基于造血功能的财政支农支出绩效评价指标确定

武文风李 超 张崇康

[摘 要]文章在农业可持续发展的背景下，从财政支农支出的功能出发，将其划分为输血性、造血性、综合性和其他类财政支农支出四大类。在对“造血性”财政支农支出进行结构细分的基础上，构建出以基础设施建设支出、农业产业化经营支出、科技推广支出、生态环境保护支出、农村教育支出为主要内容的投入指标;在对造血性财政支农支出目标进行分析的基础上，按照集约化、科技化、生态化和自主性构建出一套度量造血性财政支农支出绩效的产出指标。发

[关键词]“造血性”财政支农支出;“输血性”财政支农支出;绩效度量

[中图分类号]F812.8

进入21世纪后，我国财政对农业的支持力度在逐年加大。如何在财政支农资金不断增长的同时提高其支持绩效，是值得研究的现实问题。近年来有大量学者通过构建财政支农支出评价指标体系来分析财政支农的效果，但是现有评价体系大多以全部财政支农资金作为投入指标，即使有学者从财政支农资金结构上分析，也是按照统计口径进行分类，很少从财政支农的功能出发分类研究。文章以农业现代化为背景，从财政支农支出的功能出发，构建出“造血性”财政支农支出其效果的评价指标体系，为衡量“造血性”财政支农支出的绩效，进而针对性进行财政支农支出结构调整，提升财政支农资金使用效率提供支撑。

1 概念界定及功能分类

1.1 概念界定的理论依据

输血与造血本是医学概念，近年来被引用到社会科学研究中，在分析诸如教育、扶贫、农民增收等社会问题研究中应用最为广泛。张燕阳（2017）认为应该用“造血”的方式从教师的发展需要和心理需求出发，培养教师的归属感和成就感。谭贤楚（2011）认为“输血”扶贫模式的本质是社会救助，“造血”的模式会增强贫困者的造血机能。史倩茹（2017）在分析财政支出的减贫作用时，认为“输血式”财政支出是指贫困居民直接提供生活所需的现金和物资，社会保险、救助等保障类公共服务，而“造血式”财政支出则是通过提高居民自身发展能力，增强其造血机能，从而减少和消除贫困的一类支出。周铭哲（2018）和关鑫（2014）都指出输血模式是一种无偿的钱财物援助，带有帮扶和救助性质，造血模式是注重对西藏整体投资环境、产业结构及科技含量的改善、优化和提高的援藏方式。

相关研究普遍认为“输血”着眼于解决当前问题，直接给予需求者物质资料和资金补助;造血则是立足于长远，从自我发展能力提升的角度给予物质和精神上的支持。

关于财政支出分类的研究，我国学者在研究财政支出总体或者某一类财政支出时，大多数是将其看作一个整体来分析，也有部分学者为了研究的需要，从不同的角度对财政支出进行分类，有按照财政支出的经济性质分为生产性和非生产性支出，有按照财政支出的最终用途分为积累性支出与消费性支出，还有按财政支出与国家职能的关系分类分为经济建设费支出、服务性支出、消费性支出。学者们根据不同的研究目的对财政支出进行分类研究的成果，对于文章从功能角度对财政支农支出进行分类具有重要的借鉴价值。

1.2 “输血性”“造血性”财政支农支出概念界定

文章在借鉴学者们关于输血和造血功能研究成果的基础上，结合财政支农支出的功能，做出如下概念界定。

“输血性”财政支农支出：财政部门为促进农业经济发展而提供的无偿的带有帮扶和救助性质的支农资金。它具有暂时性和及时性的特点。这类财政支农资金优点在于能及时快速地缓解农业经济发展的问题，缺点是这种支农支出方式是一种暂时的，并不能从本质上提升农业经济的发展，政府一旦取消此类财政支农资金的投入，那么农业经济发展可能又会陷入困境。

“造血性”财政支农支出：财政部门为促进农业产业结构的调整、推动农民人力资本的提升、加快农业发展由传统农业向现代农业迈进、实现农业科技推广以及实现农业可持续发展等而投入的支农资金。其具有可持续性的特点。“造血性”财政支农支出的特点决定着这类支农资金具有推动农业经济发展提升自我发展能力和可持续发展的能力，“造血性”财政支农资金的目标就是让农业经济发展向着集约化、科技化、生态化的方向发展，并改变农民的收入结构，从主要依靠传统的财政补贴向着有自我发展能力的自主化发展。“造血性”财政支农资金优点在于能为农业发展提供新的血液，提升农业经济发展的造血能力，从本质上改善农业经济发展的问题。

1.3 财政支农支出功能分类

文章以财政支农支出的功能为划分依据，以“输血性”“造血性”财政支农支出概念界定为前提，将财政支农支出分为以下四类：“输血性”财政支农支出、“造血性”财政支农支出、综合性财政支农支出和其他类财政支农支出。对于带有帮扶和救助性质的补助类、救助类和补偿类的财政支农资金界定为“输血性”财政支农支出;对于促进农村基础设施建设、产业化经营、农产品的升级、环境保护和推动农村教育发展的支农资金界定为“造血性”财政支农支出;对于使用過程中无法将其输血和造血功能明确分离的，即既有输血性质又有造血性质的财政支农资金，界定为综合性财政支农支出;对于支农过程中产生的事业费和管理费，因其既不属于输血性支农支出也不属于造血性支农支出，故将其归为其他类财政支农支出。

