论村民委员会的行政主体地位

柴政

摘 要：村民自治制度，是我们国家农村政治体制发展的一项重大成就，此制度的设立，对于解决农村有关问题、促进农村建设和发展有着重要的作用。另外，众所周知，村民委员会是村民自治体系的一部分，它具有政治、经济、社会等不同的职能。但是，纵观我国的法律体系，无论是法律理论层面亦或是法律实施层面，对村民委员会的地位问题都没有作出准确的定位。

关于村民委员会地位的定位问题，在行政法学的理论界中，也存在着不同的观点和看法，因此，就会出现在行政诉讼中村民与村民委员会之间的争议纠纷，无法得到公平合理的解决。所以，对村民委员会这一行政主体，给予一个明确清楚的定位，是当前不容忽视的事项。

关键词：村民委员会;行政主体;行政诉讼

[中图分类号]G[文献标识码]B[文章编号]1008-1216（2019）08B-0104-03

一、村民委员会理论概述

（一）村民委员会的产生与发展

中国社会的经济发展绝不是一帆风顺的，是经过一代又一代具有改革创新的伟人不断探索走出来的新道路。中国地大物博、疆域辽阔，这也意味着对每一寸土地上的人进行管理，实为不易。在1980年的一个县城内的村庄，产生了中国的第一批村委会，地点位于广西省罗城县、宜山县，由此，广西宜州屏南乡和寨村村民委员会便是中国第一个村民委员会。村民委员会的产生，其效果也十分显著，由于村委会制定了系统的自治章程和村规民约的具体内容，使农村与农民的无序状态得到了缓解与改善，所以，对农村整体发展的进程起到了不小的促进作用，同时稳定了农村的治安秩序。

可以说村委会的设立，其成果是立竿见影的。紧接着，在我国的各乡村中便开展了初步建立和逐步推行村民自治制度的工作。从1982年的《宪法》为起点，规定了村民委员会的性质为基层群众性自治组织;1987年，《村民委员会组织法》（试行）的通过;1998年，《村民委员会组织法》的修订;截止到2010年10月，《村民委员会组织法》细化的修订和颁行，意味着村民自治制度开始了全新的发展历程。

（二）村民委员会的性质

我国法律理论中，村民委员会定义的具体内容为：村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。据其定义，可以得知村民委员会的性质主要有以下几点：

第一：地域性。所谓地域性，指的是村民委员会的设立是以村为单位的，换句话说，村民委员会只能对本村区域内的事项进行管理与实施，权限不能触及到其他领域。另外，村民委员会并不是国家的行政机关，它是处在乡镇政府的管理与控制之下来管理本村的事务。

第二：群众性。所谓群众性，本村的村民是村民自治的主体，所以其他机关或组织是不属于其主体范围的。另外，对于自治权的行使问题，也体现着群众性，即只能由村民集体行使，某个个人是无法行使其自治权的。

第三，自治性。所谓自治性，指的是村民自我管理本村内发生的事务。这是村民委员会的核心。

（三）村民委员会的职能

村民委员会职能的具体内容，我国法律理论中对此是没有进行详尽、全面的规定，只是将其以间接、笼统的方式，分散的规定于不同的法律法规内容当中，所以，村民委员会的具体职能，没有准确固定的答案。那么，根据我国现有的法律法规的条文内容，同时结合了村民委员会在实际中的管理行为，将村民委员会的职能笼统表述为以下几方面：

首先，管理公共事务以及公益事业。在我国法律体系中，《宪法》与《村民委会员组织法》都对这一职能有着具体的规定，即村民委员会的职能表现为管理本村内的公共事务和公益事业。在《村委会组织法》中还规定：村委会可以根据本村内的需要，设立计划生育、治安保卫等委员会，进一步使农民群众拥有便利的生活环境。

其次，管理村集体的财政收支。这一职能主要是表现在村民委员会对于土地的管理方面。例如，我国的《土地管理法》中规定，村民委员会对农民集体所有的土地，依法享有经营权和管理权。当然，村委会的财政管理权限还包括村内经济发展的决策等。

