宅基地流转模式比较及建议

李金兵

[摘 要]文章从农村宅基地流转的国家政策推动、农村空宅多的居住现状与城乡一体化发展驱动这三个方面阐述了现实动因。研究了重庆地票交易、惠州确权上市、成都宅基地换“市民”、天津东丽宅基地换“房”、南京高淳合作社与常州武进盘活宅基地资产这六种改革试点模式，得出改革试点虽然成效初显，但由于法规依据、流转范围与农户意愿等方面存在障碍，进一步深化与推广仍受到制约;并根据区域产业、人口与城乡一体化发展的不同水平给出了宅基地流转的多条建议。

[关键词]宅基地流转;模式比较;城乡一体化

[中图分类号]F320.3宅基地是农村居民或个人用作住宅基地而占用本集体所有的土地;宅基地流转是指宅基地使用权流转。长期以来农村宅基地制度以“人地捆绑”“宅基分割”“限制流转”“无偿使用”为其主要特征，但随着城镇化进程的加快，越来越多的农民涌入城镇，农宅资产闲置和农地资源浪费日趋严重，目前农村宅基地约2亿亩，其中50%以上被闲置;与之相反，当前城市与工业用地指标却显著不足。近期江苏省委省政府提出改善苏北农民群众住房条件，在尊重农民意愿前提下推进城乡融合发展，让农村群众过上与时代同步的现代城镇生活。文章就宅基地流转试点或先行区域已有的几种模式做一个比较研究，旨在梳理出可对标可复制的模式或组合供参考。

1 宅基地流转的现实动因

2016年成都高新区以每公顷442.5万元的单价，总金额超过13亿元协议购买巴中市300公顷增减挂钩节余指标，成为全国首例省域范围内城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂。浙江省绍兴市越城区以每亩72万元的单价，总价50.4亿元协议购买四川马边县通过宅基地复垦、土地整理流转出来的增减挂钩节余指标7000亩，成为城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂的规模最大的案例。将村民旧房宅基地复垦，有效增加了增减挂钩节余指标，从而为经济发达地区提供了宝贵的项目建设用地，解决了农村聚居点建设的资金问题，而通过增减挂钩节余指标的跨区域调剂，不仅更大范围地拓展了宅基地流转空间，更为宅基地制度改革铺平了道路。

1.1 村居现状变动

根据国土资源部最新数据，目前我国城镇用地合计91612平方千米，村庄用地为191158平方千米，农村集体建设用地是城镇国有建设用地两倍左右。全国总人口中56.1%的常住人口在城镇，只有43.9%的常住人口在农村，比较数据立即可以看出农村集体建设用地特别是宅基地的利用效率较城市建设用地比有很大空间。随着城镇化的不断发展，农村人口大量进城就业和举家迁城现象日益增多，造成农村大量宅基地长期闲置，许多村庄成了名副其实的“空心村”。

调研江苏苏中一自然村组1995年常住人口258人，2017年常住人口不足50人且老年人、小孩居多，观察测算该村组宅基地闲置约50%以上。该村组农村宅基地闲置，一是浪费土地资源，降低土地利用率，加剧人地矛盾;二是人口散居，交通、卫生、文化等公共服务难以保障，恶化农村生活和生态环境;三是因青壮年人口外出务工，常住人口多为老人、小孩，增加治安隐患，引发不稳定因素;四是村容村貌脏乱差，村莊的治理与发展停滞缓慢;五是农村老人养老问题。来自民政部的数据显示，目前中国城乡空巢家庭超过50%，农村空巢家庭大幅增加，家庭养老功能不断弱化，空巢老人受制于“人地捆绑”， 虽然拥有宅基地这份巨大资产，但由于没有市场属性，仍难以用来换取“老有所养”的福利。

