨，南接岳麓，北临洞庭。作为洞庭湖生态经济区规划发展第五极的津澧新城，也位于澧水入洞庭湖口，北连江汉，南通潇湘。各个具有不同河口文化特点的城市环洞庭湖组合，使该区域深深烙下了大江大湖的文明特征，这种集美丽自然风光、丰饶物产资源、浪漫人文景象于一身的城市群，国内少有，属于有充分条件发展的区域。

（二）生态导向、绿色发展明确

“河口城市环湖圈”特征决定了洞庭湖生态经济区城市群鲜明的绿色发展格局，形成了以河流为线、河口城市为点、湖岸为圈、流域为面，分工明确的四大绿色发展板块。以荆江流域平原水网区域构成的北洞庭湖绿色发展板块，以湘江、汨罗江流域山林河湖区域构成的东洞庭湖绿色发展板块，以沅江、澧水流域山林河湖区域构成的西洞庭湖绿色发展板块，以资江流域山林河湖区域构成的南洞庭湖绿色发展板块，构成了一幅和谐完整的山水林田湖草生态图景。国家洞庭湖生态经济区战略实施五年来，该区践行习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想，大力落实绿色发展的各项战略举措，勇担各自板块的生态保护、绿色发展重任，取得了不俗成绩。从对2017年四市不完全统计（见表1）来看，区域生态保护投入增长17.75%，完成生态治理保护项目2 264项，旅游产值增长10.8%，区域绿色发展势头明显向好。

注：表中数据为依据各市2017年统计年报③及笔者函询各市职能部门后整理汇总

（三）双轮引领、创新驱动动力不足

洞庭湖生态经济区战略以创新驱动生态经济发展，确实是一着很好的“先手棋”。五年来，区域四市（荆州、岳阳、常德、益阳）科技创新及生态经济发展成效显著，但与国内先进区域相比落差仍然较大。一是以理论创新为灵魂牵引的生态文明建设、生态经济发展还需大力推进。2017年的统计数据（见表1）表明：区域四市仅有岳阳、常德两市为“全国文明城市”；而环太湖城市群苏锡常湖四市中，有三市为“全国生态文明建设示范市”，一市为“全国文明城市”，这个差距显而易见。二是以科技创新为核心引擎的高端制造业、高新技术产业和战略性新兴产业占比不高、增速不快。2017年区域四市高端制造业、高新技术产业和战略性新兴产业产值仅0.53万亿元，占其GDP总量不到50.5%，增长速度仅为14.6%（见表2）；而与环太湖城市群苏锡常湖四市比，产值仅为其1/6，GDP占比低了31.1%，差距极其明显。这些足以说明洞庭湖生态经济区城市群以创新驱动生态经济发展还需要砥砺前行，疾步快跑。

（四）分工协作、错位发展特色欠鲜明

注：表中数据为依据各市2017年统计年报③及笔者函询各市职能部门后整理汇总

区域经济的发展关键在于各个板块中心城市经济发展行动的默契与协同，形成分工合理、错位发展的竞合格局，避免同质化竞争，寻找区域合作的最大交集，追求区域城市发展目标的最大公倍数。具体表现为发展决策上的沟通与联动，发展目标举措上的协调与对接，发展行动上的协作与支持，以形成高质量的区域一体化发展动势，提升区域竞争力。洞庭湖生态经济区战略实施以来，虽然区域城市群联动明显加强，但由于行政藩篱的阻隔，区域一体化发展动势仍然不强。一是迷信极增长、点辐射思维定势主导下的战略布局，使区域中心城市各自盲目追求经济快速增长目标约束下的自我定位，单打独斗，急功近利，造成区域内国家重大资源配置旁落，错位易位他地。这是洞庭湖生态经济区融入国家立体大交通网络诸多项目一直难产的原因所在。二是由于城市分工并没有真正建立在比较优势及生产要素的自由流动上，以致在招商引资、承接沿海产业转移及资本内移过程中，产业同构现象突出。

