中国网约车规制政策的演变及其原因探析

刘振琳

[摘要]中国的网约车规制政策经历了“政策放任—严格控制—谨慎规制”三个不同的阶段。之所以会产生如此巨大的演变，原因在于：第一，政策放任期的产生得益于我国的出租车行业管理存在的“双元治理结构”，由此所产生的政策缝隙使得规制机构无法及时对新兴行业进行监管;第二，严格限制期的产生源于出租车行业从业者对政府施加的巨大压力，以及规制机构天然具有的维护规制体制动机;第三，对网约车的严格限制遭到了社会的强烈反对，最终规制机构选择对网约车行业进行谨慎规制。从网约车的规制政策演变过程可以发现，中国政府的政策供给是以回应社会需求为中心而开展的，中国政府在回应社会需求中实现了兼具有效性与合法性的国家治理。

[关键词]网约车;规制;治理;政策演化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.048

1前言

作为“互联网+出租车”的新业态，网约车对出租车行业进行了“颠覆性创新”：第一，行业产业形态由传统的以出租车为中心转变为以消费者为中心。第二，它抢占了出租车的市场份额，极大地影响了巡游车的经济效益，大量巡游车司机与出租车公司解约转为网约车司机。第三，它颠覆了出租车行业规制体制。基于出租车行业特点而产生的以行政—命令控制为特点的，以准入规制、数量规制、价格规制、质量与安全规制为主要规制手段的规制体制难以对网约车行业进行有效治理，对网约车的治理处于事实上的真空状态。

由此，网约车也引发了极大争议，其中最为关键的议题就是如何对网约车进行治理：是“因循守旧”，将其纳入传统的出租车规制体制进行严格限制;还是“另起炉灶”，建立起新的、专门针对网约车的规制体制？这两大政策倡议联盟背后代表了相应的社会诉求，他们不断进行博弈，规制机构在社会需求的压力下不断对网约车的规制政策进行调整，经历了从“政策放任”到“严格控制”再到“谨慎规制”三个不同的时期。

22010—2014年：政策放任期

从2010—2014年，“先发展，后治理”的放任式规制是我国政府进行网约车规制的一大特征。网约车在“吸纳私家车从事客运服务”上明显违背了当时的法律法规，多地都曾出台要求暂停本地网约车服务的相关政策，并将网约车视为“黑车”在各类整治行动中进行处罚。但总的来看，我国政府，尤其是中央政府对网约车的治理仍然处于观望状态，并没有急于就网约车的合法性进行表态，也没有急于制定针對网约车的规制政策，交通运输部通过各种渠道发表意见，认可网约车是一种市场创新，鼓励其发展以推动行业升级。

作为“互联网+”时代的市场创新产物，传统的出租车行业规制体制无法对网约车进行有效监管，而新的、符合网约车特点的规制框架仍处于争论中难以产生，网约车利用新旧规制体制未能及时衔接起来的“野蛮生长期”所带来的竞争优势，极大地扩张了市场份额。

上海市交通委副主任杨小溪：滴滴专车是不合法营运的黑车，需要加强监管我国出租车行业规制体制所存在的“二元治理结构”是放任式规制产生的制度根源。所谓的“二元”是由两个部分组成：中央政府的行业管理部门——交通运输部——负责制定出租车行业治理的框架和规制手段;地方政府下属的出租车规制机构——一般为当地的运管局——则以“因地制宜”为原则出台具体的实施细则并予以执行。面对新生事物，中央和各个地方的规制机构的意见常难以及时统一，由此产生的政策缝隙为网约车的发展留下了空间，参见表1。

从根本上来看，政府对网约车进行“先发展，后治理”的放任式规制，其实是一种“规制失灵”，是传统的规制体制无法应对经互联网改造的新生事物的结果。传统规制体制中的规制客体是以大规模、标准化生产为特征的工业经济，但是以多样性和复杂性为特征的互联网经济与之有着本质上的区别，互联网技术带来了“创造性破坏”，不同程度地改造了传统的产业生态、服务模式和产品形态，传统的规制技术难以应对互联网经济的新变化，产生了规制时滞效应，原有的规制体制难以有效发挥作用。

32015—2016年：严格限制期

从2015年年初到2016年6月，网约车规制进入了严格限制期。交通部对网约车行业的态度有了巨大转变：倾向于将网约车与传统的巡游出租车同等看待，意图将网约车纳入现有的出租车行业规制体制之中，以现有的规制手段对网约车进行监管。而地方交通部门也对网约车行业施行严苛的规制政策：一是各地开展了大量专门针对网约车的专项整治行动，因为网约车中普遍存在的“私家车不得从事客运服务”违反了当时的法律法规的规定;二是对网约车运营企业进行集中约谈，强调“网约车企业吸纳私家车从事客运服务属于非法经营”，并要求网约车企业对该问题，及其他存在的税务、安全等问题进行整改。

