PPP在乡村振兴实际操作中的问题研究

易语欣

[摘要]乡村振兴战略是解决“三农”问题的新途径，它是以PPP促进农村项目运作的，这种新模式可以解决农村建设发展中的资金短缺问题，这正好契合“三农”的实际问题，所以采用PPP对症下药可以推进农村公共基础设施建设和农村公共服务建设。但是由于早期农村公共服务建设遗留下的传统问题如人力资源匮乏、政策贯彻力度和法律风险等，许多设想在实际操作中不能完全实现，所以笔者主要针对PPP在乡村振兴实际操作中的相关问题进行研究和探讨。

[关键词]PPP;乡村振兴战略;“三农”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.025

1PPP在乡村振兴的背景

1.1PPP的意义

PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品项目运作模式，它打破了传统的政府与私人部门之间的分工模式，通过公共产品新产权关系，整合公私部门的各自优势，灵活拓宽企业的发展空间，缓解财政支出压力，提高公共产品供给效率。PPP不仅是一种融资手段，其主要的功能是体制机制变革，这正好与困扰我们多年的“三农”问题不相谋合。所以，引入PPP可以使私营企业、民营资本、政府深层次的进行合作，为农村基础建设提供保障。

1.2PPP在乡村振兴中的背景

2017年10月，习近平总书记提出要实施“乡村振兴战略”，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快美丽乡村的建设和发展，进一步缩小城乡发展差距，加快城乡一体化发展进程。农业是我国生产发展的第一产业，为更好地推动农业乡村现代化的建设，急需与PPP进行深度“沟通”。通过PPP在其他发达国家的实践经验证明，我们发现它确实适用于一个国家的基础设施建设，可以为公众提供更好的公共服务，改善居民的生活现状。所以，PPP成为了把私营企业、民营资本和政府的政策、资金联系在一起的“桥梁”。

2PPP在乡村振兴实际操作中的现状

目前，在国内山东省、贵州省已经成为PPP乡村振兴中的主力军，从行业指标中可以看出，PPP项目在低碳、市政、交通这三个领域入库落地较快。乡村振兴主要集中在以下四个方面：第一，垃圾处理;第二，污水处理;第三，人居治理;第四，乡村特色产业文化。这些方面的PPP集中采用BOT模式，由政府向“乡村振兴”的企业颁布特许，完成筹集资金建设四个方面的基础设施管理和经营的服务。

3PPP在乡村振兴实际操作中存在的问题

3.1主要问题

3.1.1人力资本投入

PPP乡村振兴项目的落地，在实际操作过程中发现农村地区的新型职业农民并不被重视。传统的农民秉承重理论、轻实践的学习态度，忽略了乡村振兴战略的根本问题即实践。另外，新型职业农民培训的宣传尚缺少力度。

3.1.2政府监管力度

在PPP乡村振兴项目实际操作中我们发现，地方政府监管机制存在缺失。地方政府在这场机制的变革中所扮演的不仅是政策制定者，也同样是参与者。由于浓厚的传统因素干扰，地方政府的透明度不高，让PPP项目难以顺利地进行。

3.1.3投资与收益周期

现在入库落地的主流项目如低碳、污水处理、城市运输、垃圾处理等问题，因受投资与收益周期的影响，回报收益值受到一定的波动。另外，受传统基础设施建设的模式影响，PPP项目投资人存在着一定程度的融资风险和难度。

3.1.4后期运营成本

后期运营的资金注入一般来源于政府公共财政补贴，而另一个部分由企业继续提供。往往美好的事务总是短暂的，后期项目公司因经营、监管等问题导致自身破产和解散问题，使得后期成本升高，形成地方政府负债。

3.2法律风险问题

3.2.1合同风险

PPP项目中并没有明确提供政府与社会资本直接的风险问题，仅在法律文件中以较为宽泛的字眼解释了投资人所承担的风险问题。

3.2.2行业规章制度

PPP项目中并没有清晰的法律体系，主要是根据不同行业领域实施不同法律体系。

3.2.3管理部门机制

PPP传统基础设施项目主要由国家发改委负责，而公共服务领域项目则是由财政部负责，在两者相互交叉开展工作的时候，将会面临以下两个问题：一是审批权限的问题;二是审批程序的问题。另外，还可能会面临跨第三个部门或以上的其他问题。