由一木见森林，推进农村宅基地相关法律制度改革，统筹规划与管理，实现宅基地流转，推动农村人口集中居住，保障公共服务供给等具有非常重要的现实意义。

1.2 城乡一体驱动

城乡一体化是国家改革开放后发展的新阶段需求，是需要把城市与农村、工业与农业、市民与村民作为一个整体统筹谋划一体发展。除了解决好二元户籍管理制度，为农民转迁市民创造条件外，还要关注农民的财产问题。农民承包地流转比较成熟，集体建设用地呈现由集体经济成员分配往股份化发展的态势。宅基地也是农村集体建设用地，但流转问题比较复杂。农村集体建设用地主要分为乡镇村经营性建设用地、公共设施建设用地、宅基地三部分。先前的“三块地”改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体成员内部流转，而农村集体建设用地中属于经营性建设用地即企业用地只占10%，仅靠这么少量的农地入市，根本不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。

城乡一体驱动不少特色产业小城镇建设，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平。土地增值收益分配改革或成为推动转移人口城镇化的突破口，当前农民仅仅获得的土地征收补偿占土地出让金的比例不高，农民的宅基地使用权若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。

1.3 中央政策推动

党的十八届三中全会对深化农村改革作出了全面部署，提出建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，开启了新一轮土地制度改革的大幕。2018年1月2日中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。中央在正式文件中首次提出宅基地“三权分置”，旨在加快补足农地制度改革中宅基地这块最短板;鼓励以农村住宅和使用权的流转、租赁、抵押等方式获取财产性收入，其核心或突破点是对宅基地居住功能之外的资产资本功能的进一步认定;为新时期宅基地制度框架的建构奠定了基础，下一步要认真开展农户宅基地资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体形式。

2 宅基地流转的几种模式

20世纪初以来，重庆、天津等地区就宅基地制度改革进行了一系列的先行探索，在此基础上，2015年在全国15个区县全面推行宅基地制度改革试点。对完善农村宅基地权益保障、取得方式、有偿使用与退出机制，实现农民宅基地用益物权、释放宅基地抵押担保权能、解决融资难等问题进行了先行先试。以下列举几种较为典型的模式进行比较。

2.1 重庆地票交易模式

农民自愿将闲置宅基地等复垦，经土地管理部门严格验收后产生指标，再以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖，拍卖收益85%归失地农户。地票交易四年来整个重庆市的累计交易地票17.7万亩、353.4亿元。

地票交易实现了国有建设用地和集体建设用地增减挂钩，以市场化破解城乡用地难题;在保有耕地数量不减少的前提下增加了国有建设用地供给，提升了偏远地区农村的土地价值，创造了级差地租，激活了沉睡的农地资产;在坚持“自愿复垦、公开交易、收益归农”的原则下，让用地跟着人口和产业走，为日益凸显的城乡二元用地矛盾找到了平衡点。

地票制度也产生了一些矛盾，农民最关心地票增值收益分配，而基层政府最关心的是地票指标总量与质量;地票交易的标的物是经农村土地交易所上市交易的土地指标，但是交易過程环节中可能带来了后天性的人为差异; 地票交易与土地招拍挂钩，容易导致地票交易过热，并引发参与招标者的不正当竞争，增加寻租空间。

2.2 惠州确权上市交易模式

惠州建立农村宅基地发证数据库和管理系统，集宅基地、集体建设用地及房屋的影像、图形、地类、面积和权属于一体的土地信息化数据库，实现对各类信息的一体化存储、管理与应用。在此基础上，对宅基地和集体土地上房屋及构（建）筑物进行确权颁证。

建立专门的统一的交易市场，逐步将农村宅基地、农房等的转让、出租、入股、抵押等纳入交易市场，实现市域范围内有序流通。农户可以通过合法转让、出租与入股获得收益，可以通过抵押获取融资兴业。从而优化了农村宅基地与集体建设用地利用结构，盘活存量农村宅基地与集体建设用地，提高农村农户使用宅基地与农村建设用地的经济性与效率。