具体划分方法：以一般公共预算支出决算表中的“农林水事务支出”为基础，进行适当增加（加入农村教育支出），按照上述功能划分原则对其进行逐项归类，分类结果如下：输血性财政支农支出包括稳定农民收入补贴、农业结构调整补贴、农业生产支持补贴、综合财力补助、成品油价格改革对渔业的补贴、对高校毕业生到基层任职补助、林业贷款贴息、成品油价格改革对林业的补贴、扶贫贷款奖补和贴息等;造血性财政支农支出包括农村道路建设、农田水利、水利工程建设、农村人畜饮水、农村基础设施建设、生产发展、农业组织化与产业化经营、农产品加工与促销、产业化经营、科技转化与推广服务、林业技术推广、水利技术推广、南水北调技术推广、统计监测与信息服务、水土保持、防汛、抗旱、森林培育、湿地保护、防沙治沙、防灾减灾、病虫害控制、农村义务教育支出等;综合性财政支农支出包括农垦运行、农业行业业务管理、对外交流与合作、农村公益事业、森林资源管理、森林资源监测、林业自然保护区、林业检疫检测、水利工程运行与维护、水资源节约管理与保护等;其他财政支农支出包括一般行政管理事务、机关服务、事业运行、执法监管等。

2 “造血性”财政支农支出绩效评价指标确定

2.1 投入指标的确定

为了衡量不同类型的造血性财政支农支出对绩效的影响程度，优化“造血性”财政支农支出结构，在此对上文挑选出的23个“造血性”财政支农支出指标，按照具体功能将其细分为五类：基础设施建设支出，包括农村道路建设、农田水利、水利工程建设、农村人畜饮水、农村基础设施建设、生产发展等;农业产业化经营支出，包括农业组织化与产业化经营、农产品加工与促销、产业化经营等;科技推广支出，包括科技转化与推广服务、林业技术推广、水利技术推广、南水北调技术推广等;生态环境保护支出，包括水土保持、防汛、抗旱、森林培育、湿地保护、防沙治沙、防灾减灾、病虫害控制等;以及农村教育支出。以此作为“造血性”财政支农支出绩效评价指标体系的投入指标。

2.2 产出指标的确定

由于农业现代化的基本特征与“造血性”财政支农资金应实现的目标趋同，所以文章选择农业现代化中的集约化、科技化、生态化目标，结合“造血性”财政支农支出本身应有的提升农民自我发展能力的自主性目标，作为度量造血性财政支农支出绩效的四个一级指标。在此基础上，将其转化为可以具体衡量的13个二级指标，构建出“造血性”财政支农支出评价体系的产出指标体系。

（1）集约化指标。农业集约化有利于提高农业生产效率，节约农业的生产成本，改善农产品品质，推进农业经济发展由粗放型向集约化发展。在构建“造血”功能的指标体系时，将集约化的发展作为“造血性”特质的指标体系的一级指标。主要包括农民专业合作社数、人均耕地面积、农业劳动力占总劳动力比重。

（2）科技化指标。农业科技化是实现农业经济发展的根本，反映了农业生产能力和科技应用水平，通过运用科学技术来调整农业生产要素的投入结构，增强农业生产要素的生产率，最终做到在农业生产中实现农业的机械化、电气化和水利化。文章选择以科技化作为评价指标体系的一级指标，其目的是要评价“造血性”财政支农支出推动农业科技发展的效果。科技化指标包括农业科技进步贡献率、农业科研投入人员数、农业机械总动力。

（3）生态化指标。建立可持续的资源再循环系统，促成农村资源、环境与农业生产的整体良性循环，是我国农业可持续发展的目标。我国农村和农业的生态环境问题相当严重，选择生态化作为评价指标体系的一级指标，其目的是要评价“造血性”财政支农支出推动农业可持续发展的效果。生态化指标包括造林总面积、水土流失治理面积、农药使用量、农业成灾面积。

（4）自主性指标。农民增收最终要通过提升自身劳动资本来实现。当前的财政支农政策中，农民增收有很大比重是通过直接和间接的补贴手段实现，一些补贴支农资金在短期确实可以提升农民的收入，但从长远发展来看，全面落实新增教育支农政策，加大对教育支农支出，才能真正实现农民增收和实现农民自身的发展能力提升。文章以农民自主性作为“造血性”财政支农支出评价体系的一级指标，其目的是要评价“造血性”财政支农支出在实现农民自身发展方面的效果。自主性指标包括农民人均纯收入、农村计算机家庭普及率、农村劳动力文化程度。

3 结 语

与现有的评价指标体系相比，文章以“造血性”財政支农支出为投入指标，可以重点分析“造血性”财政支农支出的绩效，来判断当前“造血性”财政支农支出对农业经济发展是否发挥了应有的效果。通过分析不同类型的“造血性”财政支农支出和产出目标之间的关联度，可以有针对性地优化“造血性”财政支农支出的结构，提升“造血性”财政支农支出的效率。通过对比分析不同地区“造血性”财政支农支出规模、结构和实际效果的差异，可以为落后地区提高财政支农资金使用效果提供借鉴。

参考文献：

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[3]王鹏.新农村背景下的财政支农绩效评价研究[D].长春：吉林大学，2012.