4解决PPP在乡村振兴实际操作中存在问题的对策

4.1建立PPP项目实施体系

4.1.1前期审核工作

前期审核的评估工作是对乡村振兴PPP项目的基本保障，为了让企业投资者和政府的财政达到相互满意的结果，需要对乡村振兴PPP项目进行严格地评估。

4.1.2创新信贷服务

PPP项目入驻农村已成前沿发展，在此绝佳的机会，农村金融机构应该努力寻找创新信贷服务和合作模式。对金融机构评估较好的乡村振兴PPP企业，可以给予适当的融资利率优惠和简易的企业审批流程，以降低PPP投资企业的成本。

4.1.3融资渠道

PPP项目作为“乡村振兴战略”的重要参与者，应按照其他PPP项目评定审核的指标体系，综合考虑企业的特殊资质、融资实力、管理经验、人才质量等指标，设定特殊、高级、中级企业等级门槛，就不同门槛的PPP企业给予相对应的开放权限、范围、优惠政策等便捷的融资渠道。

4.2建立PPP项目风险控制体系

4.2.1建立独立PPP项目法律体系

在实践过程中，诸多的法律问题严重困扰着每一個PPP项目的实践者。“乡村振兴战略”是一个新的起点，我们急需一套完整、统一、独立的PPP法律体系，避免在乡村振兴PPP项目中遭遇不利于公私合作关系发展的法律问题，比如政府与私人资本准入机制、退出机制、风险分担、政府采购、预算管理、金融机构审判流程、政府政策干预、政府监督等涉及乡村振兴PPP项目多个环节的问题。

4.2.2建立规范的PPP项目监管机构

乡村振兴PPP项目需要建立一个规范、独立的监管机构。我国是一个农业大国，拥有亿万农民群众，所以PPP项目的有效监管是切实保证“乡村振兴战略”能够有效实施的重要方法之一。另外，由于PPP項目的特殊性和交叉性，还需要给予PPP项目监管机构一个长期的“朋友”，这个“朋友”来源于PPP的基本运营模式的特点，即公私合作的“私”方，尤其指的是政府授权其监督职能。这样，“公”方以国家形式建立独立的、官方的PPP项目监管机构，而“私”方则由它的长期“朋友”进行监督陪伴。

4.2.3建立专门的PPP管理机制

前文提到PPP的主要概念是打破了传统的政府与私人部门之间的分工模式，以一种灵活的项目运作模式开展。但是，目前因为PPP项目法律没有给予统一的权限范围，造成了PPP项目管理体系混乱。建议建立专门的PPP管理机制，明确领导部门之间的职权关系，结合PPP项目法律体系、PPP项目监管机构以及行业中乡村振兴规章的相关制度，共同推进农村振兴PPP项目的发展。

4.2.4建立PPP信用体系

实践证明，仅仅防范企业PPP项目在运营中所可能发生的“意外”变故是不够的，我们应特别注意地方政府在运营过程中出现的违约行为。要想遏制地方政府在运营过程中的违约行为，必须要建立PPP信用体系。遏制政府的违约行为有以下两个办法：其一，从法治时代要求去设立地方政府的信用体系。结合独立的PPP法律体系、行业法律法规、政府法制建设、个人信用体系、“乡村振兴战略”刚性政策力度约束政府的信用行为，并且建立约束地方政府行为的奖惩机制，提高对地方政府违约行为的处罚高度和力度。其二，从法律法规的字面意思去解释地方政府在信用体系中存在的问题，比如合同责任、违约风险等问题，从根本上抑制地方政府违约，保护社会资本方的合法权益。

参考文献：

[1]新华网.习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2017-10-27].http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[2]第一财经日报.详解PPP：三方共赢的公共产品提供方式[EB/OL].[2014-01-27].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/jingyanjiaoliu/201401/t20140127_1040017.html.