2.3 成都温江宅基地换“市民”模式

各镇（街）辖区内很多农户已经全家进城务工或者经商，主要收入来源为非农产业，大多自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，按购置政府规划区内每亩30万元加1%～1.5%的购房补贴、规划区外每亩10万元的补贴，针对于农户有两处及以上宅基地按照每亩7万元给予补偿。可以享受创业就业、城市社会保障等相应政策优惠。部分留守的农户也可以参股村集体有限合伙经济组织，通过村集体经济组织参与涉农项目的经营获取收益分配。

这种模式解决了农村“一户多宅”和进城定居使得一些宅基地闲置的问题，有利于加速土地流转，宅基地复垦扩大了耕地;有利于农民市民化，宅基地是农民很重要的财产资源，有偿退出可以解决进城积累不足的问题;有利于农民加快向城镇和规划聚居区集中，有利于社会保障资金的筹集，为集体经济组织发展提供有利条件。但也还存在一些问题，比如补偿制度不均衡、资金来源渠道狭窄、监管机制不完善以及在宅基地流转后，农民身份向城市居民身份转变与落实不到位等。

2.4 天津东丽宅基地换房模式

采取以宅基地换房方式，农民拥护耕地不减、规划建设新的示范小城镇，农户换房入住。宅基地复垦为耕地，发展高效农业;节约出的土地指标以拓展建设高端产业聚集的工业园区，为农民提供就业岗位。

宅基地换房有利于工业向园区集中、居住向镇区集中、农地向种田大户或农场集中，使得农村变城镇，农民变市民，为中国的城市化提供一个新的途径。主要涵盖了耕地占补平衡、土地复垦、平衡资金、就业安置、社会保障等一系列的配套政策，从根本上对于我国解决“三农”问题提出了新的方案。该模式中政府主导作用是否到位直接影响到群众工作和效能管理;大户、农场等市场主体的参与深度与广度影响资源配置效率;先行的法律框架还不能形成合力，特别是涵盖土地增减挂钩、征收补偿、投资融资等一系列行政法律关系和民事法律关系。

2.5 南京高淳合作社模式

南京高淳是国际有名的“慢城”，乡村旅游非常发达。采用组建农村产权交易市场，允许农民宅基地使用权、房屋产权等各类“产、权、房”，进行自愿有偿转让、对外投资、抵押、融资等交易，为新型农业经营主体发展构建良好的体制机制。在此基础上，成立农地股份合作社，通过宅基地入股，与农户建立了利益共享、风险共担的紧密合作机制，年终农户社员参加分红。

该模式提升了规模效应，与发展新型集体经济组织有机结合起来，实现了集体增收与农民致富双赢的良好局面;同时，积极推进农地股份合作社、农村社区股份合作社的发展，并使之相互融合、相互促进，共同服务农业和农村经济的发展，进一步提升互助合作服务水平。

该模式也存在一些问题。与各类新型农业经营主体纵向、横向之间需要加强整合，要形成农业生产的上下游产业链，完善“产加销”一条龙的农业产业化经营机制;各类新型农业经营主体需要更加细致的专业分工，需要健全植保服务、农机服务等农业社会化服务组织体系，一定程度制约了农业专业化、规模化、标准化、集约化经营;合作社、龙头企业、家庭农场、种养大户组织合作协同性还有待提高，没能较好地组织起来形成合力，抵御市场风险的能力弱;农业人才匮乏，懂管理、会经营的新型职业农民培育困难，缺少良好的新型职业农民的培育机制。

2.6 常州武进盘活宅基地资产模式

武进区是宅基地制度改革15个试点地区之一，产业集群比较发达，迁居城镇与城镇上班人口较多，乡下的“空心村”较多，主要采用了有偿转租或退出、“两权”抵押贷款与“超面积”有偿使用这三类措施盘活宅基地资产。