再次，管理特定事务的审批。在我国的法律中有内容明确规定，有些事项必须经过村民委员会的审核或者证明这一步骤之后，才能进行接下来的办理。比如，在《婚姻登记条例》第9条的内容中，表明结婚的双方要首先得到村民委员会开具的结婚状况证明，而后进行婚姻登记，否则对其不予办理。

最后，协助基层行政机关开展工作。结合我国的实际情况，国土面积广大、人口日益攀升，国家行政机关的管理与控制权限无法触及到每一个人。那么，我国的法律就规定，村委会应该协助乡镇等人民政府开展工作。同时，国家行政机关仅设立至乡镇一级，许多政务无法高效便捷的开展，那么，村民委员会则是很重要的存在，有助于国家开展政务工作，提高行政效率。

二、我国行政主体理论概述

我国对于行政主体的概念一直没有准确的定义，直至20世纪90年代之时，王名扬教授在介绍法国行政法理论的基础之上，以此界定了我国的行政主体概念，其具体能够以自己的名义对外行使职权，并独立承担责任的行政机关或法律法规授权的组织。这一概念的出现，得到了很多学者的认同，同时，也有学者对其进行了改造。例如，王连昌教授认为：“行政主体的概念，是指依照法律拥有国家的行政权力且自己的名义实施管理活动，还能独立承担法律责任的组织。”

虽然目前理论界对行政主体的概念没有一致的表述，但从上述概念中我們可以发现以下要素特征：第一，行政主体不是个人而是一个组织;第二，行政主体是依法享有行政职权的组织，并且这个组织的行政职权是由法律法规设定，或由有权机关通过法定程序授予;第三，行政主体能够独立参加行政诉讼。

三、村民委员会在审判实务中的困境

随着我国科技水平的不断提高，经济发展状况也日益迅速，农村的经济发展水平也在逐步提升。翻看近些年来的行政诉讼案件中，以村委会为被告的案件数量也是一直在增加的，案件的内容只要包括土地承包方式的不规范、利益的不均衡分配、以及土地补偿款不合理分配等问题。由于我国法律法规体系中对于村民委员会的行政职权并没有严密一致的标准，所以在法律实务中，会出现司法审判做法不一、认知混乱，这样就会影响到法律的权威性和公正性，从而使公民的合法权益受到损害。

（一）村民委员会的相关法律规范缺失

首先，关于村民委员会的行政诉讼案件，法院的受理范围是不明确的。立法不统一实践中自然就会出现不同的做法。比如说，现实生活中这起事例，在“陈清棕诉亭洋村村委会征地补偿款分配案”一案中，法院对其作出的处理是作为民事案件来审理，依据的便是民事诉讼法的具体规定;而在“崔某诉新建村村委会土地补偿款案”一案中，审理的法院认为，当村民委员会开展征地补偿费的相关工作时，履行的行政职能是公务职能，自然属于行政诉讼的管辖范围，因此，应将案件认定为行政诉讼的管辖范围。以上我们可以看出，两个案件虽然都是村民与村民委员会关于土地补偿款的纠纷，但是法院却作出了截然不同的审判结果，原因也是不言而喻，司法工作人员对于此类案件的切入点不同，对村民委员会的性质定位不同而导致的。

（二）行政主体的理论概念存在缺陷

在我国法律理论中，对于行政主体这一概念的引入，具有着一定的功利性和务实性，由于缺失所以急需引入，可以说现有的行政主体的概念，是存在着缺陷的。或者是说：“行政主体这一术语，是两类行政诉讼被告的统称，即行政机关和法律法规授权的组织，”。那么，根据王名扬教授的观点：“行政主体，是实施和承担行政管理职能的组织，具体而言，它是享有实施行政职务的权力的同时，还承担着由此产生的权利、责任和义务的主体”。将上述两种观点和我国现行的行政主体概念进行比对，不难发现其实是存在着一定的差别的。前者的侧重点在于突出强调行政主体的职位特征，而后者，它的侧重点在于突出强调行政主体的权利特征。因此，扩大行政主体的范围势在必行，从而能更好地适应社会发展的需要以及更好地保障公民的合法权利。