2015年1月，交通运输部在新闻发布会中表示：“在满足运输市场的高品质、多样化、差异性需求方面，网约车虽然具有积极作用，但禁止私家车接入平台参与经营。”这样的表态无疑给主要吸纳私家车进行客运服务的网约车造成了极大压力。2015年3月，交通部长杨传堂在“两会”期间接受记者采访时，对网约车行业发展问题进行了如下表态：一是专车虽然有发展的空间，但是对该行业进行管理是必要的;二是不会改变“私家车不得从事客运服务”这一规定。同时就出租车行业出现的问题，他表示“出租车行业不存在政府垄断;出租车司机与企业之间的‘恩怨产生的原因较为复杂，解决这一问题需要长期努力”。杨传堂部长的意见传递了一个信号：交通部希望建立由政府主导的网约车规制体制，并且在现阶段，政府不会对现有的出租车规制体制进行改革。

2015年10月10日，交通部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见（征求意见稿）》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法（征求意见稿）》），并向社会公开征求意见。

2015年发布的《指导意见（征求意见稿）》和《管理办法（征求意见稿）》主要包含以下两大内容：一是调整现有的出租车行业规制体制，通过下调份子钱等办法缓解出租车司机与出租车公司间的矛盾;二是在名义上将巡游出租汽车和网络预约出租汽车进行分类管理，但实际上按照传统巡游出租车的规制理念、比照传统的规制手段建立了网约车规制政策，使地方政府对网约车的治理有法可依。如表2所示。

通过对相关文件的梳理可发现，交通部并没有对网约车提出新的、有针对性的规制技术手段，只是希望将网约车置于既有的出租车行业规制体制中进行管理，网約车运营企业没有成为合作进行行业治理的伙伴，只是作为被规制的对象而存在。

迅猛发展的网约车对出租车行业造成了巨大的压力：网约车导致出租车司机的订单量缩减、收入大大降低;出租车公司不仅不能再依靠特许经营权而垄断市场，还无力与有国际或国内资本支持的网约车公司进行竞争。利益严重受损的出租车行业从业者纷纷以各种手段提出抗议，要求政府取缔网约车，他们的主要依据是：网约车存在“私家车上路从事客运服务”问题，明显违背了《道路运输条例》的相关规定。

出租车司机通过各种抗议行动向地方政府施加压力，如罢工、恶意预约网约车、举报非法经营、聚集街头围堵道路甚至拒绝缴纳份子钱等，要求禁止网约车经营。2014—2015年，全国十余个城市都发生了以取缔网约车为诉求的出租车罢工抗议事件，甚至在南京江宁还出现了因出租车司机恶意预约网约车，导致出租车司机群体和网约车司机群体集体斗殴的恶性事件。出租车公司也通过舆论宣传、行政投诉的方式向政府提出抗议——出租车公司宣称网约车未履行合规义务也未缴纳税费，并实行低价营销，属于扰乱市场的不公平竞争，必须取缔或实行同样监管。

综上所述，网约车规制治理之所以在这一阶段走向严格规制期，源于地方政府所直接承受的社会压力——地方政府不得不从安抚出租车从业者、维护社会稳定、平衡新旧行业利益、防止社会矛盾激化的角度出发对网约车进行严格限制;同时，由于出租车行业的特许经营制度，现行出租车行业与地方政府之间存在着实质上的利益联盟，既有的出租车行业的庇护结构使得政府在政策制定时更加偏向出租车行业;既有的出租车行业规制体制运行多年，维持现状对地方政府而言是最佳选择，它能够最大地降低规制成本、减少自身政治责任。与此同时，出租车从业者所释放的压力也逐渐由地方政府传递到交通部，交通部也必须思考如何对新旧行业所产生的矛盾进行有效化解，将网约车纳入传统的出租车规制体制中来，是成本较低、对出租车行业而言也是更为“公平”的做法。

2016年至今：谨慎规制期

经过近一年时间的意见征求和政策制订，由交通部牵头联合工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办等部委于2016年7月27日共同发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），翌日，国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这两份文件大大放宽了对网约车发展的限制，它们的出台，标志着中央政府希望对网约车进行谨慎性规制，适度放宽了对网约车经营的限制。

相比于2015年出台的《征求意见稿》，2016年发布的《暂行办法》在以下四个方面放宽了对网约车经营的限制。

第一，网约车行业的主管部门明确为交通运输部门，但是其管理权限大大收缩，同时也不再对网约车实行价格规制和数量规制。第二，真正地将出租车和网约车进行分类管理：单独设立《网络预约出租汽车经营许可证》，由符合准入条件的企业法人向地方出租车管理部门进行申请。第三，网约车运营企业的准入限制得到放宽。第四，降低网约车的运营成本：私家车不必将车辆使用性质登记为出租客运、报废条件也得到放宽，也可以接入多个平台进行经营。