（五）产业主导、经济辐射能力弱小

一个城市群经济辐射能力应该反映出各个板块中心城市鲜明个性及发展特质组合构成的经济区域最大优势特征，表现出各个中心城市之间的纵向经济分工协作有力、横向错位发展联动有效。洞庭湖生态经济区城市群由于产业经济规模不大，中心带动力不强，经济辐射能力仍然弱小。主要表现在每个中心城市现有产业经济体量不能带动区域城乡经济发展的一体联动，不能为区域丰富优质人力资源提供适合、充分的配置岗位，不能基本吸纳区域农村人口就近向中心城区的转移。这种现状造成区域城乡二元结构化解进程缓慢，乡镇产业及人口空心化，制约了乡村振兴及新型城镇化发展。2017年统计数据显示：洞庭湖区域四市户籍人口净流出率8.05%，尤其是作为鱼米之乡及新中国曾经的工业明星城市荆州市的户籍人口净流出率甚至超过了12.5%，区域四市常住人口人均GDP仅4.75万元，城镇化率仅为53.5%。而作为上海、南京、杭州联动纽带的太湖城市群苏锡常湖四市，人口净流入率为38.84%，常住人口人均GDP为14.79万元，城镇化率73.4%。二者之间落差巨大。这也是洞庭湖城市群在武汉、长沙两大经济核心联动中力不从心的关键所在。

（六）合纵连横、综合交通格局不大

洞庭湖生态经济区城市群处在南北京广、二广“龙脊线”之中位，雄踞东西万里长江巨龙之腰身，本来具有发展综合立体大交通的优越条件，但现实面临的尴尬恰恰是大交通配置的不断旁落。具体表现在：一是区域城市群对外大交通的合纵连横、对接融入国家综合大交通网络缺乏。在国家实施长江经济带战略、大力推进长江流域立体交通大通道的建设中，以高铁建设为例，区域各市东、西向国家高铁干线通车里程及已开工建设项目仍为零，除岳阳市外，其他各市南北向国家高铁干线通车里程及已开工建设项目仍为零，沿二广“龙脊线”主轴规划的国家干线高铁甚至拉弯绕离而去，融入国家南北干道高铁路网似乎遥遥无期。二是城市群各市的大交通互通互联、融通畅达形成区域完善立体交通网路缺失。至今荆州、岳阳、常德、益阳四市没有互通互联的高铁或城际及普铁客运联系，荆州与益阳、岳阳与益阳都没有直达的高速公路，各市历史上形成的传统水运交通通道改造提升仍然停留在战略规划的文字里。显然，这种落后的综合交通格局也是区域发展不充分的显著标志。

二、洞庭湖生态经济区城市群发展不充分的原因分析

坚持问题导向，对比与环洞庭湖生态经济区自然地理条件及行政区划相近、经济发达的环太湖城市群样本不难发现，洞庭湖生态经济区城市群不充分发展的原因主要如下。

（一）首要原因：区域城市群绿色发展投入不足

洞庭湖生态经济区走的是以创新为发展动能，以生态经济为引领，以绿色发展为主线，以区域协同发展、充分发展为目标的新路子。因此，以大江大湖水生态治理修复为主要内容的大保护，以创新驱动高新技术产业、战略性新兴产业及农业现代化为核心实质的充分发展，以综合立体大交通的互通互联保证生产要素的自由流动，推进区域之间、城乡之间平衡发展，才是通过供给侧改革实现生产要素有效供给的聚焦点。综合表1、表2的有关数据不难看出，与环太湖城市群比较，洞庭湖生态经济区城市群这几个聚焦供给点的有效投入很不足，这种“大保护，小投入”的现状，难以化解历史形成的巨大欠账，以致生态治理、高新技术产业及旅游产业、农业农村现代化发展等方面存在的短板难以解决。以2014年以来洞庭湖生态经济区四市抓得最力的“共抓大保护”来讲，2017年生态保护总投入857亿元，只相当于环太湖四市的45.98%，不到一半；完成生态治理项目2 264项，只相当于环太湖四市的56.4%，刚过半；城区新增绿地面积258万平方米，只相当于环太湖四市的21.52%，也就是1/5多一点；实现旅游产值1 286亿元，只相当于环太湖四市的20.98%，也就是刚过1/5，并且增速也低了近6%；农业总产值绝对量虽然比环太湖四市高，但每万亩农业产出率0.96亿元，仅为环太湖四市的82.19%，现代化高效农业发展明显滞后。综合起来看，洞庭湖生态经济区四市虽然森林抚育、森林覆盖率、自然湿地保护率等生态基色指标还不错，总体持平或好于环太湖四市，但投入不足导致生态经济发展指标均大幅落后。由此可见，投入不足是洞庭湖生态经济区城市群绿色发展滞后的首要原因。