（1）全家迁居城镇的农户，按照商定的价格有偿出租或有偿退出宅基地与住房。可以将房地一起有偿转让给本集体经济组织其他成员使用，或者租赁流转给他人使用;或者由集体经济组织支付拆迁补偿款与货币安置费收购农户退出的房地，再通过土地综合整治、增减挂钩等方式，对农民退出的宅基地进行复垦开发，转换为集体经营性建设用地，公开入市。

（2）针对部分没有迁居城镇在农村创业兴业的农民，政府出台政策设立抵押风险补偿基金，支持创业兴业农民用宅基地使用权和住房所有权“两权”抵押贷款，承担出险金额的70%用于风险缓释与延期。银行积极参与，推出专属“两权”抵押贷款产品，利率不超过5%，低于同期其他贷款利率，不同程度解决农民创业兴业“贷款难贷款贵”问题。

（3）由于历史原因，一些农户超标准占用了宅基地，村集体经济组织将收取“超面积”部分宅基地有偿使用费，用于村集体公共支出。具体执行标准由村民代表会议决定，每平方米每年收取5～20元不等，按30年计算一次性缴清费用。

武进模式充分盘活了宅基地资产，将宅基地与住房一体化，通过货币化手段出租使用或者流转入市，增减挂钩转化为集体经营性建设用地。通过两权抵押贷款金融工具支持农民创业兴业;对多占宅基地部分有偿使用。该模式既增加了农户的收入，又支持了农民的创业兴业，还体现了农村集体经济组织成员使用宅基地的公平性。

3 几种模式比较及发现的问题

3.1 所有模式都需要确权

以上六种模式都需要对宅基地的用地性质及房屋的影像、图形、地类、面积和权属等要素进行确权，但是在颁不动产登记证有颁证与不颁证两种做法：一是惠州与常州武进区颁证，农户用产权证去抵押贷款;南京高淳区用产权证除了投资、融资外，还可以去登记入股农地股份合作社，以宅基地与住宅等实物变为股权可分红可转让;二是重庆、天津东丽区可以不用颁证，确权后直接进行地票交易与换房。

3.2 农民收益各有不同

重庆通过地票公开拍卖交易后收入的85%归农户所有;惠州农户可以通过宅基地的合法转让、出租与入股获得收益，可以通过抵押获取融资兴业;成都温江区按购置政府规划区内每亩30万元加1%～1.5%的购房补贴、规划区外每亩10万元的补贴，针对于农户有两处及以上宅基地按照每亩7万元给予补偿;天津东丽区的农户以宅基地换城镇的住房，并变农民为产业工人解决就业问题;南京高淳区除了有偿转让、对外投资、抵押、融资外，还可以加入农地股份合作社、农村社区股份合作社参加分红;常州武进区主要采用了有偿转租或退出、“两权”抵押贷款与“超面积”有偿使用。

3.3 流转模式与经济社会数据比较

从表上数据显示城乡人均可支配收入城镇多于农村，重庆差距最大达2.58倍，成都温江区差距最少达1.56倍，六个区域的平均差距不到两倍，农村人口转为城镇人口的收入动因驱动性很强，宅基地是农村农民的财产也是束缚农民留守的原因之一，宅基地流转模式合理有助于推动人口城镇化。从户籍人口与常住人口来看，重庆与南京高淳区是人口流出区，人口净流出导致农村空心化，很多宅基地与住宅都是空置，流转的现实动力很大;惠州市、成都温江区、天津东丽区、常州武进区是人口流入地，人口的净流入一说明当地经济发展较好、劳动岗位多就业机会多，二说明宅基地流转取得一定成效、城镇化集聚效果明显，特别是天津东丽区常住人口城镇化率达96%以上，不但解决了本地农民入城镇就业，还吸引外地务工人员流入，还有是惠州达69.55%、常州武进区达67%。见表1。