相关规制机构之所以放宽对网约车的严格限制，既得益于中央领导人、专家学者、广大民众对互联网经济、网约车发展的认可和支持，也因为在实践中难以有效地查处所谓“从事网约车经营的私家车”问题。

首先，中央领导人明确表达了支持互联网经济发展，不对其进行严格管控的态度。2016年5月，李克强总理在贵州中国大数据产业峰会上表示：“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先看一看，这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效”，这一论述从原则上否定了对互联网经济进行严苛监管的规制理念。

其次，专家学者、政策研究者以及社会媒体从理论角度出发，对《暂行办法（征求意见稿）》进行质疑和批评。傅蔚冈等12位学者联名发表的《关于暂缓制定〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）〉的建议》（以下简称《建议》）指出《暂行办法（征求意见稿）》存在三大缺陷，具有极强的针对性和代表性。

第一，《暂行办法（征求意见稿）》的规制思路存在根本性偏差，简单套用传统的规制手段，没有考虑到新兴网络约车行业相比于传统出租车行业的显著差异;第二，《暂行办法（征求意见稿）》存在大量违法设定权力的内容;第三，《暂行办法（征求意见稿）》中缺乏有效监管网约车的措施，实操性低。

再次，网约车的普及的确极大地方便了民众出行，绝大多数民众都接受和支持网约车。《暂行办法（征求意见稿）》一经发布，便引发社会广泛争论，而民众对这一法案也显示出了远超以往法律法规征求修改意见的高关注度和高参与度。据交通部的分析报告显示：在向社会征求意见的一个月时间内，交通部“通过网站、电子邮件、信函、电话、座谈会等多种渠道，在对多人或者多渠道提交的完全相同意见进行归并后，共收到有效意见5008件。”其中的大多数意见是要求有关部门从促进网约车行业发展、允许拼车出行、保护消费者权益的角度出发加强和改善监管，反对将网约车强行纳入既有的出租车规制体制、反对禁止私家车车主兼职从事网约车经营，如图1所示。民众对网约车的强烈支持也使相关主管部门难以坚持对网约车实行严格限制。

最后，查处“从事网约车经营的私家车”在政策执行过程具有三大难点，使得对网约车进行严格限制的成本极高：一是查处难：将网约车视为“黑车”开展专项整治，只能在机场、火车站等客流、车流量较大，又较为封闭的区域实施突击检查。二是取证难：网约车司机和乘客具有很强的通过串供来规避执法人员调查的动机，对相关“违规”行为的认定难度较大。三是常态化执法难：以将逐步缩小，外资进入上游行业的壁垒将逐渐弱化。外国投资主体的参与能够有效提高勘探开发效率，实现利益共享、风险共担。同时，外国资本的进入，在盘活我国大量尚未探明油气资源的同时，也将给国内上游油气行业带来激烈的竞争。

在上游业务仍处于负面清单背景下，中下游板块或成为未来几年外资爆发性集中注入的领域。世界第一大化工巨头巴斯夫和美国最大石油公司埃克森美孚在2018年与中国签署百亿美元的合作协议。加油站方面，受新政影响，国内加油站业将迎来洗牌，2018年BP公司与东明石化的合资公司迅速落地山东，并已规划中短期建设计划。以BP为代表的国际石油公司持续布局国内终端市场，加剧了国内成品油市场的竞争。

3相关对策及建议

3.1充分利用外資、学习外国石油公司先进技术与管理经验

资本、技术、管理，被视作外商投资的三大核心内容，中国石油石化行业应借此机会充分学习外国石油公司先进的技术与管理经验，提高整体行业实力，以技术进步促行业全要素生产率的加速提升。

3.2对外开放更须严守中方利益

随着中外石油石化企业合作的深入，须警惕中外双方存在利益争端;同时联合账簿的及时足额存缴更是中外合作项目需重点关注的问题。严守中方利益，同时力求和平化解争议问题，这是我国石油石化企业在吸引外商投资之路上，需要坚持的准则。

3.3以外商投资法为契机，结合“一带一路”机遇，继续扩大国际油气合作

在对外开放的时代背景下，为应对外企竞争，我国石油石化企业应主动增强内功，以技术革新实现高质量发展。新版外商投资法的出台，正是我国石油石化行业国际化发展的重要战略机遇期。抢抓机遇、大力吸引外资、用好外资，进一步扩大石油石化企业对外合作领域与合作力度。同时，紧抓“一带一路”建设，实施“走出去”战略，拓展国外市场。

参考文献：

[1]刘全昌.新版外商投资负面清单发布炼化和化工行业全面开放[J].中国石油和化工，2018（7）：77.

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[5]李建.王宜林表示：将以外商投资法为契机持续扩大国际油气合作[EB/OL].（2019–03–13）[2019-03-25].http：//news.cnpc.com.cn/system/2019/03/13/001722774.shtml.