（二）主要原因：区域城市群综合大交通落后

在区域经济发展中，交通是产业发展的根本前提，产业是城市发展的根本支撑[1]。一个城市的兴起始于交通，衰落终于产业[2]。大交通的发展既是经济大发展的必要条件，也是经济大发展的重要成就。洞庭湖生态经济区城市群经济发展成就不够显著，“大区位、小交通”的错位配置、综合交通发展水平落后是一个显著标志。从表2所列与环太湖四市的主要经济发展指标比较中不难看出：洞庭湖生态经济区四市公路、高速公路、铁路、地铁密度（千米 /万平方千米）分别仅有13 700千米、248千米、157千米、0千米，都远远低于苏锡常湖四市，分别低了2 700千米、402千米、212千米、99千米，从现在的发展势头看，如苏锡常新开工地铁线通车及湖州规划的119千米地铁开建，其铁路里程数很可能超过洞庭湖生态经济区四市总和。一个令人忧虑的事实是，现在洞庭湖生态经济区四市城区地铁里程为0，且还未见哪个城市有规划，可见交通发展意识之落后。洞庭湖生态经济区四市水网密布、通江达海，可港口年吞吐量仅1.78亿吨，仅为环太湖四市港口年吞吐量的17.49%，航运及港口基础设施落后可见一斑。在航空交通上，环太湖四市距离上海、南京、杭州三大一线城市150千米，直接受到三大都市区国际航空港辐射，而且拥有常州、苏南国际机场，湖州A1类通用机场，苏州机场作为上海都市区第三机场已经启动，这是洞庭湖生态经济区四市无法企及的。大交通的落后抑制了区域投资、出口、消费对经济发展的直接拉动，在现阶段转型升级发展中，也制约创新要素的配置，致使洞庭湖生态经济区高新技术产业及战略性新型产业发展不快，工业提质扩规乏力，农业占比过重（达到GDP的21.89%，高了环太湖四市18.67%）。由此可见，城市群综合大交通落后是洞庭湖生态经济区经济发展落后的主要原因。

（三）基本原因：区域城市群竞合机制缺乏

环太湖城市群苏锡常湖四市经济发展的大环境是具有国际化趋势的长三角城市群，已经形成了“决策层、协调层和执行层”三级运作合作机制，主要表现在有健全的决策机制、协调机制及合作机制，其中合作机制又包括了合作联盟、合作协议、合作基金、专业论坛、专题合作等几个方面，建立起了由“看不见的手”起决定作用与“看得见的手”起积极作用的协同竞合机制[3]。并且环太湖苏锡常湖四市也早已形成了远比洞庭湖生态经济区荆岳常益四市完善的竞合发展机制，如2007年5月环太湖苏锡常湖四市就成立了环太湖旅游合作组织，形成了旅游一体发展机制[4]；2008年5月国家发改委建立了每年例行召开的太湖流域水环境综合治理省部际联席会议工作机制[5]；2016年12月国家水利部又建立了每年例行召开的太湖流域管理局环太湖城市水利工作联席会议协调机制[6]；2018年6月由中国城市规划学会发起召开了环太湖城市协同发展研讨会，建立起了规划工作机制[7]。这一系列机制创新，形成了区域经济发展一整套的“对话性、协商性、引导性、制度性”工作机制，避免了无序竞争导致的区域目标流产，实现了区域发展的最大化。相比之下，洞庭湖生态经济区城市群“大战略、小机制”特征明显，既缺乏大环境的协调引导机制，又缺乏区域的协作行动机制，合作不力、协同不力、联动不力，导致发展仍然不快、不温不火。可见，城市群竞合机制缺乏是洞庭湖生态经济区整体发展不快的基本原因。

三、洞庭湖生态经济区城市群综合交通与生态经济一体化发展建议

对比环太湖城市群，不难发现，洞庭湖生态经济区城市群不缺自然区位、资源禀赋及国家战略关照，所缺的是区域一体化发展的体制机制支持。当务之急，是要寻找区域各市发展的最大交集，从推进综合交通与生态经济一体化发展入手，进一步深化洞庭湖生态经济区战略的具体落实。

（一）利用战略叠加交集，推进区域综合交通与生态经济一体化

该区域叠加国家洞庭湖生态经济区、长江经济带、中部崛起等战略，战略叠加为区域发展提供了有利条件。2019年5月，习总书记在江西召开的中部崛起座谈会上指出，中部崛起必须加强生态大保护，推动制造业高质量发展，主动融入新一轮科技及产业革命，实现绿色崛起。这既是对洞庭湖生态经济区城市群发展的宏观关照，又是具体指导。国家长江经济带、中部崛起等诸多发展战略叠加于洞庭湖生态经济区，为区域城市群打破行政壁垒，从解决制约绿色崛起的最大瓶颈——投入严重不足入手，加速制约生态经济发展最大短板——综合交通落后问题的化解，建立区域一体化绿色发展的体制机制提供了强大势能，因此，推动区域城市群综合交通与生态经济一体化发展，必须做到如下几点：一是要根据洞庭湖生态经济区首开跨省域合作这一试验要求，大力推进和建立由国家发改委牵头、相关部省组成的落实洞庭湖生态经济区战略部省际协同工作机制，保证精准施策、综合施策能够聚焦区域综合交通体系建设及生态经济发展两大突出短板，避免“散光”，切实加速问题的解决。二是要彻底改善“只闻同期声，不见同行动”“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的区域合作关系，大力推进区域城市群一体联动协作机制建立。在进一步完善区域生态经济发展论坛基础上建立起城市群各市市长联席会议磋商机制，基于区域综合交通发展融入全国干线网络、着眼创新驱动、投资推动生态经济引领高质量发展，形成一整套的“对话性、协商性、引导性、制度性”工作机制，加速洞庭湖生态经济区一体化高质量发展。