宅基地制度改革试点虽然成效初显，但由于法规依据、流转范围与农村农户意愿等方面存在障碍，相关探索的进一步深化与推广仍受到制约。

3.4 宅基地和农房流转范围仍然受到严格限制，宅基地退出受到较大影响

现行的户籍制度改革后，难以对“农村村民”和“城市居民”进行认定，但是在宅基地改革中必须对此明确界定，避免“城镇居民回流农村”的逆城镇化现象出现，这给宅基地的审批和监管带来了困难。例如农村经济组织是历史遗留下来的，除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织，城镇居民回流农村可以流转宅基地，但是农村集体经济组织成员的资格是否取得还有争议，这就带来宅基地所有权流转隐含的细化工作。

3.5 宅基地改革是系统工程，需要多项配套改革同时推进

宅基地改革是系统工程，需要多项配套改革同时推进。宅基地改革需要大量前期基础工作，包括地籍房屋调查，处理农村长期存在的违章建筑、未批先建、一户多宅等问题，确权发证，周期长，牵扯部门多，涉及领域广，目前存在规划审批主体不明问题，需要多个部门、多个政策同时发力才能有效推动。

3.6 从“一户一宅”到“一户一居”仍然面临较大阻力

传统观念仍然有较大影响，不少村民对于宅基地有偿退出、置换、搬进高层住宅等不能接受，影响了土地集约利用，导致宅基地大量闲置，农房财产性价值无法发挥。一些试点村反映，过去农村宅基地归村民无偿使用，现在改为有偿使用属于试点突破，但由于缺乏相应的法律法规支撑，对村民不交费行为缺乏约束，容易出现“老实人吃亏”的局面。

3.7 农民自愿有偿退出积极性不高

主要有三个方面原因：一是担心分配机制中的“吃亏”？分配收入能否覆盖新居支出？后期补助与提供岗位收入能否覆盖生活支出？二是城市近郊区有偿退出不如等“拆迁”，拆迁补偿远高于自愿退出价格。三是边远地区的有偿退出不如等扶贫惠农政策落地。

3.8 农村集体经济组织的现状影响宅基地流转

农村集体经济组织是从人民公社转化而来的历史遗留问题，是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法规不健全，但实际管理经营着历史形成的农村公共服务设施、事业单位及村办企业等资产，在在册成员分配集体经济收益、征地拆迁安置补偿、集体土地确权的基本条件下，群众敏感性强，社会关注度高。集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确，获得与退出成员资格容易引发诸多矛盾纠纷，宅基地的流转与成员分配权难以同步，在一定的程度上制约市民下乡与村民流转宅基地的意愿。

4 结论和建议

六种模式探索了依法公平取得、节约集约高效使用、自愿有偿退出的宅基地流转机制，形成可组合、可拆分、可复制、可推广的经验。推进宅基地制度改革總体上可抓好五个方面：

一是必须有从农户为视角的收支平衡理念，并在此理念的基础下解决农户新居、家庭医疗、小孩读书、年轻人就业、老人养老等一系列问题，让百姓真正转得起宅基地、住得起新居、读得起书、看得起病等无忧红火过日子;

二是必须按照“三权分置”的总体要求，建立和完善宅基地流转的法律法规，在保持宅基地集体所有的基础上，扩大受让者的范围，允许手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋进入交易市场;

三是积极稳妥地做好宅基地使用权的确权登记和宅基地上房屋的他项权利登记，鼓励农民向住宅小区集中，为宅基地市场提供基础条件;

四是将农村经济组织成员的收益权股份化，成立农民农村资产合作社或股份公司，并允许股权的流转;

五是要构建规范、有序运营的农村宅基地市场，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用，从而保证流转交易公开、公正、公平、规范地运行，实现城乡居民在房屋占有和交易上享有平等权利，让农民也能均等化享受公共服务。