（三）村民委员会的行政主体地位不明确

根据我国的行政主体的相关理论，法律法规有明确规定，村委会才能成为行政主体。就表明了村民委员会在开展自治管理的相关活动时，并不属于行政法的调整范围之内，这就会使村民的合法权利得不到更好地的保护与保障。一方面，村民委员会在进行公共管理活动的过程中，其行使的是公权力，那么，它与村民之间的民事主体地位并不平等，此时的村民是无法通过民事诉讼得到救济的;另一方面，村民委员会是不具有行政主体地位的，村民也就不能通过行政诉讼的途径来保护自己的合法权利，因为村民委员会没有成为行政诉讼被告的资格。

四、将村民委员会纳入行政主体的构想

（一）相关法律法规的健全

首先，对于《村民委员会组织法》中的相关规定应该要完善，内容中应该明确乡镇政府与村民委员会之间的关系问题等，同时，村民委员会的权力结构也要进一步细化，目的是为了厘清村民委员会在农村中的地位问题等。

其次，将村民委员会的公共管理行为，囊括于我国的行政诉讼法的受案范围之中，目前我国行政法中，关于行政诉讼受案范围的规定，采用的是列举的方式，这种方式意味着无论能够列举出多少能够受理的案件，其范围过于都狭窄，无法涵盖其受案范围，这是列举方式自身不可避免的弊端，鉴于此，我们可以借鉴国外先进的立法经验，采用概括式的方法，来规定行政诉讼的受案范围，让司法人员有更多的裁量空间。

（二）行政主体理论的完善

完善行政主体的理论，可以借鉴其他国家关于“公共营造物”、“公务法人”等行政主体的概念，同时结合我国的实际发展情况和背景，对这一理论有更科学、合理的界定。我们应该明白，行政主体概念应具备的涵义主要有：国家或是成员集体，都可以赋予行政主体以公共管理职权;另外，行政主体能够履行这一职权，并且承担行为产生的义务。那么村民委员会在对本村开展公共管理活动的时候，行使的公共行政职权，理所当然的属于公共行政。

（三）加强基层政府的调解

如果明确的规定了村民委员会的行政主体地位，将这类案件纳入到行政诉讼的审理范围后，可以预见这类案件的数量会骤然增加。案件数量的增多必然会体现出司法资源的紧缺，无论是人力或是物力，在其紧缺的情况下就可能会出现敷衍了事的情形，如此一来，公民的合法权利就会受到损害，公平正义更是无从谈起。为了能够更好地解决此类问题，我们可以在基层人民政府设立调节的诉讼前置程序，目的是通过调解来解决纠纷，这样能够提高一定的效率。当前我国政府的职能就是为人民服务，更好地服务的前提就是要了解人民的所需所想，所以相比之下，政府在一定程度上是比法院更能了解农民的诉求的，同时也了解农民的实际生活情况，在了解的基础上才能高效便捷的解决农民与村委会之间的纠纷。另外，对于政府在双方之间调解所达成的结果，双方都能轻易接受。当然，调解并不是终局裁决，如果对于调解的结果，其中的一方并不满意，是可以提起行政诉讼进而经过法律程序来解决纠纷。

參考文献：

[1] 徐勇著.《中国农村村民自治》[M].上海：华中师范大学出版社，1997.

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[4] 石佑启、黄新波著.《我国大部制改革中的行政法问题研究》[M].北京：知识产权出版社，2012.

[5] 王名扬著.《法国行政法》[M].北京：中国政法大学出版社，1988.

[6] 马德怀著.《行政诉讼原理》[M].北京：法律出版社，2009.