（二）利用生态保护交集，促进区域一体联动，加快绿色发展

长江经济带“共抓大保护”，在压实生态责任红线基础上推进绿色发展，是全流域最大共识与一致行动。作为万里长江之腰的荆江及洞庭湖流域，一是不能关起门来搞保护，需要在长江经济带整体战略中切实担负起联动龙头龙尾的作用，因此，洞庭湖生态经济区城市群必须针对荆江及洞庭湖流域水环境恶化、水生态退化的实际，加强源头保护与末端治理并举，建立山水林田湖草“六态同保”与水污染治理、水生态修复、水资源保护、水安全保障“四水共治”生态环境保护机制，实现“长江之肾”大保护常态化。二是不能各自为阵搞保护，必须站在战略全局的高度，共同面对三峡工程后荆江及洞庭湖流域水情新变化，协同谋划环境综合治理、生态全面修复，集中争取一批具体化、工程化的大项目及大投入，以项目落地实施加速区域绿色发展。对此，积极行动起来，科学论证、合力推进“荆汉新水道”“洞庭湖大水脉”等综合性绿色发展项目，统筹解决长江生态大保护及生态文明示范区创建、黄金水道利用及大交通发展、水生物资源环境优化及自然保护区建设，应该成为洞庭湖生态经济区城市群共同选项和一致行动。

（三）利用交通需求交集，联动对接国家干线，加速区域大交通建设

建设沿江现代综合交通走廊是国家长江经济带发展战略的既定举措，洞庭湖生态经济区应积极联动对接国家干线，加速区域大交通建设。洞庭湖生态经济区城市群处在对自然区位依赖极强的传统农业聚落区，每个城市都守着大江大湖相接的一处口岸，得益于一方风水及舟楫灌溉之利，但由于现代大交通旁落，这块风水宝地没有综合交通的互通互联，各个城市几近孤岛，缺乏国家干线路网覆盖，导致大产业布局缺乏，资源配置短缺，人流、物流、资金流、技术流绕道而去，致使这一自然条件优越、人力资源丰富，有条件发展、容易发展的地方却没有真正发展起来。对此，应该借鉴环太湖城市群争取综合立体大交通发展的做法，以超前的眼光大力争取高等级公路、高端铁路、现代化港口及航空建设，把沿湖每个中心城市都建设成为并入国家干线路网的综合交通枢纽，以区域交通一体化建设推进生态经济发展一体化，加速城市群一体化发展进程。大力推进长常高铁、荆澧常高铁开工建设，积极谋划荆岳昌高铁、常岳九高铁、荆益城际等进入国家“十四五”交通规划，形成环洞庭湖城市轨道交通圈，并出台沿湖各中心城市地铁交通规划；加速推进区域县市及重点城镇高速、高等级公路互通互联；继续推动长江深水江海直达航道及松虎河、湘资沅澧航道建设，完善水运网络；继续加强民用及通用航空机场建设。