同时也应看到，我国地域辽阔，经济发展水平、城市产业分布、城乡人口密度与收入、城镇化率差异极大。本文选取的6个案例的区域经济发展水平不一样、产业基础不一样、人口密度与收入不一样、城镇化率差异也很大：天津东丽区与成都温江区人口密度大、城镇化率高，经济相对较好;惠州外来人口多，人口密度不小、电子小家电工业发达;重庆具有二元性：城市人口密集、产业优势好、经济发达与农村人口密度低、自然条件一般、传统农业一般;南京高淳旅游资源好、农产品水产品资源好、制造业水平高与常州武进产业集群优势明显，有十大优势产业链、农民转产业工人率高、城乡人口收入高。因此，各区域应因地制宜，合理选择与本地经济社会发展相适应的宅基地流转模式。

4.1 产业基础较好、城镇化空间大地区

一方面农村人均耕地不少、城市建设用地供给不足，另一方面产业就业岗位充足，政府或集体可通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，严格落实“一户一宅”与配套社会保障体系。可采用天津东丽的宅基地换房或成都温江区的宅基地换市民等模式，因势利导，加快推进城镇化进程。

4.2 主导产业发达、外来人口较多地区

因为外来人口大量流入，城市郊区的农房出租市场需求大，宅基地的隐性流转比较普遍。农民对有偿退出补偿标准期望值很高，因此该类地区宅基地制度改革的主要方向是规范管理，开展宅基地确权登记颁证，按照“一户一宅”要求，严格规范超占超用的宅基地面积。可参考惠州确权上市的交易模式，要探索建立与农村宅基地合法合理流转相配套的财税体制;对超占超用的宅基地面积可采用武进有偿使用的模式。

4.3 产业集群发达、城镇就业率高地区

此类地区产业用地占比高且供应不足，农业用地少且流转率高;农民大多成为产业工人，稳定的收入且迁居城镇较多;农村房屋空置率高、出租率高与农民一产、三产创业多;外来人口占比不大，但本地化需求高。这类地区可采用常州武进模式，配合产业用地需求，通过货币化有偿退出宅基地，增减挂钩集约复垦，转化集体经营性建设用地;或在产业集中区建设安置性住宅楼与产业邻里中心，解决本、外地人口有所居的需求。

4.4 旅游资源丰富、旅游优势明显的地区

对于拥有观光旅游、乡村休闲度假资源等特色产业的地区，农村宅基地的财产性功能日益强化。在这些地区，宅基地早已不仅仅局限于单一的住房保障功能，宅基地上的农房变成客栈、民宿，供游客居住、供商贸存储，成为當地农民财产收入的重要来源，实实在在地参与了市场经济的运行。因此，针对这些特点，比较适用南京高淳区农地股份合作社民主、公正、规范的模式，农民以社员股东的身份，集体与农户、农民共享发展成果。

4.5 人口密度不高、自然条件好、传统农业好的地区

此类地区一般是位于农村腹地，其典型特点是人口流出，宅基地由于缺乏退出机制而闲置的情况比较严重。这类地区应当立足于提高土地节约集约利用水平，积极引导宅基地的自愿有偿退出，并与农业的规模经营协同起来，适当放开宅基地集体内部成员流转的限制，优先保障那些非集体内部成员的规模经营主体的购买权，这样有利于规模经营主体的培育，实现农业规模化生产。因此，这类地区应优先考虑重庆的地票交易模式。

4.6 经济尚欠发达、自然条件较差、地广人稀的偏远地区

多属于国家重点扶贫的区域，第一产业比重大，人均耕地较多，项目招引困难，城镇化用地需求量少，宅基地的首要功能还是保障农民的住房条件。因此，可以以维持当前宅基地制度为主，加快确权登记颁证，确保“户有所居”，夯实政府管理基础，待条件成熟后，再考虑将宅基地复垦，为发达地区提供增减挂钩节余指标，换取宝贵的集中居住点建设和扶贫资金。

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