（四）利用旅游发展交集，加快全域旅游产业一体化联动发展

在绿色产业发展上，文化生态旅游产业发展是洞庭湖生态经济区城市群拥有的最大交集。因此，一是必须深挖区域各个中心城市的文化生态旅游资源，借助大力实施“乡村振兴战略”机遇加速新型城镇化建设。实施中要避免简单乡镇工业化带来的片面城镇化，以及严重环境污染导致的广袤良田变成支离破碎“插花地”，极大制约现代化、集约化、规模化大农业发展的弊端，再造新型城镇化场景下的“新田园景象”；要根据各自资源特色加速旅游产业的规模化发展，建立洞庭湖生态经济区城市群旅游产业发展联盟，组织荆江及洞庭湖流域旅游产业总体规划，突出区域各自然特色斑块或人文特色区块美学特征，打造连绵景观带，建设连接各个景区的绿色交通及旅游廊道，形成全域联动、内外协同、错位发展的旅游产业格局。二是必须以区域生态文化旅游产业大发展撬动高新技术产业及战略性新兴产业大发展。在新型工业化时代，山水人文资源已成为宝贵的稀缺资源，文化软实力已成为重要的创新驱动力、市场竞争力。有丰富山水人文资源供给的区域必将是孕育发展新兴产业的福地，汇聚以创新人才为代表的高端资源流的洼地。创新驱动需要创造的灵感，创造的灵感来自充分的生态文化资源供给。因此，应早作预判，加强规划，大力推动科研、金融、工业生产等高端服务业的引进，继续推进高端装备制造、高新技术产业及量子科技、生物技术、绿色能源等战略性新兴产业的招商引资，把洞庭湖生态经济区城市群建设成为长江经济带呼应“长三角一体化”“粤港澳大湾区”中部崛起的产业高地，真正担当起武汉、长沙两大城市联动发展腹地的功能。

（五）利用双向开放交集，加强开放平台建设，不断完善开放大格局

生态经济的本质是高质量发展，以大开放优化高质量发展资源配置，应着力加强开放平台建设，不断完善开放大格局。推进长江经济带的对外开放，形成东西双向、海陆统筹的对外开放新格局，这是国家战略方向的明确所指。具体到洞庭湖生态经济区城市群来说，要建立这一新格局，既需要所在各省协同加大对外开放力度，科学统筹谋划长江中游这一战略区域开放平台建设，强化城市群发展活力释放之基，更需要城市群各市深化合作融合，主动对接国内外市场，积极承接沿海及海外资本产业转移，获得更优越的资源配置，充分释放发展活力，推动协同发展。对此，一要借鉴环太湖四市的对外大开放经验，推进完善荆州、岳阳、常德、益阳四市综合保税区建设，建立起洞庭湖生态经济区城市群对外开放完整基础性平台。二要整体提升双向大开放水平，积极建设洞庭湖对外大开放圈，建立环湖自由贸易区，并积极谋划、推进建立环湖自由贸易港试点，争取将荆州、岳阳、常德、益阳纳入国家自由贸易区片区建设及自由贸易港试验，把荆江及洞庭湖流域打造为长江中游对外开放最活跃的大湖经济区，切实担当起长江经济带有力联动龙头龙尾的“龙腰”作用。

（六）利用精神文化交集，以文化认同推动区域四市精神文化共同繁荣

洞庭湖生态经济区属荆楚文化内核区，山水相连，民俗相近，人文相亲，区域发展应以文化认同构筑区域四市精神文化的共同繁荣。在2018年6月召开的环太湖城市协同发展研讨会上，与会国内顶尖专家们提出了“创新驱动发展，山水人文资源是最可宝贵稀缺资源”的论断，认为这是环太湖城市群的共同优势，并断言环太湖历史文化名城、名镇群落已从名城发展的1.0版本，走向2.0、3.0版本，未来会走向4.0模式。1.0阶段是“名城+观光”，2.0阶段是“名城+休闲体验”，3.0阶段是“名城+新兴产业培育”，4.0阶段是“名城+美好生活”。同时建议通过文化凝聚创新人才、激发创新灵感、开拓创意空间、孕育新的经济产业，未来环太湖城市应在生态保护、文化风貌、城镇网络、基础设施建设、体制机制五个方面的协同上进行探索创新，合力按下环太湖城市一体化的快进键，抢先进入“长三角一体化”这个新一轮城市发展的快车道[7]。这些意见和建议虽然不是针对洞庭湖生态经济区城市群的，但却启发性极强，可资借鉴。洞庭湖生态经济区城市群同样历史文化深厚，文化名城及山水人文资源丰富，有一个共同的文化，那就是屈原以身许国、忧国忧民、上下求索的楚文化，因此，要下一番苦功，充分学习借鉴环太湖城市群由文化认同走向共同发展的成功经验，发挥楚人筚路蓝缕、不断开拓的进取拼搏精神，共同推进区域生态经济发展一体化。

注 释：

①A代表全国文明城市。

②B代表全国生态文明建设示范市。

③参见苏州市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/10js/35558_2.html；无锡市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/10js/35335_2.html；常州市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/10js/35336.html；湖州市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/11zj/35356_4.html；荆州市 2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/17hb/35420_2.html；岳阳市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/18hn/35431.html；常德市2017年国民经济和社会发展统计公报，http://www.tjcn.org/tjgb/18hn/35432_3.html；益阳市2017年国民经济和社会发展统计公报http://www.tjcn.org/tjgb/18hn/35434_5.html。